CC BY
193
И.В. ТИМОШЕНКО
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ И НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЕЕ ПРАКТИЧЕСКОЙ РЕАЛИЗАЦИИ
Содержательно статья представляет собой анализ юридической природы, понятия, содержания, структуры и принципов административной юстиции как судебной формы контроля за деятель-
ностью субъектов публичной власти, а также некоторых проблем его практического осуществления в контексте положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Административная юстиция, административная юрисдикция, административное дело, административное судопроизводство, административный спор, судебный контроль, судебный представитель.
Согласно части 1 ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. При этом одним из важнейших признаков современного правово -го государства (то есть государства, вся деятельность которого подчинена нормам права, а также фундаментальным правовым принципам, направленным на защиту достоинства, свободы и прав человека) является институт административнойюстиции.
Отсутствие эффективного контроля за деятельностью государственной (прежде всего исполнительной) власти создает потенциальную угрозу для ущемления прав и свобод граждан, одной из форм защиты которых является административная юстиция. Именно административная юстиция (да и, по сути, только она) может обеспечивать правовым (легальным) путем преодоление возникающих юридических коллизий как в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, так и в сфере судебного контроля за законностью правовых актов управления [1, с. 40].
15 сентября 2015 г. вступил в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ), и в нашей стране наконец-то «де-юре» появилось административное судопроизводство, которое, на наш взгляд, и следует именовать административной юстицией и наличие которого как самостоятельной формы (средства) осуществления судебной власти (наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством) в России было продекларировано еще в 1993 г. и закреплено в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.
Актуальность принятия данного процессуального закона и необходимость тем самым оптимизировать существовавшую в стране «де-факто» систему административной юстиции, реализуемую через нормы гражданско-процессуального и арбитражно-процес-суального законодательства, переоценить (равно как и недооценить) достаточно сложно, поскольку указанные процессуальные сущности (ГПК РФ и АПК РФ) уже давно не позволяли в должной мере обеспечить судебную защиту прав и свобод человека и гражданина, нарушаемых «лицами, действующими в официальном качестве» (то есть чиновниками). Это касалось, в частности, недостаточного правового регулирования механизма обжалования нормативных правовых актов подзаконного уровня, издаваемых исполнительными органами публичной власти раз-
личного уровня, действий и бездействия органов государственной власти и иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, избирательных комиссий различного уровня, невозможности обжалования решений квалификационных коллегий судей и многого другого.
Указанное выше отождествление автором понятий «административное судопроизводство» и «административная юстиция» в их содержательном аспекте обусловлено следующими соображениями.
Правовая наука как в России, так и за рубежом уже давно выработала целый ряд теоретических мо -делей института административной юстиции как формы судебного контроля за деятельностью публичной администрации. Административной юстиции как научной проблеме посвящено много различного рода публикаций, в которых она раскрывается как в исто -рическом, юридически-содержательном, так и в сравнительно-правовом аспектах. Отечественными учеными-правоведами проблема административной юстиции также достаточно подробно исследовалась и в царской России [2], и в советский исторический период нашего государства [3; 4; 5; 6; 7], и в годы становления и развития так называемой «новой российской государственности», то есть начиная с 1991 г. ипо нашидни [8; 9; 10; 11; 12; 13; 14; 15].
Перед нами не стоит задача провести какое-либо свое исследование данного правового института, задача иная, а именно - определиться с понятием административной юстиции исходя из существующих в юридической литературе подходов к его определению и через призму положений принятого в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства?®.
Взгляды ученых различных временных эпох и социально-экономических формаций на понятие административной юстиции и на содержание данного правового института разнятся. Однако общим для подавляющего большинства (хотя и не для всех) существующих подходов является целевое предназначение административной юстиции - это, прежде всего, судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении не подчиненных им субъектов (граждан и их организаций). При этом отметим, что не только в нашей стране, но и во многих иностранных государствах, где институт судебного контроля реализуется через систему административной юстиции, возникшую и формально закрепленную в законодательстве начи-
ная со второй половины XIX в., полемика о понятии и содержании термина «административная юстиция», равно как и о системе признаков и особенностей административной юстиции, длится в юридической науке и по сей день.
Традиционная классификация особенностей административной юстиции базируется на четырех основных способах осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц (четырех моделях или четырех системах административной юстиции) и, соответственно, на четырех подходах к правовому и организационному оформлению данной защиты, т.е. к созданию системы специализированных органов - судов, трибуналов, коллегий и т.д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются:
1) административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда такой тип административной юстиции еще называют «управленческим типом» (французским), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы такие органы, в частности, во Франции и в Италии);
2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применялся и в России вплоть до недавнего времени);
3) так называемый «квазисудебный» (англо-американский, или «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных органов (трибуналов по рассмотрению административных споров), не включенных в судебную систему в качестве судебных органов (функционирует такой способ защиты, в частности, в Великобритании и в США);
4) административно-судебный (так называемый «германский» тип административной юстиции), когда создаются специализированные суды для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов власти и управления; при этом административные суды («суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов [16, с. 77].
В России с принятием в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства РФ на законодательном уровне сформировался институт административного судопроизводства, не совсем тождественный, но во многом все же отождествляемый с понятием административной юстиции, хотя и не вписы-
вающийся в приведенные выше подходы, применяемые в зарубежных странах.
При обращении к законодательству зарубежных государств обнаруживается, что термин «административная юстиция» там почти не используется. Не используется он и в законодательстве Российской Федерации, чего нельзя сказать о юридической науке и правовой литературе. Следовательно, «административная юстиция» - это некое широкое, обобщающее, родовое понятие, употребляемое, в первую очередь, научно-юридическими кругами. При этом известная трудность в точном определении понятия и сущности института административной юстиции обусловлена существующим разнообразием подходов к предназначению и сущности этого института, что неизбежно влечет за собой выделение в определении данной правовой категории различных сущностных свойств или различное их понимание и толкование.
Мы согласны с И.В. Пановой, которая отметила, что в специальной литературе довольно часто понятия «административный процесс», «административная юрисдикция», «административная юстиция» и «административное судопроизводство» отождествляются, хотя все они достаточно тесно взаимо -связаны, но вместе с тем и не равнозначны [17, с. 41].
В самом общем смысле административная юстиция представляет собой порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органами государственного управления при реализации полномочий этих органов. Распространенной позицией при определении института административной юстиции является включение в него деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров. Данная позиция с достаточной степенью полноты представлена в работах Ю.Н. Старилова [9, с. 185-196].
Ю.Н. Старилов указывает, что административная юстиция - это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном) [18, с. 55]. Однако следует отметить, что такая точка зрения не раз подвергалась критике в юридической литературе по критерию слияния двух близких, но не идентичных понятий: «административная юстиция» и «правосудие по административным делам», различающихся по способам реализации гражданином права на рассмотрение административной жалобы. То есть налицо разница в субъектном составе спорного правоотношения, поскольку разрешение спора об административном (публичном) праве, безусловно, возможно согласно действующему российскому законодательству не только в судебном, но и в административном порядке, регламентированном нормами Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
Согласно позиции, высказанной П.П. Колесовым, понятие «административная юстиция» чуть шире понятия «административное судопроизводство», и в него следует включать также и деятельность компетентных государственных органов (службы судебных
приставов) по принудительному исполнению судебных и иных юрисдикционных актов [19, с. 104].
И.В. Панова, обосновывая концепцию о необходимости законодательного закрепления таких основополагающих понятий, как «административное судопроизводство», «административная юстиция», «административное дело» и «административный спор», в одной из своих работ указывает, что административное судопроизводство - это вид российского судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права. При этом она особо подчеркивает, что «от административного судопроизводства следует отличать административную юстицию (в широком понимании), которая включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административ-но-юрисдикционными органами» [20, с. 146], выводя, таким образом, административную юстицию далеко за рамки административного судопроизводства.
Н.Г. Салищева, определяя административную юстицию как судебный контроль за деятельностью публичной администрации в ее взаимоотношениях с гражданами, организациями граждан (то есть с неподчиненными субъектами, в чем, по ее мнению, заключается суть административной юстиции), в одной из своих работ отметила, что «институт административной юстиции все-таки надо рассматривать комплексно - как систему органов правосудия, специально предназначенных для разрешения публично-правовых споров граждан и их объединений с органами государственной власти и с органами местного самоуправления, и как надлежащее процессуальное регулирование в виде определенного зако -нодательного акта, который бы определял порядок осуществления правосудия по административным делам» [21, с. 17] и каковым в конце концов и стал Кодекс административного судопроизводства?®.
Таким образом, трактовать административную юстицию можно широко, включая в нее не только собственно административное судопроизводство, но и квазисудебную деятельность специальных органов административной юрисдикции по рассмотрению возникающих в деятельности публичной администрации правовых споров, и узко - как осуществление судебного контроля за деятельностью публичной администрации в форме административного судо про изво детва.
Поддерживая концепцию так называемого «узкого» подхода, то есть отождествляя, по сути, административную юстицию и административное судопроизводство, мы разделяем высказанную И.С. Яценко позицию о том, что основная правозащитная черта административной юстиции заключается в том, что она представляет собой правосудие, судебную защиту, а не исполнительную власть, хотя является отдельной административной ветвью правосудия [22, с. 107]. Основное содержание института административной юстиции составляет судебный контроль за законностью действий субъекта публичной власти
(органа или должностного лица публичной администрации). При этом через призму нормативных положений Кодекса об административном судопроизводстве РФ вполне логичной, на наш взгляд, выглядит и высказанная И.В. Шмелевым позиция о том, что административная юстиция базируется на таких понятиях, как судебный контроль, административный иск и административное судопроизводство, а ее главная идея заключается в том, что административная юстиция выполняет функцию судебного контроля, реализуемого при направлении в суд административного иска, рассматриваемого по правилам административного судопроизводства [23, с. 61].
Структура административной юстиции современной России как механизма осуществления судебного контроля за деятельностью публичной администрации в форме административного судопроизводства обусловлена структурой Кодекса об административном судопроизводстве РФ и включает в себя такие элементы, как субъекты административной юстиции (административного судопроизводства), предмет административной юстиции (административного судопроизводства), ее принципы, участники административного судопроизводства и виды (формы) административного судопроизводства.
Субъектами административной юстиции являются Верховный Суд РФ и суды общей юрисдикции (ч. 1 ст. 1 КАС РФ).
Предметом административной юстиции (административного судопроизводства) является порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции (далее также -суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ч. 1 ст. 1 КАС РФ).
В предмет административной юстиции, в частности, входят следующие административные дела:
1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной (государственной и муниципальной) власти и их должностных лиц;
3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей;
5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи;
6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок (ч. 2 ст. 1 КАС РФ), а также следующие категории административных дел, связанных с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям:
- о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
- о прекращении деятельности средств массовой информации;
- о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;
- о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении;
- об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (далее также -административные дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы);
- о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока такой госпитализации гражданина или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
- о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
- иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке (ч. 3 ст. 1 КАС РФ).
Принципами административной юстиции (административного судопроизводства), согласно положениям ст. 6 КАС РФ, являются:
1) независимость судей;
2) равенство всех перед законом и судом;
3) законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел;
4) осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок;
5) гласность и открытость судебного разбирательства;
6) непосредственность судебного разбирательства;
7) состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.
К участникам административного судопроизводства закон относит:
1) лиц, участвующих в деле, к каковым, согласно положениям ст. 37 КАС РФ, относятся стороны (каковыми, согласно ч. 1 ст. 38 КАС РФ, являются административный истец и административный ответчик), заинтересованные лица (в качестве таковых, согласно ч. 1 ст. 47 КАС РФ, выступают лица, права и обязанности которых могут быть затронуты при разрешении административного дела), прокурор (правосубъектность которого как участника административного судопроизводства закреплена в нормах ст. 38 КАС РФ) и органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц;
2) иных участников судебного процесса, в качестве которых, согласно положениям ст. 48 КАС РФ, могут выступать представители участвующих в деле лиц (т.е административного истца и административного ответчика), а также лица, обозначенные законодателем как «содействующие осуществлению правосудия», в том числе эксперт, специалист, свидетель, переводчик и секретарь судебного заседания, правосубъектность которых как участников административного судопроизводства закреплена нормами ст. 49-53 КАС РФ. Виды административного судопроизводства обусловлены его предметом (категориями входящих в него административных дел), включают в себя как собственно административное судопроизводство (общеисковое административное судопроизводство),
так и его особенности, регламентированные нормами раздела IV КАС применительно к тем или иным категориям административных дел, исходя из их специфики, и подразделяются на административное судопроизводство в суде первой инстанции (раздел III КАС РФ), на административное судопроизводство в суде апелляционной инстанции (раздел VI КАС РФ) и на административное судопроизводство по пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений (кассационное и надзорное административное судопроизводство, регламентированные нормами раздела VII КАС РФ). Отдельным (особым) видом (формой) административного судопроизводства закон (нормы раздела V КАС РФ) выделяет так называемое «упрощенное» (письменное) судопроизводство по административным делам, специфика которого отражена в ч. 1 ст. 292 КАС РФ: в порядке упрощенного (письменного) производства административные дела рассматриваются без проведения устного разбирательства, судом исследуются только доказательства в письменной форме), а сама возможность (перечень условий) осуществления административного судопроизводства в такой форме отражена в ст. 291 КАС РФ (поступление ходатайств от всех участников о рассмотрении административного дела в их отсутствие или если их участие в силу закона не является обязательным; если заявление о такой форме производства поступило от административного истца и административный ответчик не выразил при этом своих возражений против этого; если указанная в административном исковом заявлении общая сумма задолженности по обязательным платежам и санкциям не превышает двадцать тысяч рублей; а также в иных предусмотренных нормами КАС РФ случаях).
С момента введения Кодекса об административном судопроизводстве РФ в действие прошло чуть более полугода. Делать какие-либо выводы пока, безусловно, еще рано, однако некоторые проблемы правоприменения, пожалуй, обозначить все-таки уже можно.
Во-первых, это условно обозначенная нами «проблема переходного периода», имеющая не столько ситуационный, сколько, пожалуй, системный характер, поскольку проявилась она на практике сразу в нескольких судах районного (городского) уровня в судах общей юрисдикции Южного федерального округа. Касается она вопроса принятия судом к производству заявлений об оспаривании решений или действий (бездействия) должностных лиц (именуемого теперь по КАС РФ как административное исковое заявление) и рассмотрение дел по второй и последующим инстанциям в отношении дел, рассматривавшихся ранее по первой инстанции в рамкахГПКРФ.
Так, например, заявление, оформленное в соответствии с требованиями ГПК РФ, подается в суд до даты вступления в силу Кодекса об административном судопроизводстве РФ (в период 10-14 сентября 2015 г.), однако судьей затем (в обозначенный в ст. 133 ГПК РФ пятидневный срок для решения вопроса о принятии заявления к производству суда, т.е. в период 15-18 сентября 2015 г.) выносится опре-
деление об отказе в принятии такого заявления к производству суда с мотивировкой о том, что с 15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ, что нормы ГПК РФ в этой части уже не действуют и что заявителю реко-мендовано привести свое заявление в соответствие с требованиями КАС РФ и обратиться в суд повторно. И говорить о необоснованности и незаконности подобного рода определений, пожалуй, трудно, поскольку в Федеральном законе от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации» (ст. 3) прописан лишь механизм рассмотрения и разрешения дел, уже находящихся в производстве Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции на момент 15 сентября 2015 г., а указанная выше ситуация, увы, никак не была регламентирована, то есть законодатель ее попросту не учел. Проблема, как говорится, уже «отпала сама по себе», но на переходном этапе она была и вызывала определенные трудности в реализации прав граждан по защите своих интересов во взаимоотношениях с субъектами публичной власти.
Другой вопрос (пример), также характерный для так называемого «переходного» временного периода, решение которого напрямую не прописано в Федеральном законе от 8 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации». По первой инстанции дело рассматривалось до введения в действие КАС РФ и, соответственно, по нормам ГПК РФ. По второй и последующим инстанциям - после введения в действие КАС РФ и, соответственно, по его нормам. А впоследствии неизбежно встает вопрос о взыскании судебных расходов. Спрашивается: в рамках положений какого закона (ГПК РФ или КАС РФ) следует обращаться в суд с заявлением о взыскании судебных расходов по первой и последующим судебным инстанциям? А обжаловать потом вынесенное по результатам рассмотрения такого заявления определение суда? Практика в этом вопросе неоднозначна, а законодатель его решение, увы, не урегулировал.
Во-вторых, это проблема подтверждения полномочий представителей на ведение административного дела в суде, закрепленная нормами ст. 57 и 55 КАС РФ. Следует отметить, что судьи пока что весьма скептически относятся к вопросу о возложенной на них ст. 58 КАС РФ обязанности по проверке наличия документов о высшем юридическом образовании у лиц, выступающих в качестве представителей в суде по административным делам, тем более что ч. 3 ст. 58 КАС РФ относит вопрос приобщения к материалам административного дела копий подтверждающих полномочия представителя документов на усмотрение суда. Случаев отказа судом в признании полномочий соответствующего лица на участие в административном деле за истекшее после введения в действие КАС РФ время в Южном федеральном округе по нашим сведениям не зафиксировано.
Следует отметить, что КАС РФ впервые ввел в неуголовный процесс квалификационные ограниче-
ния для судебных представителей в виде наличия у них высшего юридического образования. Причем это ограничение еще более императивно, нежели в уголовном процессе, допускающем-таки, согласно положениям ст. 49 и 45 УПК РФ, юридическую возможность (касаемо преступлений небольшой тяжести) участия в деле по постановлению мирового судьи в качестве защитника обвиняемого либо в качестве представителя потерпевшего (гражданского истца) вместо адвоката любого иного лица, о допуске которого ходатайствует обвиняемый или потерпевший (гражданский истец). И это «иное лицо» не обязательно должно иметь высшее юридическое образование.
Представляется, что подобного рода новелла КАС РФ (формальные требования к уровню образования представителя) - это своего рода «пилотный проект», являющийся со стороны государства неким компромиссом между адвокатской монополией на оказание юридической помощи и всевозможными представителями без высшего юридического образования, обладающими определенного рода навыками и знаниями в той или иной сфере общественной жизни, предметная область которой затрагивается тем или иным административно -юрисдикционным процессом. И если этот «пилотный проект», что называется, «приживется», то не исключено, что через какое-то время аналогичные нормы о квалификационных требованиях к судебным представителям появятся также и в гражданском процессуальном, и в арбитражном процессуальном кодексах.
Вводя в КАС РФ подобного рода норму о квалификации судебного представителя по административным делам, законодатель, видимо, руководствовался положениями ч. 1 ст. 48 Конституции РФ о гарантиях каждого на получение квалифицированной юридической помощи, обеспечивая тем самым эту конституционную гарантию. Однако далеко не факт, что так называемая «квалифицированная юридическая помощь» может быть оказана только лицом, имеющим высшее юридическое образование (то есть имеющим диплом бакалавра, специалиста или магистра в области юриспруденции).
Есть еще так называемая «профессиональная переподготовка», то есть получение лицом дополнительной квалификации на базе уже имеющегося у него высшего образования, дающая ему, согласно нормам Федерального закона от 29 декабря 2012 г. №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 76), право на ведение соответствующего вида профессиональной деятельности и на приобретение новой квалификации (в том числе и в области юриспруденции). Но может ли такое лицо быть представителем в суде по административным делам или нет, пока что однозначно не ясно.
Существуют и «кадры высшей квалификации», то есть выпускники аспирантуры (адъюнктуры), являющейся, согласно нормами все того же Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (ст. 10, ст. 69), соответствующим уровнем высшего профессионального образования. Но может ли лицо, окончившее аспирантуру или адъюнктуру по юриспруденции и успешно защитившее кандидатскую
диссертацию (имея диплом кандидата юридических наук), но не имеющее так называемого «базового» юридического образования (то есть диплома бакалавра, специалиста или магистра по юриспруденции), быть представителем в суде по административным делам или нет, также однозначно не определено.
Кроме того, есть многочисленные общественные организации, члены которых, зачастую не имея высшего юридического образования, являются хорошими специалистами в своей профессиональной области и могут оказывать (и оказывали ранее) квалифицированную помощь в представлении интересов граждан в судопроизводстве по административным делам. Но КАС РФ лишил их этой возможности, создав тем самым весьма парадоксальную ситуацию, при которой представитель без высшего юридического образования (согласно положениям Правила № 36 Регламента ЕСПЧ) может отстаивать права своего доверителя в Европейском Суде по правам человека в Страсбурге, в вот в российском суде общей юрисдикции делать этого, увы, не может.
Неясен пока что и вопрос, связанный с возможностью и желанием административного истца лично вести в суде свое административное дело, не обладая при этом административной процессуальной дееспособностью (то есть не имея высшего юридического образования).
Так, в частности, согласно положению, закрепленному в п. 4 ч. 1 ст. 126 КАС РФ, к административному исковому заявлению среди прочего должен прилагаться документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому данным кодексом предусмотрено обязательное участие представителя. Но ведь на этапе подачи в суд административного искового заявления и решения судьей вопроса о его принятии или непринятии к производству суда практически невозможно определить волю (намерение) административного истца на личное ведение своего административного дела в суде или на его ведение через представителя: представитель как упомянутый в ст. 48 КАС РФ в качестве «иного» (наряду с лицами, участвующими в деле) самостоятельного участника судебного процесса может появиться и на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, и на стадии непосредственно судебного разбирательства по делу.
Может появиться, а может и не появиться. И во втором случае возникает вполне резонный вопрос: как должен поступить судья, в производстве которого находится уже возбужденное административное дело, если (например, на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству) выяснится, что не имеющий высшего юридического образования административный истец либо принципиально отказывается от участия в деле его представителя, либо принципиально не отказывается, но заявляет суду о том, что денег на оплату услуг такого представителя у него нет? Должен ли в одном (либо в обоих) указанных случаях судья ограничить административного истца в его праве на личное ведение своего административного дела и на участие в
административном судопроизводстве? И как быть в таком случае с уже возбужденным судом административным делом: оставлять административное исковое заявление без рассмотрения в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 196 КАС РФ с формулировкой «в связи с тем, что административное исковое заявление подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью», или, например, приостановить производство по такому делу по ч. 2 ст. 190 КАС РФ и решить вопрос о назначении представителя? Однозначно, увы, не ясно. Причем в особенной степени это касается именно ситуации, когда у являющегося административным истцом гражданина просто действительно нет финансовой возможности оплатить услуги квалифицированного представителя. И не нарушает ли такая вытекающая из положений Кодекса об административном судопроизводстве РФ ситуация продекларированное в самом этом кодексе (ч. 1 ст. 4 КАС РФ) государственное гарантирование каждому заинтересованному лицу его права на обращение в суд с административным исковым заявлением?
Административное судопроизводство преследует публичные интересы, и в качестве его задач в ст. 3 КАС РФ среди прочего продекларировано обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений. Однако в отличие от уголовного судопроизводства институт назначения представителей по административным делам (то есть бесплатно) нормами КАС РФ не предусмотрен, равно как и не получил пока что своего развития институт оказания бесплатной юридической помощи в судах по административным делам в рамках соответствующего Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и соответствующих региональных законов подавляющего большинства субъектов Российской Федерации.
Поэтому представляется, что о доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений говорить пока что рано.
В качестве третьей проблемы (точнее спорного вопроса) хотелось бы обозначить регламентированную законом (ст. 137 КАС РФ) возможность примирения сторон в производстве по административному делу. Оговоримся еще раз - именно «обозначить» в качестве проблемного вопроса, поскольку соответствующей правоприменительной практики пока нет и, по глубокому убеждению автора, появится она не скоро.
Примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок, как справедливо отмечено вч. 1 ст. 137 КАС РФ. Стороны могут урегулировать спор, заключив соглашение о примирении сторон при наличии у них соответствующих полномочий, что также справедливо отмечено вч. 3 ст. 137 КАС РФ. Соглашение о примирении сторон должно содержать условия, на которых они пришли к примирению, а также порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представите лей.
В то же время нельзя не отметить, что административное судопроизводство относится к категории юрисдикционных производств публичного типа и связано с рассмотрением административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в рамках осуществления судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ч. 1 ст. 1 КАС РФ). К тому же примирение сторон возможно только на условиях взаимных уступок, что характерно для диспозитивного подхода к реализации своих прав и обязанностей (права отдельно, обязанности - отдельно), тогда как для субъектов публичной власти свойственен компетен-ционный подход к их правам и обязанностям. Права субъекту публичной власти предоставляются исключительно для исполнения возложенных на него обязанностей и в совокупности с ними определяются как полномочия. И судам на практике, как представляется, будет достаточно сложно оценить и определить тот самый «случай допустимости» взаимных уступок (ч. 1 ст.137 КАС РФ), при наличии которого он вообще вправе утверждать соглашение о примирении сторон в публичном юрисдикционном процессе, равно как и стороне процесса - представителю субъекта публичной власти, пусть и наделенному соответствующим полномочием (в подавляющем большинстве возможных вариантов - только в рамках соответствующей доверенности), будет достаточно сложно принять на себя ответственность за решение пойти на какие-либо уступки публично-правовых интересов, в том числе и касаемо вопросов о судебных расходах.
В заключение хотелось бы отметить, что Кодекс административного судопроизводства РФ, как представляется, должен обеспечить более конструктивное решение многих существовавших ранее процессуальных проблем правоприменения в реализации института административной юстиции, поскольку его нормы регламентируют не только механизм осуществления судебного контроля за законностью и обоснованностью решений, действий или бездействия органов публичной власти и их должностных лиц, но распространяются также и на деятельность наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями некоммерческих организаций, на деятельность средств массовой информации, политических партий, общественных объединений и на целый ряд иных сфер осуществления обязательного судебного контроля.
Должен обеспечить! Но обеспечит ли? Хотелось бы верить, но жизнь, как говорится, покажет, а правоприменительная практика, в конце концов, даст ответы и на указанные выше вопросы, в том числе, видимо, и посредством проверки положений КАС РФ на соответствие Конституции РФ по жалобам о нарушении его нормами конституционных прав и свобод граждан.
ЛИТЕРАТУРА 1. БахрахД.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. 2005. № 5.
2. Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Кн. 1 и 2.
3. Загряцкое М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1925.
4. Носов Е.К. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. 1925. № 4 (16).
5. Абрамов С.Н. В советском праве не может быть административного иска // Социалистическая законность. 1947. № 3.
6. Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоре-тическиепроблемы. Л., 1973.
7. Дурнев В. Нужен административный суд // Советская юстиция. 1988. № 6.
8. Студеникина М.С. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании // Журнал российского права. 1997. № 6.
9. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Воронеж, 1998.
10.Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. № 9.
11. Путин В. Компетенция суда распространяется на все дела государства // Российская юстиция. 2001. № 1.
12.БахрахД.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. 2005. № 5.
13. Шмелев И.В. Об определении института административной юстиции // Молодой ученый. 2011. № 3. Т. 2.
14.Приженникова А.Н. О разграничении понятий «административное судопроизводство» и «административная юстиция»: российские традиции //
Вестник Новосибирского государственного университета. Серия: Право. 2011. Т. 7. № 2.
15. Толканова A.A., Шибитов И.А. Проблемы административного судопроизводства // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2015. № 14-4.
16.Пилипенко А.Н. Административная юстиция в зарубежных государствах // Законодательство и экономика. 1996. № 3-4 (121-122).
17.Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации: монография. Саратов, 2001.
18. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001.
19.Колесов П.П. Формы административного судопроизводства// Административное право Российской Федерации: сборник статей. Вел. Новгород, 1999.
20.Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008.
21. Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве. Общая часть». Инициативный проект с комментариями. М., 2001.
22. Яценко И.С. Проблемы административной юстиции в Российской Федерации (организационно-правовые аспекты) // Административное право Российской Федерации. Проблемные вопросы развития отрасли правовой системы и преподавания курса: сборникстатей. Новгород, 1999.
23. Шмелев И.В. Об определении института административной юстиции // Молодой ученый. 2011. № 3. Т. 2.
