CC BY
48О. В. Катаева
Белгородский юридический институт МВД России имени И. Д. Путилина
ВОПРОСЫ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ОТНОШЕНИЙ С УЧАСТИЕМ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В ПОЛОЖЕНИЯХ КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Статья посвящена анализу положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующих отношения с участием иностранных граждан.
К л ю ч е в ы е с л о в а: Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, административная процессуальная правоспособность, административная процессуальная дееспособность, подсудность административных дел, депортация, реадмиссия.
QUESTIONS OF LEGAL REGULATION OF RELATIONS WITH PARTICIPATION OF FOREIGN CITIZENS IN THE PROVISIONS OF THE CODE OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS OF THE RUSSIAN FEDERATION
The article deals with the regulations of the Code of administrative proceedings of the Russian Federation regulating relations with foreign citizens.
K e y w o r d s: Code of administrative proceedings of the Russian Federation, foreign citizens, persons without citizenship, administrative procedural capacity, administrative procedural ability, jurisdiction of administrative cases, deportation, readmission.
В современном мире ни одно государство, даже если оно отгородило себя «железным занавесом», не может не считаться с необходимостью пребывания на своей территории (пусть редкого и кратковременного) и деятельности (пусть эпизодической) иностранцев, с существованием между ними и субъектами своего права различных отношений. Поэтому перед каждым государством стоит вопрос: в какой мере оно может или должно распространить свои законы, свое право на иностранных граждан, на иностранные организации?1.
Вопросы правовой регламентации отношений с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, в той или иной мере нашли отражение практически в каждом из кодифицированных нормативных правовых актов Российской Федерации. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, вступивший в законную силу 15 сентября 2015 г.2, в развитие конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом3, закрепленного также в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации»4, уделил указанной проблеме самое пристальное внимание, поскольку «образованные государства обеспечивают в
© Катаева О. В., 2016
своих пределах защиту закона и суда для всех иностранцев»5.
В соответствии с положениями ст. 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные и международные организации имеют право обращаться в суды за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой. Иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных КАС РФ.
Вместе с тем законодателем предоставлена возможность установления Правительством РФ ответных ограничений в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций (ч. 4 ст. 4 КАС РФ). Потенциальная допустимость введения такого рода ответных мер на действия иностранных государств в современных условиях обострения внешнеполитической обстановки имеет особое геополитическое значение, поскольку тенденция
глобализации мирового пространства усилила политические риски во взаимоотношениях различных стран и, соответственно, актуализировала необходимость наличия такого рода юридического инструментария.
Определяя в качестве сторон в административном деле административного истца и административного ответчика, КАС РФ устанавливает, что административными истцами могут быть как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане, лица без гражданства, а также иностранные и международные организации (ч. 3 ст. 38 КАС РФ).
Административная процессуальная правоспособность и административная процессуальная дееспособность иностранных граждан и лиц без гражданства законодателем определены исходя из их личного закона, международного договора этой страны с Российской Федерацией и законодательства, регулирующего вопросы участия указанных лиц в спорных административных и иных публичных правоотношениях. При этом под личным законом иностранного гражданина понимается право страны, гражданство которой гражданин имеет. Такая позиция законодателя видится верной с точки зрения разрешения коллизий между правовыми системами, а признание «личного закона» за человеком, который, являясь гражданином иностранного государства с иными порядками, попадает для разрешения спора в российский суд, - достаточно гуманным6.
При этом, если помимо гражданства Российской Федерации гражданин имеет также гражданство иностранного государства, то его личным законом считается российское право. В случае наличия у иностранного гражданина гражданства нескольких иностранных государств его личным законом считается право страны, в которой гражданин имеет место жительства, и, если иностранный гражданин имеет место жительства в Российской Федерации, то его личным законом считается российское право.
Подсудность административных дел с участием иностранных лиц определяется по общим правилам, установленным главой 2 КАС РФ, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации (ст. 25 КАС РФ). Исходя из идеи суверенитета Российской Федерации, публично-правовой природы дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, они могут быть подсудны только судам Российской Федерации. Возможность рассмотрения дел, относящихся к предмету регулирования КАС РФ, иностранными судами исключена7.
По общему правилу административное судопроизводство ведется на русском языке -государственном языке Российской Федерации. Исключение составляет ведение административного судопроизводства в федеральных судах общей юрисдикции, находящихся на территории республики, которая входит в состав Российской Федерации, где оно может вестись также на государственном языке этой республики.
Лицам, участвующим в деле и не владеющим языком, на котором ведется административное судопроизводство, предоставлено право знакомиться с материалами административного дела, участвовать в процессуальных действиях, давать объяснения, выступать в суде, заявлять ходатайства и подавать жалобы на родном языке или свободно выбранном языке общения, пользоваться услугами переводчика (ч. 2 ст. 12 КАС РФ).
Гарантией обеспечения этого права служит положение КАС РФ о том, что необеспечение права лиц, участвующих в деле и не владеющих языком, на котором ведется судопроизводство, давать объяснения, выступать, заявлять ходатайства, подавать жалобы на родном языке или на любом свободно избранном языке общения, а также пользоваться услугами переводчика является основанием безусловной отмены решения суда первой инстанции (п. 3 ч. 1 ст. 310 КАС РФ).
Последовательная позиция законодателя в части, касающейся правовой регламентации административного судопроизводства с участием иностранных граждан, получила развитие в регламентации вопросов доказательств и доказывания в административном судопроизводстве.
Так, документ, полученный в иностранном государстве, признается в суде письменным доказательством, если не опровергается его подлинность и он легализован в установленном порядке (ч. 6 ст. 70 КАС РФ). При этом в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации, иностранные официальные документы признаются в суде письменными доказательствами без их легализации (ч. 7 ст. 70 КАС РФ). Также в ходе административного судопроизводства перед специалистом могут быть поставлены вопросы, связанные с установлением, в том числе норм иностранного права (ч. 2 ст. 50 КАС РФ). Вместе с тем необходимо отметить законодательно установленное требование о том, что к представляемым в суд письменным доказательствам, исполненным полностью или в части на иностранном языке, должны быть приложены их надлежащим образом заверенные переводы на русский язык (ч. 5 ст. 70 КАС РФ).
Расходы на оплату услуг переводчика, понесенные иностранными гражданами и лицами без гражданства, если иное не предусмотрено меж-
О. В. Катаева
89
дународным договором Российской Федерации, относятся к издержкам, связанным с рассмотрением административного дела (ч. 2 ст. 106 КАС РФ), которые, в конечном счете, распределяются между лицами, участвующими в деле, в зависимости от результатов его рассмотрения8.
Вопросы судебных извещений и вызовов иностранных лиц определяются общими правилами, установленными КАС РФ, если иной порядок не установлен международным договором Российской Федерации (ч. 6 ст. 96 КАС РФ). При этом вручение повестки лично адресату обязательно в случае, если иностранный гражданин либо лицо без гражданства, обладающие административной процессуальной дееспособностью, вызываются в суд по административным делам о помещении указанных лиц, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении.
Если же указанные лица не обладают административной процессуальной дееспособностью, судебная повестка подлежит вручению их законным представителям. Вручение судебной повестки по административным делам иным лицам не допускается (ч. 3 ст. 99 КАС РФ).
Необходимо отметить, что высылка иностранного гражданина часто сопровождается дополнительными мерами административного принуждения. В российском законодательстве они представлены двумя видами задержания. Первое осуществляется до принятия постановления об административном выдворении и обеспечивает эффективное рассмотрение дела. Второе гарантирует исполнение акта о высылке и применяется в отношении как выдворения, так и депортации9.
КАС РФ регламентирует вопросы, связанные с реализацией вышеуказанных мер административного принуждения, а именно:
- подача административного искового заявления о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в
специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 266 КАС РФ);
- порядок подачи административного искового заявления о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении и принятия этого заявления судом (ст. 267 КАС РФ);
- рассмотрение административного дела о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 268 КАС РФ);
- решение суда по административному делу о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 269 КАС РФ);
- срок подачи апелляционной жалобы, представления на решение суда по делу о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ч. 4 ст. 298 КАС РФ);
- случаи оставления апелляционных жалобы, представления на решения по делам о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении без движения (ч. 1 ст. 300 КАС РФ);
- срок подачи частной жалобы, представления прокурора на определение суда по административному делу о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или ре-адмиссии, в специальном учреждении (ч. 3 ст. 314 КАС РФ).
Вместе с тем в научных кругах высказывается мнение о том, что КАС РФ должен в большей степени учитывать особенности судебного контроля за правомерностью ограничения свободы иностранца в ожидании высылки10, более подробно унифицировать процессуальную регламентацию
правового регулирования задержания иностранного гражданина перед высылкой. Однако думается, что вопросы совершенствования норм КАС РФ возможно будет окончательно сформулировать только после их апробации в судебной практике, и в дальнейшем они могут быть усовершенствованы законодателем11.
Сегодня несомненно, что принятие КАС РФ является весьма значимым и важным событием в развитии судебной системы страны, улучшении правовой системы России, расширении границ правовой государственности, приведении структуры правосудия в надлежащий порядок, соответствующий стандартам обеспечения прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций12.
1 См.: Маковский А. Л. Вступительная статья // Правовое положение иностранных граждан в России : сб. нормативных актов. М., 1996. С. XIX.
2 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
3 Статья 19 Конституции Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ, 05.02.2014 № 2-ФКЗ, 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
4 Статья 7 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Кодан С. В. Русские правоведы о взаимодействии национального и международного права // Рос. юрид. журнал. 2014. № 1.
6 См.: Васильева С. В. Каким быть Кодексу об административном судопроизводстве Российской Федерации? // Рос. юстиция. 2013. № 7.
7 См.: Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (поглав-ный) под ред. А. А. Муравьева. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс» (гл. 2).
8 См.: Там же.
9 См.: Шерстобоев О. Н. Ограничение свободы иностранного гражданина, подлежащего высылке за пределы принимающего государства // Административное право и процесс. 2014. № 12.
10 См.: Там же.
11 См.: Брежнев О. В. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации о разграничении подведомственности и особенностях взаимодействия между судами общей юрисдикции и органами конституционного правосудия // Административное и муниципальное право. 2015. № 6.
12 См.: СтариловЮ. Н. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : значение для судебной и административной практики и проблемы организации преподавания учебного курса // Там же. № 7.
Белгородский юридический институт МВД России имени И. Д. Путилина
Belgorod Law Institute of the MIA of Russia named after I. D. Putilin
Катаева О. В., кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры управления и административной деятельности органов внутренних дел, полковник полиции
e-mail: belui_uo@mail.ru тел.: 8 (4722) 52-32-64
Kataeva O.V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Head of the Management and Administrative Activities of the Agencies of the Ministry of Internal Affairs Department, Colonel of Police e-mail: belui_uo@mail.ru tel.: 8 (4722) 52-32-64
