CC BY
157
Информационные ресурсы Минюста России и их информационная безопасность
Троян (Фадеева) Н. А.1
Ключевые слова: информационные системы, информационное общество, правовая информация, базы данных, электронные государственные реестры, электронные государственные регистры, нормативный правовой акт.
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы использования современных информационных и телекоммуникационных технологий для совершенствования доступа к информационным ресурсам Минюста России. Также затрагивается актуальный вопрос пробелов в информационном законодательстве, отсутствие правовой дефиниции и правового режима информационного ресурса. На сегодняшний день термин «информационный ресурс» не имеет четкого определения ни в законодательстве, ни в правовой литературе. Статья содержит аналитический обзор правовых актов, а также представлено состояние центральной базы данных подсистемы нормативных правовых актов Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России.
DOI: 10.21681/2226-0692-2016-4-64-68
Ключевым институтом государственного управления является систематическое осуществление органами власти сбора, обработки, передачи и хранения данных о лицах, объектах и/или явлениях различной природы в целях формирования информационных ресурсов (информационно-учетных систем). Находящаяся в распоряжении государства информация используется для определения, защиты или ограничения прав и свобод граждан и тем самым достоверность, оперативность и безопасность сбора, предоставления этой информации оказывают влияние на качество функционирования государственных институтов. Результатом выполнения полномочий органов государственной власти, в большинстве случаев, является создание информационных ресурсов.
В литературе различного рода, в которой применяются термины «электронное правительство», «информационное общество», «электронный государственный аппарат», «электронная инфраструктура государства», «государство информационного общества», фактически речь идет об «электронном государстве» и о самом этом обществе, которое превращается в информационное, приобретая со-
вершенно новые и прежде несвойственные ему черты. В таком обществе его политико-правовая организация представляет собой способ взаимодействия органов государственной и муниципальной власти и общества в целях предоставления государственных услуг и обеспечения возможности участия в осуществлении власти населения с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, обеспечивающую его единство и территориальную целостность, в том числе в электронном пространстве, осуществляющую посредством государственного электронного механизма управление делами общества, суверенную публичную власть, придающую праву общеобязательное значение, гарантирующую права, свободы граждан, законность и правопорядок2.
Сущность электронного государства заключается в оптимизации процедур администрирования на государственном, региональном и муниципальном уровнях. В данную предметную область можно с полной уверенностью включать все аспекты, связанные с использованием информационно-телекоммуникационных технологий в публичной управленческой деятельности: от создания учет-
2 Васькова М.Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования // Информационное право. 2009. № 4.
1 Троян (Фадеева) Наталья Анатольевна, старший научный сотрудник Федерального бюджетного учреждения «Науч-
ный центр правовой информации при Минюсте России», Российская Федерация, г. Москва.
Е-mail: [email protected]
ных систем до вопросов избирательных технологий в электронной форме посредством Интернета. Без официального публичного информирования государством о видах сбора и хранения информации и о целях этой деятельности нельзя говорить о его прозрачности и подконтрольности.
Информационные ресурсы Минюста России являются составной частью информационно-правовой системы Российской Федерации и включают в себя компьютерные базы данных по законодательству, электронные государственные реестры, базы данных правовой статистики, реестр зарегистрированных некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций; реестр национальных автономий, реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, реестры государственных нотариальных контор и нотариусов, занимающихся частной практикой, реестров адвокатов субъектов РФ и адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации3 и другие.
Информационные ресурсы Минюста России формируются в соответствии с принципами необходимой достаточности информации. При этом в совокупности они содержат точную и необходимую информацию для квалифицированного и полного выполнения возложенных на Минюст России задач.
Темпы накопления ресурсов информации сейчас огромны, развитие каналов связи делает их доступными. Эти факты, помимо несомненного положительного потенциала, имеют и негативные последствия. Именно поэтому важно осознанно подходить к процессу накопления и использования информационных ресурсов.
В свете проходящих в современном мире процессов удивительным представляется то, что совсем не уделяется внимания такому эффективному средству, как информационные ресурсы. В настоящее время отсутствует четкое закрепленное определение информационного ресурса, что в свою очередь влечет множество неопределенностей. Информационные ресурсы во всем их разнообразии содержании и форм представления формируют не только конкретные информационные базы данных, банки данных, информационные системы. Инфор-
3 Филатова Л.В., Полякова Т.А. Информационно-правовые учетные системы федеральных органов государственной власти: учебное пособие. М., 2014. С. 57-58.
мационные ресурсы аккумулируют всю известную информацию в структуре инфосферы планеты и позволяет использовать ее в процессе формирования информационной среды конкретных субъектов, формируют инфраструктуру информационного пространства. Между тем статус информационных ресурсов в российском праве не определен. Само же явление никуда не делось, можно с полной уверенностью констатировать, что объем информационных ресурсов возрастает
Прежде всего, необходимо определиться, что именно следует понимать под термином «информационный ресурс». Забегая вперед, хотелось бы отметить, что проблемы терминологии представляет особую значимость. Одним из серьезных пробелов в информационном законодательстве является отсутствие правовой дефиниции и правового режима информационного ресурса. На сегодняшний день термин «информационный ресурс» не имеет четкого определения ни в законодательстве, ни в правовой литературе.
Названная проблема научного нигилизма в конечном итоге отражается в недолговечности выбранных законодателем терминов. Напротив, уже выработанные наукой и подтвержденные практикой понятия необоснованно отвергаются авторами новых законов. Например, определение понятия информационного ресурса отсутствует в ныне действующем Законе об информации, а тексты нормативных правовых актов активно используют этот термин. Более ста правовых актов только заголовки содержат указанный термин. Например, см. Указ Президента РФ от 15.01.2013 № 31с «О создании государственной системы обнаружения, предупреждения и ликвидации последствий компьютерных атак на информационные ресурсы Российской Федерации»4.
До 2006 года важную роль в информационном законодательстве играл ныне не действующий Федеральный закон от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и о защите информации» в котором отношениям по поводу формирования и использования информационных ресурсов была посвящена целая глава 2 «Информационные ресурсы». Информационные ресурсы определялись как отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)5. Термин «информационный ресурс»
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 3. Ст. 17.
5 Паршук М.И. Несовершенство понятийного аппарата как проблема преподавания учебной дисциплины «Информа-
пережил сложный период своей правовой истории. После плодотворного использования его в процессе формирования информационных систем разного уровня, на основе норм ранее действовавшего Закона об информации законодатель решил исключить из нового аналогичного Закона нормы, касающиеся этого объекта информации.
К настоящему времени, когда сформированы информационные ресурсы субъектов РФ, отраслей управления, речь идет об их рациональном целевом использовании, охране и развития, действующий закон лишь в одном пункте ст.14 говорит: «Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами». В законе нет положений о других видах информационных ресурсов, о порядке их формирования и установления их правового режима. Понятие «информационные ресурсы» заменено более расплывчатой формулировкой. В настоящее время в вопросе определения информационных ресурсов и ссылки на них существует так называемый «правовой вакуум», когда старое определение отменено, а новое не принято.
Таким образом, необходимость научного исследования категории «информационный ресурс» является вполне обоснованной. Между тем, понятие информационных ресурсов в научных исследованиях, посвященных проблемам построения информационного общества, используется часто, теоретически эта категория разработана достаточно слабо. Однозначная, четко обозначенная дефиниция еще не выработана, более того, попытка определить данную категорию в сложившейся ситуации приводит к скоплению и разнобою понятий, связанных с неоднозначностью терминов и их толкования6.
Анализ наиболее распространенных точек зрения по указанной проблеме показывает, что взгляды специалистов имеют расхождения и образовали некие группы взглядов. Как отмечают П.А. Бакут и Ю.П. Шумилов, информационные ресурсы определяются как разновидность информации, например, созданной и/или обнаруженной, зарегистрированной, оцененной, с определенными (заданными) законами деградации и обновления7.
ционное право» // Юрист. 2015. № 2 (44). С. 37-39.
6 Бачило И.Л. Информационные ресурсы как объект права и объект отношений, регулируемых ГК РФ // Информационные ресурсы России.1999. № 1. С. 29-34.
7 Бакут П.А., Шумилов Ю.П. Информационные ресур-
сы - вопросы теории и практики // Информационные ресурсы
России.1999. № 3. С.18-20.
Не повторяя подробно всех рассуждений, следует согласиться с мнением Е.В. Ильговой. В своем исследовании она приводит весьма убедительные основания, по которым отсутствие законодательного закрепления понятия информационный ресурс противоречит концептуальным положениям формирования и развития единого информационного пространства России8.
Помимо этого, ряд исследователей, например, И.Л. Бачило, считают, что сама по себе информация не может быть предметом правового регулирования. Подобно другим ресурсам жизнеобеспечения, информация должна быть представлена в определенных организационных формах, которые позволяют отделить этот ресурс от других, выявить включения в социальные отношения, в том числе и в правовые. Таким образом, следует согласиться с позицией ученых о регламентации на законодательном уровне правового режима информационных ресурсов и его понятия. Важным является то, что правовые режимы обеспечивают устойчивое нормативное регулирование группы общественных отношений, в данном случае информационных правоотношений.
Проведя анализ исследования мнений ученых, анализируя предложение О.Л. Солдаткиной в качестве элементов правового режима, мы предлагаем выделить:
1. Документирование информации.
2. Право собственности на информационные ресурсы как способ обособления информации (интеллектуальная собственность и собственность на материальный носитель).
3. Категория информации по доступу к ней и в зависимости от порядка ее предоставления или распространения.
4. Порядок правовой защиты информационного ресурса и в трех аспектах (определение видов угроз для информационного ресурса, наделения обладателя информационного ресурса обязанностями по его защите, определение ответственности за правонарушения в сфере информации).
5. Определение субъекта права собственности или исключительного права, его прав и обя-занностей9.
В 2010 году была введена Программа «Информационное общество (2011-2020 годы», которая пришла на смену Программе «Электронная Россия
8 Солдаткина О.Л. Информационные ресурсы российской правовой политики : монография / под. ред. докт. юрид. наук, проф., Заслуженного деятеля науки РФ А.В. Малько. М.:Юрлитинформ, 2013. 184 с. С. 55.
9 Там же. С. 67.
2002-2010 годы)» и помогла своей реализацией существенно продвинуться во внедрение технологий «электронного государства» в этой программе определены основные тенденции развития ИКТ, и законодательной основой в сфере оказания услуг является Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»10, который впервые закрепил право заявителей получить такую услугу, в том числе в электронном виде. Этому праву соответственно корреспондирует обязанность органов государственной власти совершать предоставление услуг в электронном виде. В этих целях был создан единый интернет-портал - gosuslugi.ru. Данный Федеральный закон определил предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в целях обеспечения информационной открытости деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, повышения качества и доступности предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг Правительством Российской Федерации определено Минэкономразвития России, которое ведет Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 (ред. от 16.02.2015) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»)11.
В условиях развития информационного общества в Российской Федерации, в соответствии со Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212, увеличения роли информации на современном этапе и числа субъектов, основным занятием которых является создание, сбор, обработка, распространение, хранение информации, изготовление и продажа информационных продуктов, оказание информационных государственных услуг с использованием компьютерной техники, появляются новые информационные общественные отношения, требующие
10 Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 31. Ст. 4179.
11 Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 №
861 (ред. от 16.02.2015) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 44. Ст. 6274.
соответствующего правового регулирования, целенаправленного воздействия на них с помощью правовых (юридических) средств12.
В связи с формированием электронного государства требуют уточнения задачи и полномочия федеральных органов исполнительной власти по созданию информационных ресурсов в целях предоставления государственных услуг, в том числе и в электронной форме, определения основных терминов, применяемых в государственной учетной деятельности, цели и принципы ведения информационно-правовых учетных систем федеральными органами государственной власти.
Выполнение государственных программ позволило обеспечить основу реализации Программ в части внедрения информационных технологий в деятельность органов государственной власти и организации предоставления государственных услуг, в том числе:
> создан ряд государственных информационных систем, включая Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), портал государственных и муниципальных закупок, государственную автоматизированную систему «Управление», интернет-узел для обеспечения бесперебойной работы интернет-ресурсов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, информационную систему поддержки деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг для субъектов Российской Федерации,
> создана сеть удостоверяющих центров и сеть общественного доступа к государственным услугам,
> разработаны опытные образцы оборудования и программных средств для анализа реализации и прогнозирования выполнения работ по приоритетным национальным проектам, мониторинга и оценки эффективности управления бюджетными ресурсами, информационно-поисковых систем хранения и обработки мультимедийной информации.
Минюст России с учетом возложенных на него задач и функций занимает особое место в системе федеральных органов исполнительной власти и играет значительную (методологическую, системообразующую) роль в деятельности по своевременному и полному учету огромного массива нормативных правовых актов (федеральных органов исполнительной власти, субъектов Российской
12 Полякова Т. А. Информационно-правовые учетные системы федеральных органов государственной власти: опыт создания и проблемы // Административное право и процесс. 2015. № 10. С. 23-30.
Федерации, муниципальных актов и т. д.), который необходим прежде всего для обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, реализации конституционного права каждого на информацию, а также систематизации и совершенствования законодательства. В связи с этим при проведении научных исследований эти вопросы, безусловно, заслуживают внимания, поскольку Минюст России является уполномоченным органом исполнительной власти по ведению регистров нормативных правовых актов, мониторингу правовой информации. При этом регистры, реестры нормативных правовых актов необходимо рассматривать как средство обеспечения методов и приемов учета, классификации и оценки нормативных правовых актов.
Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет работу по созданию Портала о
состоянии законодательства и правоприменения (далее - Портал), который будет постоянно действующим информационно-аналитическим интернет-ресурсом с системой логически и технологически связанных между собой информационных страниц, отображающих на официальном сайте Минюста России информацию о правоприменении.
Основным результатом ведения федеральных регистров и государственных реестров ФБУ НЦПИ при Минюсте России в 2009-2016 годах стало создание государственной системы сбора информации о нормативных правовых актах, в которой задействованы органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации и собран уникальный банк данных НПА объемом 6,4 млн документов федерального, регионального и муниципального уровней.
Состояние центральной базы данных ПС НПА ЕСИТО на 15.03.2016
№ п/п Регистр Количество документов
1 Федеральное законодательство 224 516
2 Акты министерств и ведомств 38 691
3 Международные документы 853
4 Федеральный регистр - акты субъектов РФ 1 084 165
5 Реестр уставов муниципальных образований 299 872
6 Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов 4 746 197
Итого: 6 394 294
Литература
1. Паршук М.И. Несовершенство понятийного аппарата как проблема преподавания учебной дисциплины «Информационное право» // Юрист. 2015. № 2 (44). С. 37-39.
2. Солдаткина О.Л. Информационные ресурсы российской правовой политики : монография / под. ред. докт. юрид. наук, проф., Заслуженного деятеля науки РФ А.В. Малько. М.: Юрлитинформ, 2013. 184 с.
3. Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 (ред. от 16.02.2015) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 44. Ст. 6274.
4. Полякова Т.А. Информационно-правовые учетные системы федеральных органов государственной власти: опыт создания и проблемы // Административное право и процесс. 2015. № 10. С. 23-30.
