АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.9

Е. Б. Лупарев

Кубанский государственный университет

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ОРГАНИЗАЦИЙ*

Статья посвящена особенностям статуса иностранных физических и юридических лиц как субъектов административно-правовых споров.

К л ю ч е в ы е с л о в а: иностранные граждане, иностранные организации, административно-правовые споры, административное судопроизводство, административная юстиция.

ADMINISTRATIVE AND PROCEDURAL LEGAL PERSONALITY OF FOREIGN

CITIZENS AND ORGANIZATIONS

The article is devoted to the peculiarities of the status of foreign physical and legal persons as subjects of legal and administrative disputes.

K e y w o r d s: foreign citizens, foreign organizations, administrative and legal disputes, administrative proceedings, administrative justice.

Исходя из положений ст. 46 Конституции РФ право иностранных граждан на судебное оспаривание административных актов, казалось бы, не подвергается сомнению. Часть 4 ст. 4 Кодекса административного судопроизводства РФ не ограничивает права иностранцев и иностранных организаций обращаться в суд, но оговаривает, что иностранные лица пользуются процессуальными правами и выполняют процессуальные обязанности наравне с российскими гражданами и организациями, за исключением случаев, прямо предусмотренных КАС РФ. Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении иностранных лиц тех государств, в судах которых допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций. Другими словами, иностранных лиц не ограничивают в праве на обращение в суд, но могут ограничить в иных отдельных процессуальных правах.

Иностранные субъекты должны отвечать общим требованиям к административно-процессуальной правосубъектности. Если абстрагироваться от общих требований к правосубъектности любого физического лица, то определяющим аспектом выступает личный закон иностранного гражданина или лица без гражданства. Даже если личный закон иностранного государства ограничивает право данного лица на административ-

* Публикация подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта 17-03-00004. © Лупарев Е. Б., 2017

но-судебную защиту, то ему такое право может быть предоставлено в порядке, установленном федеральным законом. Часть 3 ст. 38 КАС РФ, безусловно, относит к административным истцам любое иностранное физическое лицо, обладающее общими критериями административно-процессуальной дееспособности (возраст, отсутствие ограничения дееспособности в установленном законом порядке). То есть закон на самом деле не предусматривает некоего специального механизма наделения иностранного физического лица административно-процессуальной дееспособностью. На практике суд даже не выясняет, ограничивает ли личный закон иностранца его административно-процессуальную дееспособность. Иностранцы могут ограничиваться в дееспособности по своему личному закону, но встает проблема признания такого ограничения дееспособности в России. Речь идет о тех ситуациях, когда иностранное лицо ограничено в дееспособности по основаниям, отличным от закрепленных в ГК РФ. Например, законодательство ФРГ знает в соответствии с § 1896 Гражданского уложения основания признания недееспособным, не связанные с наличием у лица психического заболевания, а связанные с иными заболеваниями, вследствие которых лицо, например, обездвижено. Аналогично решается вопрос ст. 200 Гражданского кодекса Испании.

Отдельного внимания заслуживают лица с двойным гражданством, которые могут быть признаны недееспособными по законодательству одной из стран, гражданство (подданство) кото-

рого лицо имеет, но не признаваться таковым по законодательству страны второго гражданства.

Разрешение подобных коллизий имеет международно-договорный характер. Такие договоры бывают многосторонними и двусторонними. Среди многосторонних договоров по данному вопросу интерес представляет не столько Гаагская Конвенция по вопросам гражданского процесса 1954, сколько «Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» (заключена в г. Минске 22 января 1993 г., вступила в силу 19 мая 1994 г., для Российской Федерации - 10 декабря 1994 г. (с изм. от 28.03.1997 г.)). Последняя в ст. 2 фактически приравнивает в процессуальных правах иностранных граждан государств - членов СНГ к гражданам Российской Федерации. Можно, конечно, говорить о том, что в тексте Конвенции от 22 января 1993 г. не фигурируют административные дела. Встает вопрос, а можно ли в данном случае расширительно трактовать понятие «гражданское дело», ибо на момент принятия данной Конвенции национальное законодательство большинства стран не имело специализированного административно-процессуального законодательства и по инерции советского периода к административно-правовым спорам, разрешаемым в судебном порядке, применялся термин «гражданские дела». Не секрет, что даже после принятия КАС РФ на сайтах многих судов административно-правовые споры по-прежнему фигурируют как гражданские дела1. Если анализировать действующие договоры о правовой помощи, участником которых является Российская Федерация, то обнаруживается, что наряду с упоминанием о равной правовой защите граждан договаривающихся государств (например, п. 1 ст. 1 Соглашения между Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством юстиции Республики Польша о порядке сношений по гражданским делам в рамках Договора между Российской Федерацией и Республикой Польша о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским и уголовным делам от 16 сентября 1996 г.), в договорах довольно конкретно обозначаются те группы общественных отношений, которые подпадают под действие таких договоров. И в абсолютном большинстве из них нет упоминаний об административных делах. Это можно рассматривать как тенденцию защиты интересов национальной администрации от действий иностранных субъектов. Но тенденция вполне может измениться.

Двусторонние договоры о правовой помощи по административным делам стали именоваться таким образом (с употреблением термина «административные дела») сравнительно недавно.

На момент написания данной работы мы можем говорить лишь об одном подобном договоре, а именно о Договоре между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам от 20 ноября 2000 г.2 Статья 1 анализируемого договора определяет административные дела исключительно как обжалование действий должностных лиц и решений государственных органов в судах. Можно предположить, что из сферы действия настоящего договора выпадают административные дела с участием органов местного самоуправления иных субъектов, которые наделены государственно-властными полномочиями, но не являются государственными органами. Отсутствие соответствующей практики не дает возможности рассуждать о том, будут ли соответствующие положения ст. 1 данного договора трактоваться расширительно. Но нас в рамках рассматриваемой проблемы интересует в большей степени норма ст. 3 данного договора о том, что «Граждане и лица, постоянно проживающие на территории одной Договаривающейся Стороны, пользуются на территории другой Договаривающейся Стороны правовой защитой на тех же условиях, что и граждане и лица, постоянно проживающие на территории этой Договаривающейся Стороны. Положения настоящей Статьи относятся также и к юридическим лицам, действующим на территории одной из Договаривающихся Сторон в соответствии с ее законодательством». Другими словами, граждане Аргентины и России уравнены в своих административно-процессуальных правах.

Отдельного внимания требуют договоры о правовой помощи по делам об административных правонарушениях. В современной теории административного права дискуссионным выступает вопрос о месте производства по делам об административных правонарушениях в системе административного процесса. По крайней мере нас интересует вопрос о том, является ли судебное оспаривание постановлений и решений по делам об административных правонарушениях административным судопроизводством. Мы считаем, что принятие Кодекса административного судопроизводства РФ не ставит точку в этой дискуссии. При наличии действующих норм о рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений АПК РФ, Кодекс административного судопроизводства не всеобъемлющий акт в сфере административного судопроизводства. На наш взгляд, принципиальной реформы требует и КоАП РФ. Предлагавшиеся в период 2013-2016 гг. проекты КоАП РФ, вылившиеся в итоге в законопроект № 957581-6 , отказывались

идти по пути вычленения из КоАП РФ судебной процессуальной части, но и не предлагали при этом исключить соответствующие нормы из АПК РФ. Мы твердо стоим на позиции о том, что КАС РФ должен быть всё же кодексом, а не «полукодексом» и включать в себя все типы ад-министративно-юрисдикционных производств, осуществляемых судом. Но коль скоро мы имеем несколько производств, включающих в себя разрешение административно-правовых споров, то нам остается исходить из реалий и анализировать в рамках определения административно-процессуального статуса иностранных лиц и договоры о правовой помощи по делам об административных правонарушениях. «Соглашение о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств - членов таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях» (заключено в г. Астане 5 июля 2010 г. (в ред. от 08.05.2015))3 не регулирует особенностей процессуального статуса физических и юридических лиц в рамках соответствующего производства.

Итак, нам не удалось обнаружить фактического ограничения административно-процессуальных прав ни иностранцев в России, ни россиян в иностранных государствах, но только этим соответствующий статус, естественно, не ограничивается.

Организации также должны отвечать общим требованиям к правосубъектности организаций. Кодекс административного судопроизводства РФ называет в качестве лиц, имеющих право на обращение в суд с административным исковым заявлением, иностранные организации и международные организации. Кодекс не оговаривает, что иностранные организации должны иметь статус юридического лица в соответствии с национальным законодательством страны, где она учреждена. Учреждение и регистрация иностранной организации не вполне синонимичные явления. Законодателем не случайно использован именно термин «учреждение» организации, а не «регистрация», поскольку в ряде иностранных юрисдикций не требуется государственной регистрации организаций. В частности, в § 1 Германского Торгового Кодекса, правовой статус лица в качестве коммерсанта (Ка^1тап) определяется не в силу имеющейся регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или коммерческого юридического лица, но в силу самого факта осуществления деятельности, представляющей собой ведение того или иного бизнеса. Регистрация в реестре юридических лиц Германии для малых предприятий вообще не обязательна и осуществляется по инициативе самого юридического лица. Закон места учреждения

юридического лица закреплен в уже упомянутой Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г., в ч. 3 ст. 23 которой указывается, что правоспособность юридического лица определяется законодательством того государства-участника, по законам которого оно было учреждено. Критерий инкорпорации установлен и в п. «а» ст. 11 Соглашения о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, от 20 марта 1992 г. (Киевское соглашение 1992 г.). Коллизионные нормы законодательства государств - участников СНГ национального уровня также используют критерий инкорпорации при определении национальности юридических лиц. Аналогичный подход используется и в США, где для целей коллизионного регулирования также выделяется особая группа внутренних отношений корпорации, а именно: особому коллизионному регулированию подлежат действия, предпринимаемые в ходе первоначального создания корпорации; избрание и назначение директоров и иных членов органов управления и т. д. (параграф 302 Второго свода о конфликте законов). Но даже опуская этот момент, необходимо констатировать, что иностранные юрисдикции ограничивают административно-процессуальную дееспособность организаций путем запрещения их деятельности на соответствующей территории. Прежде всего это иностранные организации, деятельность которых запрещена в России по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (в ред. от 23.11.2015) «О противодействии экстремистской деятельности»4, например, ряд националистических организаций, учрежденных на территории Украины. В отдельные списки могут входить в том числе и международные террористические организации5. В Европе соответствующие перечни публикуются в Официальном журнале Европейского Союза (Official Journal of the European Union)6, в США - на сайте Государственного Департамента США, в Великобритании - на сайте Министерства внутренних дел. Существуют организации, запрещенные в иностранных государствах, но не запрещенные в России. В таком случае действует национальное право той страны, где организация учреждена и в дальнейшем запрещена. Таким образом, если иностранная или международная организация не запрещена в России и не запрещена в стране ее учреждения, она потенциально может обладать административно-процессуальной правосубъектностью. Интересно, что КАС РФ предполагает в ч. 8 ст. 5 возможность признания административно-процессуальной правосубъектности за организаци-

ями, которые не обладают таковой в стране, где они учреждены.

Фактором, определяющим правосубъектность международных организаций, помимо вышеуказанных обстоятельств запрета их деятельности, являются положения международных договоров, учредительных документов или соглашений с компетентным органом Российской Федерации. Например, ст. 105 Устава ООН говорит о том, что Организация Объединенных Наций пользуется на территории каждого из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей, а также о том, что Представители членов Организации и ее должностные лица также пользуются привилегиями и иммунитетами, необходимыми для самостоятельного выполнения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации. Аналогичные формулировки существуют в уставах ЮНЕСКО, МАГАТЭ и практически всех иных международных организаций, членом которых является Россия. Но есть международные организации, в которых у России нет членства, например НАТО. «Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией североатлантического договора»7 от 27 мая 1997 г. вообще не оговаривает возможность защиты интересов НАТО в российских судах.

Пункт 6 ст. 9 Федерального закона от 11 июля 2001 г. (в ред. от 09.03.2016) «О политических партиях»8 запрещает создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий. Соответственно, данные организации не могут выступать в защиту своих интересов в российском суде.

И еще одно обстоятельство обращает на себя внимание при анализе административно-процессуального статуса иностранных граждан и организаций как административных истцов. Часть 4 ст. 4 КАС РФ дает право иностранцам, а также иностранным и международным организациям обращаться в суд только в защиту своих (курсив наш. - Е. Л.) нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов в сфере административных и иных публичных правоотношений, основанных на властном под-

Кубанский государственный университет

Лупарев Е. Б., доктор юридических наук, профессор, академик ЕААН, заведующий кафедрой административного и финансового права

e-mail: jeklouparev@yandex.ru

тел.: 8(861) 268-29-06

чинении одной стороны другой. Соответственно, обращаться в суд в защиту прав и законных интересов иных лиц иностранцы могут лишь в случаях, прямо указанных в ч. 3 и 4 ст. 5 КАС РФ, а именно: в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних, законными представителями которых могут быть иностранные лица; в защиту прав и законных интересов недееспособных лиц, законными представителями которых являются иностранцы. Иностранное общественное объединение (за исключением политической партии) может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Часть административных дел и после принятия КАС РФ рассматривается в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ, который не содержит каких-либо специальных оговорок о процессуальной дееспособности иностранных субъектов. В соответствии с ч. 5 ст. 3 АПК РФ считаем возможным применять нормы КАС РФ об аналогии закона к административным делам, рассматриваемым арбитражными судами с участием иностранных субъектов.

1 См. например: Сайт Краснодарского краевого суда. Дело № 33а-27156/2016. URL: https://kraevoi--krd.sudrf.ru/ modules.php?name = sud_delo&srv_num = 1&name_ op=case&case_id=6568365&delo_id=5&new=5

2 Ратифицирован Федеральным законом «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам» от 9 ноября 2002 г. № 136-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 30.

3 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 32. Ст. 4474.

4 URL: http://www.pravo.gov.ru - 23.11.2015

5 Единый федеральный список организаций, в том числе иностранных и международных организаций, признанных в соответствии с законодательством Российской Федерации террористическими. URL: http://www.fsb.ru/ fsb/npd/

6 Official Journal of the European Union. 22.12.2007. L. 340 / 113 - 340 / 114.

7 URL: http://www.nato.int/cps/ru/natohq/official_ texts_25468.htm

8 URL: http://www.pravo.gov.ru - 02.03.2016

Kuban State University

Luparev E. B., Doctor of Legal Sciences, Professor, Academician of the Eurasian Academy of Administrative Sciences, Head of the Administrative and Financial Law Department e-mail: jeklouparev@yandex.ru tel.: 8(861) 268-29-06