CC BY
14
УДК 34 ББК 67
DOI 10.24412/2414-3995-2021-3-41-45 © Червонюк В.И., 2021
Научная специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ИННОВАЦИИ В ПРАВЕ: СОВРЕМЕННЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ ТЕХНОЛОГИИ В КОНТЕКСТЕ ЦИФРОВОЙ РЕАЛЬНОСТИ. СТАТЬЯ 6. ТЕХНОЛОГИИ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ И ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ ЗА РЕАЛИЗАЦИЕЙ (ИСПОЛНЕНИЕМ) ЗАКОНОВ
Владимир Иванович Червонюк,
доктор юридических наук, профессор Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: [email protected]
Аннотация. Цифровизация, технологизация, роботизация, развитие систем искусственного интеллекта - взаимосвязанные, а в новейших условиях и взаимозависимые величины; все более усиливающиеся между ними интеракции ощутимо влияют на правовую жизнь современного социума, правовую политику государства, подчиняют своему влиянию правовые структуры, формируют новые юридические практики, трансформируют правовое восприятие и правовое поведение коммуницирующих субъектов, предопределяют необходимость появления инновационных правовых регуляторов.
В условиях XXI века юридические технологии наряду с функцией рационализации поведения социальных субъектов в сфере действия права применяются для достижения масштабных задач правовой политики - внедрения новых или перераспределения действующих методов правового регулирования, конструирования, апробации и введения в правовую систему страны инновационных правовых режимов, использования механизмов дерегулирования в экономике, трансплантации в практику новых видов процессуальных и контрольно-надзорных производств, систематики крупных законодательных массивов и таким образом придания праву необходимой структурности и системного характера действия.
Инновационные правовые технологии - это производство нового продукта средствами и приемами ранее не известными практике. В контексте целей и задач цифровизации ощущается острая необходимость в широком использовании инструментария «правовой инженерии» в различных областях государственного управления, в законодательной и правоприменительной деятельности, в сфере правоохраны и в организации правового поведения непосредственных правопользователей. Фактор техносферы и нарождающейся цифровой реальности не только изменяет характер действия права (и правового регулирования), но и реструктурирует предметные области юридической науки, влияет на их содержание и формат юридических исследований. В сферу научного анализа вовлекаются не имевшие аналогов новые объекты; разрабатываемая проблематика полностью подчинена потребностям развивающейся практики.
Предлагаемый проект композиционно охватывает объединенные единым замыслом девять статей, объектом анализа в которых являются инновационные юридические технологии.
В этой связи применительно к разработанным правовой доктриной циклам действия права - правовому воздействию, восприятию права, правовым действиям и правовому порядку - предложен анализ технологий применения Больших данных (Big data) в законодательствовании; исследуется методология и технологии применения в отдельных сферах (зонах, участках) правового регулирования экспериментальных правовых режимов («регуляторных песочниц»); освещены правовые инновации в сфере дерегулирования, внедрения механизмов «регуляторной гильотины» и др. Представлен анализ пределов технологизации (и цифровизации); доказывается необходимость осмысления рисков, сопряженных с цифровыми технологиями, предлагается обоснование мер противодействия агрессивным проявлениям «цифровой среды».
Ключевые слова: технологизация правовой деятельности, цифровизация в праве, цифровизация права, социально-правовая ценность юридических технологий, уровни применения юридических технологий, «правовая инженерия», законодательные технологии, технологии согласования интересов в законодательной деятельности, технологии Больших данных в законодательствовании, технологии опережающего правотворчества, экспериментальный правовой режим, технологии создания «регуляторных песочниц», законодательство об обязательных требованиях, инновации в сфере дерегулирования, механизмы «регуляторной гильотины» методология и технологии оценки регулирующего воздействия, парламентский контроль за реализацией законов, технологии восприятия права, информационно-правовые технологии, дигитализация в праве, «цифровой юрист, «цифровой социальный омбуд-смен», правоприменительные технологии, технологии формирования правовых (конституционных) порядков, технологии обеспечения правомерного поведения, технологии восстановительного правосудия, электронное правосудие, предикативное правосудие (predictive justice), цифровизация судопроизводства, системы искусственного интеллекта в сфере праовохраны, нейросетевые технологии, технологии оценки состояния социально-правовой среды, метод событийного анализа, пределы технологизации (и циф-ровизации), «цифровая диктатура», неправовое вторжение в частную жизнь, право на защиту геолокации, критерии допустимости цифровизации в праве.
INNOVATION IN LAW: MODERN LEGAL TECHNOLOGIES IN THE CONTEXT OF DIGITAL REALITY. ARTICLE 6. TECHNOLOGIES OF DEREGULATION AND PARLIAMENTARY CONTROL OVER THE IMPLEMENTATION (EXECUTION) OF LAWS
Vladimir I. Chervonyuk,
Doctor of Legal Sciences, Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. Digitalization, technologization, robotization, development of artificial intelligence systems are interconnected, and in the latest conditions are interdependent quantities; the ever-increasing interactions between them significantly affect the legal life of modern society, the legal policy of the state, subordinate legal structures to their influence, form new legal practices, transform legal perception and legal behavior of communicating subjects, predetermine the need for innovative legal regulators.
In the twenty century legal technologies along with the function of rationalizing the behavior of social actors in the sphere of law are used to achieve large scale tasks of legal policy - introduction of new or redistribution of existing methods of legal regulation, design, testing and introduction of innovative legal regimes into the country's legal system, use of mechanisms for deregulation in the economy, transplantation of new types of procedural and control and Supervisory proceedings, systematization of large legislative arrays, and thus giving the law the necessary structure and systematic nature of action.
Innovative legal technologies are the production of a new product by means and techniques previously unknown to practice. In the context of the goals and objectives of digitalization, there is an urgent need for the wide use of «legal engineering» tools in various areas of public administration, in legislative and law enforcement activities, in the field of law enforcement and in the organization of legal behavior of direct legal users. The factor of the technosphere and the emerging digital reality not only changes the nature of law (and legal regulation), but also restructures the subject areas of legal science, affects their content and format of legal research. The sphere of scientific analysis involves new objects that had no analogues; the developed problems are completely subordinated to the needs of developing practice.
The proposed project compositionally covers nine articles united by a single concept, the object of analysis in which is the Innovative legal technologies.
In this is developed legal doctrine in relation to the cycles of law - legal influence, perception of law, legal actions and legal order - an analysis of technologies for applying data in legislation is proposed; the methodology and technologies for applying experimental legal regimes («regulatory sandboxes») in certain areas (zones, sections) of legal regulation are investigated; legal innovations in the field of deregulation, the introduction of «regulatory guillotine» mechanisms, etc. are highlighted. The analysis of the limits of technologization (and digitalization) is presented); the necessity of understanding the risks associated with digital technologies is proved, and the justification of measures to counter aggressive manifestations of the «digital environment» is proposed.
Keywords: technologization of legal activity, digitalization in law, digitalization of law, social and legal value of legal technologies, levels of application of legal technologies, «legal engineering», legislative technologies, technologies for coordinating interests in legislative activity, Big data technologies in legislation, technologies of advanced lawmaking, experimental legal regime, technologies for creating «regulatory sandboxes», legislation on mandatory requirements, innovations in the field of deregulation, mechanisms of the «regulatory guillotine» methodology and technologies for assessing regulatory impact, parliamentary control over the implementation of laws, technologies for the perception of law, information and legal technologies, digitalization in law, «digital lawyer, «digital social Ombudsman», law enforcement technologies, technologies for the formation of legal (constitutional) orders, technologies for ensuring lawful behavior, technologies for restorative justice, electronic justice, predicative justice, digitalization of judicial proceedings, artificial intelligence systems in the field of environmental protection, neural network technologies, technologies for assessing the state of the socio-legal environment, the method of event analysis, the limits of technologization (and digitalization), «digital dictatorship», illegal invasion of privacy, the right to protect geolocation, criteria for the validity (admissibility) of digitalization in the law.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Червонюк В.И. Инновации в праве: современные юридические технологии в контексте цифровой реальности. Статья 6. Технологии дерегулирования и парламентского контроля за реализацией (исполнением) законов. Вестник экономической безопасности. 2021;(3):41-5.
Правовые инновации в сфере дерегулирования, внедрения механизмов «регуляторной гильотины». Проблема дерегулирования возникает всякий раз, когда тому сопутствует сложившаяся ситуация в правовом регулировании экономики - сфере, которая как никакая иная в странах со значительным присутствием государства в экономике, чрезмерно подвержена администрированию - инструменту, посредством которого публичные власти выстраивают общение с субъектами экономической деятельности, в особенности с предпринимательским сообществом. Следствие такого взаимодействия -чрезмерная зарегулированность экономического поведения, нормативная избыточность и законодательные завалы. «Политика дерегулирования, таким образом, становится необходимым условием
формирования новой правовой среды»1 [2, с. 17-19; 3, с. 114-118].
В современных реалиях, когда действует более 2,5 тыс. федеральных законов и необозримые массивы нормативных актов, издаваемых главой государства, федеральными органами исполнительной власти (по официальным данным, их более 9 тыс.), а также постоянно наращиваемое в своих объемах законодательство субъектов Федерации, отмеченная проблема отличается повышенной остротой. Долгое время решение данной проблемы не подымалось на
1 Рынок в принципе не может развиваться при тотальном контроле. Известно, что, основываясь на постулатах тетчеризма, реформы в Великобритании 1980-х годов по дерегулированию финансового сектора в экономике привели к тому, что страна стала на несколько десятилетий мировым финансовым центром (Буркова А.Ю. Дерегулирование // Юрист. 2020. № 1. С. 71-73).
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
общегосударственный уровень. Перманентно предпринимались попытки через упорядочение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти оказывать цивилизующее воздействие на нормативные «залежи», создаваемые нормотворческими усилиями исполнительной ветви власти. Однако положительных сдвигов не наблюдалось. Если и предполагалось, что учреждение триады федеральных органов исполнительной власти приведет к упорядочению нормотворческой деятельности путем предоставления прерогативы принятия нормативных актов исключительно федеральными министерствам, то в действительности нормотворческими полномочиями стали наделяться в том числе и федеральные службы, и федеральные агентства.
Идея «регуляторной гильотины» в этих условиях, можно сказать, витала в воздухе1.
Формы и механизмы дерегулирования меняются от страны к стране, хотя имеют и нечто общее, что проявляется: в отказе от существующих государственных контролей или ограничений, отмене необходимости иметь для участников рынка лицензии или разрешения, а равно иметь посредников; отмене сегрегации участников рынка путем установления для них различный объем доступа; доступе иностранных инвесторов; упрощении стандартов надзора; консолидации нескольких регуляторных актов и др. В целом ряде случаев удачно найденный механизм дерегулирования находит затем воплощение в других стран. Так, в практике Соединенного Королевства Великобритании с 2013 г. официально декретирован принцип, формула которого может быть представлена, как «one-in, two-out»: введение в законодательстве нового требования в сфере пред-
1 В зарубежных странах к механизму дерегулирования обратились в контексте разработок проблемы экономического анализа права. Исполнительным приказом Президента США Джеральда Форда № 121 от 27 ноября 1974 г. была официально начата программа «Оценка регулирующего воздействия инфляции экономики»; новация была продолжена в период президентства Р. Рейгана (с 1981 г.) и последующими администрациями. Подобная этой работа в контексте создания системы «нового общественного управления» в 1980-1990 годы реализуется в ряде стран Европы (Соединенном Королевстве Великобритании Нидерландах, ФРГ, Сербии, Хорватии, Румынии, Болгарии, Украине и др.), в Канаде, КНР. Формирование в экономической и юридической науке практически ориентированного подхода к оценке регулятивного воздействия на экономику получило название «Оценка регулирующего воздействия («Regulation impact assessment, RIA)». В Австралии эта идея была объявлена в 1986 г. и называлась политикой «Минимального эффективного регулирования» (Policy of «Minimum Effective Regulation»).
принимательской деятельности возможно лишь в случае отмены двух соразмерных действующих требований (в 2011 г. данный принцип был заменен на принцип one-in, one-out). В Канаде его аналогом является правило (принцип) - one-for-one-rule -«один за один»: установление в нормативном акте нового требования влечет отмену одного соразмерного требования. Отмечается, что данный принцип направлен на сдерживание роста числа обязательных требований, в то время как британская версия one-in, two-out имеет целью сокращение числа обязательных требований [7, с. 37-44; 9, с. 72]. Применяемые в указанных странах правила (принципы) дерегулирования с 2017 г. введены в США. В частности, президентским указом (Executive Order -акте, приравненном по юридической силе к закону) от 24 февраля 2017 г. (Presidential Executive Order on Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs) предусматривалось введение правила отмены двух требований при внесении нового требования, а также предписано всем ведомствам создать рабочие группы по реализации регулятивной реформы2 .
В Российской Федерации к отдельным актам дерегулирования приступили в 2012 г. в связи с принятием постановления Правительства РФ № от 17 декабря 2012 г. № 1318, утвердившим Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии [10], а также созданием в последующем специального департамента оценки регулирующего воздействия. С этим обстоятельствами связано введение в российскую правовую лексику понятия «оценка регулирующего воздействия»3.
2 В этот же период предпринимаются и более мягкие меры. В меморандуме Presidential Memorandum Streamlining Permitting and Reducing Regulatory Burdens for Domestic Manufacturing ((Presidential memoranda - более слабая версия президентского указа) от 24 января 2017 г. с целью максимально снизить регулирование промышленности отрасли министру торговли предписывается проанализировать, как федеральные правила влияют на американских производителей (см.: AfterShock.news>?g=node/492389...).
3 Процедура оценки регулирующего воздействия предполагала оценку социально-экономических последствий вводимого или введенного ранее государственного регулирования для возможного отклонения или возвращения на доработку нормативных актов, действие которые вызывает отрицательные последствий, выявления в таких актах положений, приводящих к избыточным или иным ограничениям в деятельности предпринимателей, а также ведущим к необоснованным расходам бизнеса и создающих нагрузку для бюджетной системы РФ. Поскольку, однако, по усмотрению
Однако, как отмечают представители экспертного сообщества, ставшее в последние 12 лет основным трендом развития организации публичной власти в России прекращение избыточного государственного регулирования не дало ожидаемого результата.
Радикальное средство решения проблемы формально-юридически предусмотрено Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных правовых режимах в Российской Федерации», учредившим механизм «регуляторной гильотины», который предполагает с законодательно определенной даты полностью вытеснить весь старый массив регуляторных требований, не соответствующих духу времени и новым технологиям1.
В отличие от ранее действовавшего и явно не оправдавшего себя порядка обнаружения и отмены недействительных нормативных актов (по той схеме с 2018 г., в рамках оценки фактического воздействия, Минэкономразвития рассматривал около 20 актов в год, притом что в России, по разным подсчетам, ежегодно принимается от 20 до 30 тыс. новых актов) [4, с. 20-36] механизм действия «регуляторной гильотины» принципиально иной.
Министерства экономического развития РФ бремя оценки возлагалось на инициатора принятого нормативного акта, то эффект применяемой процедуры не оправдывал своих ожиданий.
Как отмечается в специальной литературе, не принес должного эффекта и ручной пересмотр обязательных требований Минюстом России в процессе реализации им приоритетного проекта «Систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований» (Романовская О.В Тенденции и перспективы дерегулирования в Российской Федерации / О.В. Романовская // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». 2018. Т. 6. № 3).
Заметим попутно, что как и ранее, так и сейчас оценка регулирующего воздействия затрагивает в основном массив актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти. При таком подходе законы объектом оценки не выступают. Между тем, если обратить внимание на регламентные нормы (ст. 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ), то они не предполагают представления инициатором законопроекта заключения о социально-экономических и иных возможных негативных последствиях и прогнозе действия вносимого в палату законопроекта.
1 Согласно ч. 1 ст. 15 названного Закона («Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона («регулятор-ная гильотина») Правительством Российской Федерации до 1 января 2021 года в соответствии с определенным им перечнем видов государственного контроля (надзора) обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора) (Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31 (часть I), ст. 5007).
Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» императивно предписывает: во-первых, обязательные требования, предусматривающие установление в отношении граждан и организаций разрешительных режимов в формах лицензирования, аккредитации, сертификации, включения в реестр, аттестации, прохождения экспертизы, получения согласований, заключений и иных разрешений устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации (ч. 7 ст. 2); во-вторых, внесение в действующее законодательство изменений, направленных на изменение не позднее 1 января 2021 г. существующих федеральных законов или принятие новых законов, обеспечивающих систематизацию обязательных требований и исключение установления изъятий из гражданских прав на подзаконном уровне; в-третьих, введение в действие не позднее 1 января 2021 г. новых норм, содержащих актуализированные требования, разработанные с учетом риск-ориентированного подхода и современного уровня технологического развития в основных сферах общественных отношений [11].
Кроме того, Закон предусматривает установление экспериментального правового режима - применение в течение определенного периода времени специального регулирования в отношении определенной группы лиц или на определенной территории, в том числе в полном или частичном отказе от применения определенной группой лиц или на определенной территории обязательных требований либо в отказе от осуществления разрешительной деятельности в отношении объекта разрешительной деятельности (ч. 1 ст. 13).
Технологии парламентского контроля за реализацией (исполнением) законов. Согласно конституционным поправкам к Конституции РФ 2020 г. глава 5 Основного закона дополнена ст. 103.1, предусматривающей право палат Федерального Собрания РФ «осуществлять парламентский контроль» [12]. Если исходить из конституционного смысла положений ст. 103.1, то логично предположить, что такой контроль в том числе распространяется на область парламентского контроля за исполнением (и реализацией) принятых парламентом законов.
Парламентский контроль за реализацией законов - это специфический вид парламентской деятельности и один из важнейших его контрольно-надзорных механизмов в отношении исполнительной власти1. В парламентской практике контроль за реализацией (исполнением) принятых легислатурой законов не включен в предметные сферы деятельности парламента и никак не урегулирован нормами парламентского права. Вследствие этого более 2,5 тыс. принятых парламентом федеральных законов под какой-либо контроль вообще не подпадают (за исключением конституционного контроля). Устранению парламентских структур от такого контроля нельзя найти объяснение. Соответственно постулат Ш.-Л. Монтескье о том, что «предназначение выборного представительного собрания состоит в том, чтобы создавать законы и наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые им созданы» [5, с. 298], оставлен без внимания. При этом мониторинг законодательства (отдельных законодательных актов) не устраняет проблемы. Речь идет о комплексных и системных мерах осуществления парламентом контроля, который охватывал бы деятельность всех парламентских структур и отдельных парламентариев. В этой связи целесообразно установление в Федеральном законе о статусе сенаторов и депутатов Государственной Думы как общей, так и специальной обязанности, связанной с осуществлением контроля за реализацией тех федеральных законов, в отношении которых парламентарием осуществлено право законодательной инициативы, в том числе в форме внесения поправок, участия парламентария в составе ответственного комитета по данному закону, а равно его участия в согласительной комиссии, если такая создавалась для устранения разногласий между палатами, а также между парламентом и главой государства. В этой же связи в ежегодных отчетах федерального Правительства перед Государственной Думой должен предусматриваться специальный раздел, отно-
1 О постановке данной проблемы и ее обосновании см.: Гойман В.И. Парламентский контроль за реализацией законов // Советская юстиция. 1991. № 9. С. 17-19; Он же: Действие права. Методологический анализ. М., 1992; Червонюк В.И. Механизм и закономерности правообразования (действия позитивного права) в современной России: юридическая конструкция и правовая реальность (в шести выпусках). Вып. 5. Проблемы модернизации устройства законодательной власти и рационализации законодательных производств // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 4. С. 28-33.
сящийся к оценке организации исполнения законов в Российской Федерации.
Что касается мониторинга законодательства («правового мониторинга»), то с рассматриваемых позиций он позиционируется как инструмент общенационального парламента и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации для осуществления ими парламентского контроля над реализацией (исполнением) законов.
Литература
1. Буркова А.Ю. Дерегулирование // Юрист. 2020. № 1.
2. Гойман В.И. Парламентский контроль за реализацией законов // Советская юстиция. 1991. № 9.
3. Гойман В.И. Действие права (методологический анализ): монография. М., 1992.
4. Любимов Ю., Новак Д., Цыганков Д., Не-стеренко А., Варварин А., Ибрагимов Р., Жаркова О., Москвитин О., Маслова Н., Верле Е. «Регуля-торная гильотина» // Закон. 2019. № 2.
5. Монтескье Ш.-Л. О духе законов // Избранные произведения. М., 1995.
6. Романовская О.В Тенденции и перспективы дерегулирования в Российской Федерации / О.В. Романовская // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». 2018. Т. 6. № 3.
7. Саламатина И.В., Смольников Д.И. Нормативное дерегулирование в России // Закон. 2018. № 3.
8. Червонюк В.И Механизм и закономерности правообразования (действия позитивного права) в современной России: юридическая конструкция и правовая реальность (в шести выпусках). Вып. 5. Проблемы модернизации устройства законодательной власти и рационализации законодательных производств // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 4.
9. Шестоперов О.М., Рукавишникова Т.Л. Стабилизация регуляторной нагрузки: трудности реализации принципа «один за один» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. № 3.
10. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 52, ст. 7491.
11. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31 (часть I), ст. 5007.
12. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 11, ст. 1416.
