CC BY
29
Лупарев Евгений Борисович
Иностранцы и лица с множественным нероссийским гражданством как участники административного судопроизводства
Публикация подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта 17-03-00004.
В статье анализируются термины «лицо с двойным гражданством», «лицо с множественным гражданством». Рассматриваются проблемы участия иностранцев, бипатридов и лиц с множественным гражданством в административно-процессуальных правоотношениях. Анализируются особенности административно-процессуального статуса иностранцев.
Ключевые слова: административно-правовой спор, административный процесс, административное судопроизводство, иностранные граждане, лица с двойным гражданством, лица с множественным гражданством.
Foreigners and persons with multiple non Russian citizenship as participants of administrative legal proceedings
The publication is prepared within the supported RFBR of the scientific project 17-03-00004.
In article the terms «the person with a double citizenship», «person with multiple citizenship» are analyzed. Problems of participation of foreigners, bipatrid and persons by multiple citizenship in administrative and procedural legal relationship are considered. Features of the administrative and procedural status of foreigners are analyzed.
Key words: administrative legal dispute, administrative process, administrative jurisdiction, foreign citizens, persons with dual nationality, persons with multiple citizenship.
Статья 46 Конституции РФ дает право всем, в том числе и иностранцам, в судебном порядке оспаривать административные акты. Часть 4 ст. 4 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее -КАС РФ) не ограничивает права иностранцев и иностранных организаций обращаться в суд, но оговаривает, что иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных КАС РФ. Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций. Другими словами, иностранных лиц не ограничивают в праве на обращение в суд, но могут ограничить в иных отдельных процессуальных правах.
Иностранные субъекты и лица с множественным нероссийским гражданством должны отвечать общим требованиям к административно-процессуальной правосубъектности. Определяющим аспектом выступает личный закон иностранного гражданина. Даже если
личный закон иностранного государства ограничивает право данного лица на административно-судебную защиту, то ему такое право может быть предоставлено в порядке, установленном федеральным законом. Часть 3 ст. 38 КАС РФ безусловно относит к административным истцам любое иностранное физическое лицо, обладающее общими критериями административно-процессуальной дееспособности (возраст, отсутствие ограничения дееспособности в установленном законом порядке). То есть закон на самом деле не предусматривает некоего специального механизма наделения иностранного физического лица административно-процессуальной дееспособностью. На практике суд даже не выясняет, ограничивает ли личный закон иностранца его административно-процессуальную дееспособность. Иностранцы могут ограничиваться в дееспособности по своему личному закону, но встает проблема признания такого ограничения дееспособности в России. Речь идет о тех ситуациях, когда иностранное лицо ограничено в дееспособности по основаниям, отличным от закрепленных в ГК РФ.
Отдельного внимания заслуживают лица с двойным гражданством, которые могут быть
114
признаны недееспособными по законодательству одной из стран, гражданство (подданство) которой лицо имеет, но не признаваться таковым по законодательству страны второго гражданства. Мало кто из правоприменителей задумывается над вопросом объема и содержания административно-процессуального статуса лиц с множественным нероссийским гражданством. Между тем упрощенный подход к решению данного вопроса таит в себе потенциальные возможности неправильного применения норм административно-процессуального права, что, в свою очередь, может отразиться на эффективности защиты прав и законных интересов сторон административно-правовых споров и иных заинтересованных лиц.
В литературе термины «лицо с двойным гражданством» и «лицо с множественным гражданством» трактуются в одних случаях как синонимичные, в других им придается разное смысловое содержание. Ю.А Дмитриев и Е.Ю. Моисеева считают, что «необходимо различать институты двойного гражданства и полигражданства (многогражданства). Мно-гогражданство возникает в случае наличия у одного человека помимо российского гражданства иных государств» [1, с. 7]. Но чем тогда оно отличается от двойного гражданства? Не вполне логично и мнение Я.Л. Ванюшина, который пишет: «Вместе с тем понятие "двойное гражданство" следует отличать от понятия "множественное гражданство". Двойное гражданство предполагает наличие международного договора (соглашения) между государствами, определяющего статус бипатридов. Множественное гражданство (иногда именуемое еще как "второе гражданство", "двойное неурегулированное гражданство") не предполагает наличия таких договоренностей и, соответственно, допускает возможность истребования каждым государством одних и тех же обязанностей от человека» [2, с. 4].
По мнению О.Г. Остапец, «...все-таки следует разделять понятия "двойное гражданство" и "второе гражданство" (соответственно, оно может быть третьим, четвертым и т.д.). Может возникнуть вопрос: какая практическая значимость в таком разграничении понятий? Ответ очевиден, если применить эту градацию к вопросу об ограничениях, связанных с наличием у лица иного гражданства. Как известно, законодатель планомерно вводит ограничения для лиц, обладающих, помимо российского, и иным гражданством» [3; 4].
С оговорками, но можно согласиться с позицией, высказанной Т.В. Шелудяковой и А.В. Зубаревой, которые считают, что «любой случай наличия у гражданина России иного гражданства является юридической ситуацией бипатризма» [4, с. 17]. Оговорки эти состоят в том, что в перспективе в случае заключения соответствующих международных договоров можно будет говорить и о наличии третьего официального гражданства, между тем как с этимологической точки зрения приставка «би» в русском языке означает «двойной». И действительно, отечественный законодатель в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в ст. 6 говорит именно о возможности наличия у гражданина РФ двойного гражданства.
В Европейской конвенции о гражданстве, подписанной Российской Федерацией в соответствии в распоряжением Президента РФ от 6 ноября 1997 г. № 456-рп «О подписании Европейской конвенции о гражданстве», но не ратифицированной в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, используется термин «множественное гражданство», который означает «обладание одним и тем же лицом одновременно гражданством двух или более государств».
Двойное гражданство (бипатритизм) - это разновидность множественного гражданства. В свою очередь, множественное гражданство гражданина РФ может быть признаваемым Российской Федерацией (при наличии договора о двойном гражданстве) и не признаваемым. Во втором случае граждане рассматриваются Российской Федерацией только как граждане России с соответствующими административно-процессуальными правами (применительно к текущему исследованию), если иное не установлено федеральным законом или международным договором. С учетом того, что международных договоров, устанавливающих иное, у Российской Федерации с иностранными государствами в настоящее время нет, то и о каких-либо особенностях административно-процессуального статуса граждан Российской Федерации с двойным или иным множественным гражданством в настоящее время говорить не приходится.
На иностранцев с множественным нероссийским гражданством в полной мере распространяются особенности административно-процессуального статуса иностранцев, которые, по нашему мнению, состоят в следующем.
Во-первых, ч. 4 ст. 4 КАС РФ не ограничивает права иностранных граждан обращаться в суд,
115
но оговаривает, что иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных КАС РФ. Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций. То есть иностранных граждан не ограничивают в праве на обращение в суд, но могут ограничить в иных отдельных процессуальных правах.
Во-вторых, даже если личный закон иностранного государства ограничивает право данного лица на административно-судебную защиту, то ему такое право может быть предоставлено в порядке, установленном федеральным законом. Но парадокс состоит в том, что административно-процессуальное законодательство не предусматривает некоего специального механизма наделения иностранного физического лица административно-процессуальной дееспособностью.
В-третьих, иностранцы могут ограничиваться в дееспособности по своему личному закону, но встает проблема признания такого ограничения дееспособности в России. Речь идет о тех ситуациях, когда иностранное лицо ограничено в дееспособности по основаниям, отличным от закрепленных в отечественном законодательстве. Например, в ФРГ в соответствии с § 1896 Гражданского уложения предусмотрены основания признания недееспособным, не связанные с наличием у лица психического заболевания, а связанные с иными заболеваниями, вследствие которых лицо, например, обездвижено. Аналогично решается вопрос в ст. 200 Гражданского кодекса Испании. И если в соответствии с названной особенностью административно-процессуального статуса иностранных граждан обратиться к статусу тех из них, которые обладают множественным гражданством без наличия российского, то встает проблема выяснения личного закона иностранца, по которому он может быть ограничен в административно-процессуальной дееспособности. В частности, иностранцы могут быть признаны недееспособными по законодательству одной из стран, гражданство (подданство) которой лицо имеет, но не признаваться таковыми по законодательству страны второго гражданства.
Соответственно, перед отечественным правоприменителем встает вопрос об определе-
нии личного закона иностранного гражданина. Хотелось бы оговориться, что современное отечественное публичное право применительно к иностранцам не регламентирует данный вопрос. В нормах частного права, а именно в ст. 20 ГК РФ, вопрос этот решается путем указания на место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Если интерпретировать данную норму в системной взаимосвязи со ст. 1187 ГК РФ, то можно прийти к выводу, что если иностранный гражданин, имеющий множественное гражданство, постоянно проживает на территории Российской Федерации, то его личным законом будет административно-процессуальный закон РФ.
Разрешение подобных коллизий имеет международно-договорный характер. Среди многосторонних договоров по данному вопросу интерес представляет не столько Гаагская конвенция по вопросам гражданского процесса 1954 г., сколько Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (заключена в г. Минске 22 января 1993 г., вступила в силу 19 мая 1994 г., для Российской Федерации 10 декабря 1994 г. (с изменениями от 28 марта 1997 г.)). Последняя в ст. 2 фактически приравнивает в процессуальных правах иностранных граждан государств - участников СНГ к гражданам Российской Федерации.
Двусторонние договоры о правовой помощи по административным делам стали появляться сравнительно недавно. На момент написания данной работы мы можем говорить лишь об одном подобном договоре, а именно о Договоре между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам от 20 ноября 2000 г. Статья 1 анализируемого договора определяет административные дела исключительно как обжалование действий должностных лиц и решений государственных органов в судах. Можно предположить, что из сферы действия настоящего договора выпадают административные дела с участием органов местного самоуправления и иных субъектов, которые наделены государственно-властными полномочиями, но не являются государственными органами. Отсутствие соответствующей практики не дает возможности рассуждать о том, будут ли соответствующие положения ст. 1 данного договора трактоваться расширительно. Но нас в рамках рассматриваемой проблемы интересует в
116
большей степени норма ст. 3 данного договора, согласно которой «граждане и лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны, пользуются на территории другой Договаривающейся Стороны правовой защитой на тех же условиях, что и граждане и лица, постоянно проживающие на территории этой Договаривающейся Стороны. Положения настоящей Статьи относятся также и к юридическим лицам, действующим на территории одной из Договаривающихся Сторон в соответствии с ее законодательством». Другими словами, граждане Аргентины и России уравнены в своих административно-процессуальных правах.
Если речь не идет об иностранцах с множественным нероссийским гражданством, которые постоянно или преимущественно не проживают в России, то суду при определении личного закона иностранца необходимо учитывать множественность факторов, позволяющих судить о его личном законе и соответственно о том, ограничена ли административно-процессуальная дееспособность иностранца в одном из государств, гражданином которых он является. К факторам, которые необходимо учитывать суду при определении личного закона лица с множественным гражданством, не имеющего постоянного места жительства, можно отнести: место проживания его семьи, место постоянной работы, место нахождения его имущества.
Соотнесение оснований ограничения административно-процессуальной дееспособности лица с множественным нероссийским гражданством с основаниями, принятыми в Российской Федерации, должно, на наш взгляд, осуществляться не по принципу дополнения таких оснований, а по принципу поглощения, т.е. выходить за рамки оснований, предусмотренных отечественным законодательством, суд не вправе.
Существует и четвертая административно-процессуальная особенность статуса лиц с множественным нероссийским гражданством. Речь идет о консульском административно-процессуальном представительстве до того
момента, пока лицо, имеющее множественное гражданство, не изъявит иную волю, т.е. не выберет себе иного представителя в административном деле. Существующую проблему точно подметил С.В. Черниченко в связи с проблемой оказания таким лицам дипломатической помощи, включающей в себя и консульское процессуальное представительство. Действительно, если лицо с множественным нероссийским гражданством оказывается на территории Российской Федерации и на нашей территории встает вопрос об оказании такому лицу дипломатической защиты в форме судебного представительства со стороны государств его гражданства, то «.власти государства пребывания обычно в этой ситуации считаются с гражданством того государства, с которым лицо с двойным гражданством имеет наиболее прочную фактическую (принцип эффективного гражданства) связь (например, гражданство государства, на территории которого это лицо постоянно проживает или на языке которого говорит, и т.д.). Эти критерии несовершенны. Получается, что гражданство какого-либо заинтересованного государства предпочтительнее. С правовой точки зрения ситуация неразрешима. Есть только один выход - заключение международного соглашения, двустороннего или многостороннего. Решения по таким вопросам международных судебных органов или арбитражей, основанные на принципе эффективного гражданства, были распространены в практике западных государств, однако не породили общего правила» [5, с. 152].
Тем не менее по аналогии с нормой ч. 5 ст. 5 КАС РФ можно говорить о том, что для отечественного суда определяющим является место жительства лица с множественным нероссийским гражданством, но если его определить невозможно, тогда, на наш взгляд, в конечном итоге все будет зависеть от воли лица, а в случае отсутствия таковой - от усмотрения суда с учетом того, какое дипломатическое представительство первым заявит об обеспечении интересов лица с множественным нероссийским гражданством в административном деле.
117
1. Дмитриев Ю.А., Моисеева Е.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru
2. Ванюшин Я.Л. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». URL: http://www. consultant.ru
3. Остапец О. Г. Новеллы законодательства о гражданстве Российской Федерации: за и против. URL: www.consultant.ru
4. Шелудякова Т.В., Зубарева А.В. Правовое регулирование статуса бипатрида в Российской Федерации: проблемы совершенствования // Миграционное право. 2014. № 4. С. 17-19.
5. Международное право: учеб. / Б.М. Ашав-ский, М.М. Бирюков, В.Д. Бордунов и др.; отв. ред. С.А. Егоров. М., 2015.
1. Dmitriyev Yu.A., Moiseyeva E.Yu. The comment to the Federal law d.d. May 31, 2002 № 62-FL «About citizenship of the Russian Federation». URL: http://www.consultant.ru
2. Vanyushin Ya.L. The comment to the Federal law d.d. May 31, 2002 № 62-FL «About citizenship of the Russian Federation». URL: http://www. consultant.ru
3. Ostapets O.G. Short stories of the legislation on citizenship of the Russian Federation: pros and cons. URL: www.consultant.ru
4. Sheludyakova T.V., Zubareva A.V. Legal regulation of the status of a bipatrid in the Russian Federation: improvement problems // Migration law. 2014. № 4. P. 17-19.
5. International law: textbook / B.M. Ashavsky, M.M. Biryukov, V.D. Bordunov, et al.; resp. ed. S.A. Egorov. Moscow, 2015.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ
Лупарев Евгений Борисович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного университета; e-mail: 01kubsu@gmail.com
INFORMATION ABOUT AUTHOR
E.B. Luparev, Doctor of Law, Professor, Head of the Chair of Administrative and Financial Law of the Kuban State University; e-mail: 01kubsu@gmail.com
118
