CC BY
193
Филатова Людмила Васильевна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник
Михалевич Владимир Владимирович
Информационно-правовые учетные системы федеральных органов исполнительной власти в «электронном государстве»
Аннотация: статья посвящена структуре и задачам Информационно-правовъх учетных систем исполнительной власти в «электронном государстве». Так же освещены принципы организации таких систем.
Ключевые слова: информация, информационное право, право, государство, электронное государство.
Построение глобального открытого информационного общества привело к реализации практически во всех странах мира концепции электронного государства, основанной на трансформации государственного управления при широком использовании информационных технологий в процессе государственной деятельности и оказании государственных услуг.
В литературе различного рода, в которой применяются термины «электронное правительство», «информационное общество», «электронный государственный аппарат», «электронная инфраструктура государства», «государство информационного общества», фактически речь идет об «электронном государстве» и о самом этом обществе, которое превращается в информационное, приобретая совершенно новые и прежде несвойственные ему черты [1]. И уже в правовых актах закрепляется понятие «информационное государство». Так, Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы) содержит подпрограмму «Информационное государство».
В таком обществе его политико-правовая организация представляет собой способ взаимодействия органов государственной и муниципальной власти и общества в целях предоставления государственных услуг и обеспечения возможности участия в осуществлении власти населения с использованием информационнотелекоммуникационных технологий, обеспечивающую его единство и территориальную целостность, в том числе в электронном пространстве, осуществляющую посредством государственного электронного механизма управление делами
общества, суверенную публичную власть, придающую праву общеобязательное значение, гарантирующую права, свободы граждан, законность и правопорядок [2].
27 июля 2010 г. в России принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который дает право заявителям получить такую услугу, в том числе в электронном виде. Этому праву корреспондирует обязанность органов государственной власти совершать предоставление услуг в электронном виде. Для реализации данной идеи был создан единый интернет-портал - gosuslugi.ru.
Указанный Федеральный закон определяет предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме как их предоставление с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями [3].
Более того, в целях обеспечения информационной открытости деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, повышения качества и доступности, предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг, Министерство экономического развития Российской Федерации - упол-
номоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти ведет Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) [4].
Электронное государство необходимо понимать как форму организации деятельности органов государственной власти в виртуальном пространстве, обеспечивающую за счет широкого использования информационно-коммуникационных технологий оптимизацию государственного управления, усиление открытости государства и реализацию конституционных прав и свобод граждан. Одной из основных особенностей электронного государства является виртуализация (дублирование) объектов реальности, то есть перенесение их аналогов в электронную форму (например, получение сведений из государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, федерального регистра нормативных правовых актов, реестра адвокатов субъектов Российской Федерации и т.п.).
Для современного демократического государства информирование граждан о фактах деятельности государственных органов и публичное обсуждение этих фактов являются основой механизмов общественного контроля деятельности государства. Доступность информации о деятельности государства положена в основу механизмов гражданского общества, а также в основу механизмов демократии. Все развитые демократии мира строят и развивают системы обеспечения доступа граждан к информации государства.
Нужно особо отметить, что использование современных информационно - коммуникационных технологий (ИКТ) позволяет значительно повысить информационную прозрачность государства и снизить затраты граждан и хозяйствующих субъектов на ознакомление с информацией о деятельности государства. Раскрытие информации является важным аспектом в таких сферах взаимодействия граждан и государства, как государственный учет, оказание государственных услуг, надзор и контроль и т. д. Внедрение информационно - коммуникационных технологий позволяет представить информационную открытость процессов и результатов государственного управления. Появление «электронного государства», широко использующего информационно - коммуникационные технологии, позволяет обеспечить качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных
услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.
20 октября 2010 года распоряжением Правительства Российской Федерации № 1815-р утверждена Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)» [5], которая пришла на смену Федеральной целевой программы «Электронная Россия» и позволяет в процессе своей реализации существенно продвинуться во внедрении технологий «электронного государства».
В настоящее время создана инфраструктура электронного правительства как комплекс вычислительных и телекоммуникационных средств, программного обеспечения, нормативно-правового и методического обеспечения. Однако базы данных учетной информации о ключевых объектах государственного управления отрывочны и охватывают незначительный временной горизонт.
Государственный учет данных о лицах, объектах явлениях осуществляются в целях:
а) реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации;
б) информационного обеспечения государственной политики Российской Федерации и повышения эффективности государственного управления;
в) интеграции информационных ресурсов государства;
г) создания системы государственных информационных услуг на основе межведомственного взаимодействия органов государственной власти с применением информационных технологий;
д) создания системы мониторинга информационных учетных систем, как информационных ресурсов для обеспечения полноты, достоверности и актуальности информации.
Государственные учетные системы федеральных, региональных и муниципальных информационных систем и содержащейся в них информации (информационных ресурсов), формируется и функционирует на основе следующих принципов:
а) свободы поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;
б) открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами;
в) достоверности информации и своевременности ее предоставления;
г) применения современных информационных технологий для обеспечения автоматизированной обработки сведений и их передачи по цифровым линиям связи;
д) соблюдения конфиденциальности информации ограниченного доступа;
е) применения средств электронной подписи или иных аналогов собственноручной подписи для подтверждения подлинности электронных документов.
Учет распространен в органах государственной власти и управления повсеместно, но известен под разными именами. Регистрация актов гражданского состояния, кадастровый учет земли и недвижимости, учет выданных лицензий, учет нормативных правовых актов, муниципальных образований и их уставов, учет водных объектов и других полезных ископаемых, персональный учет населения, учет адресных льгот - вот лишь небольшая часть перечня систем государственного учета. Создаются общие государственные информационные ресурсы (регистры, кадастры, реестры, классификаторы). В большинстве своем государственный учет связан с правовыми последствиями для объекта учета.
С ведением того или иного вида учёта связано выполнение большинства государственных функций, в том числе оказание всех государственных услуг. Интересы граждан требуют сделать деятельность по ведению государственного учёта (сбору и хранению данных государства) официальной, осуществляемой по публично известным правилам и влекущей правовые последствия в соответствии с законом.
В связи с построением информационного общества и внедрением современных информационных технологий во все сферы жизни особую актуальность в настоящее время приобретают вопросы реализации права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, информационного обеспечения государственной политики Российской Федерации, направленной на повышение эффективности государственного управления. Органы государственной власти имеют право осуществлять сбор и хранение информации только в целях обеспечения возможности реализации, гражданами и
юридическими лицами установленных законом прав и обязанностей, а также в целях осуществления установленных законом государственных функций. Без официального публичного информирования о видах сбора и хранения информации государством и о целях этой деятельности нельзя говорить о прозрачности и подконтрольности государства. Ведение учета должно быть закреплено законодательно, регламентировано и общеизвестно, включая учетные данные, процедуры ведения учета и получения доступа к данным.
Кроме того, государственный учет и регистрация информационных систем и ресурсов необходимы для создания системы навигации на основе мониторинга государственных (федеральных и региональных), а также муниципальных и иных информационных систем и ресурсов, их учета и интеграции, а также обеспечения решения задач по предоставлению государственных информационных услуг на основе применения информационных технологий в рамках системы межведомственного взаимодействия органов государственной власти.
Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (20112020 годы)», утвержденная распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р. предусматривает внедрение информационных технологий для осуществления учетной деятельности в автоматизированном режиме и обеспечение взаимосвязи всех видов учета и отчетности государственных органов, в том числе с показателями результативности их деятельности.
В настоящее время в соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.04.2006 № 584-р «Об утверждении перечня регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти» [6] в указанном перечне значатся 40 таких учетных систем. К сожалению, за 6 лет после принятия этого правового акта Правительства РФ перечень не получил своего развития. Не приняты предусмотренные указанным актом правила отнесения регистров, реестров, классификаторов и номенклатур к учетным системам федеральных органов государственной власти, в которых должно быть предусмотрено обязательное включение в число учетных систем федеральных органов государственной власти:
регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, содержащих сведения, которые
оказывают непосредственное влияние на осуществление или ограничение прав граждан или организаций;
регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, общих для федеральных органов государственной власти.
Также не приняты правила формирования и ведения перечня учетных систем федеральных органов государственной власти и обеспечения доступа к такому перечню.
Следует отметить, что государственная регистрация баз и банков данных, в том числе содержащие учетные данные, была введена в 1996 году в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.1996 № 226 «О государственном учете и регистрации баз и банков данных». Указанный нормативный правовой акт признан утратившим силу в 2009 году в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 10.09.2009 № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию государственных информационных систем» [7]. Но в целом проблема с государственными учетными системами - государственными информационными ресурсами продолжает оставаться нерешенной.
Описание общих механизмов учёта и особенностей ведения учёта в органах государственной власти и управления необходимо для классификации систем учёта, уже существующих и вновь создаваемых в органах государственной власти и управления. Принятие нормативных актов, регламентирующих учётную деятельность, должно опираться на единую систему понятий.
Ведением учёта называют деятельность по сбору и хранению определённого состава индивидуализированных данных об идентифицируемых лицах, объектах и/или явлениях различной природы.
Такие понятия, как «регистрация» или «ведение реестра» являются синонимами учёта. Использование этих терминов для описания какой-либо деятельности служит признаком того, что данная деятельность включает ведение учёта.
Учётные данные - данные, являющиеся предметом сбора и хранения в рамках ведения учёта.
Учётное событие - любое изменение учётных данных.
Предмет учёта - субъекты, юридические факты, объекты или реальные обстоятельства, данные о которых подлежат сбору и хранению в рамках ведения учёта.
Система учёта, учётная система - совокупность:
> нормативно-правовых актов, договоров, регламентов, стандартов, внутренних положений и инструкций организатора учёта и регистраторов, иных документов, предписывающих ведение учёта, определяющих процедуры ведения учёта и формы ведения учёта;
> организационных структур организатора учёта и регистраторов;
> средств, обеспечивающих ведение учёта, включая средства делопроизводства, инженерно-техническое оборудование и информационно-коммуникационные компьютерные приложения, реализующие логику учёта, а также исходные тексты, системную и пользовательскую документацию этих компьютерных приложений.
Электронный учёт - учет, данные которого могут существовать и быть использованы (в том числе для определения прав и обязанностей лиц и иных правовых последствий учётных событий) исключительно в электронной форме.
Государственный учёт - учёт, организатором которого выступают органы государственной власти и управления. Под государственным учётом информационных ресурсов понимается упорядоченное осуществление органами власти или уполномоченными ими организациями, структурными подразделениями и должностными лицами, сбора в электронной форме сведений о лицах, объектах, процессах и/или явлениях различной природы, а также обеспечивающих её обработку информационных технологиях и технических средствах, и их систематизация.
Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают в соответствии с установленной сферой деятельности сбор данных для обязательной государственной регистрации:
Кадастровый учёт - государственный учёт, предметом которого являются исключительно объекты, сбор данных для которых не связан с обязанностью каких-либо лиц предоставлять эти данные.
К числу важнейших систем государственного учёта относятся [8]:
> Паспортная система.
> Система записи актов гражданского состояния.
> Система регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, нало-гоплатильщиков.
> Система регистрации прав на недвижимое имущество.
> Система правовой информации.
Система правовой информации, содержащая учётные данные о нормативных правовых актах, конечно, включает в себя также и многие данные вышеперечисленных систем.
В сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учёта недвижимости предоставляются следующие виды государственных услуг:
> государственная регистрация прав, ограничений (обременений) прав на недвижимость и сделок с ней;
> государственный кадастровый учёт объектов недвижимости;
> предоставление сведений из государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Учётные системы федеральных органов исполнительной власти (регистры, реестры, классификаторы, номенклатуры) являются федеральными информационными ресурсами. На это прямо указано во многих нормативных правовых актах[9].
Выше подчёркивалось значение многих видов учётных систем, это, прежде всего, реестры, учётные данные которых приобретают юридическую значимость при их включении в учётную систему. К таким учетным системам (информационным ресурсам) относятся, например, государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который ведется Минюстом России в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313. Назовём также другие органы государственной власти, которые создают соответствующие учётные системы, например:
Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций формирует реестр зарегистрированных средств массовой информации и реестра лицензий на телевизионное вещание, радиовещание [10];
Федеральная служба по труду и занятости в соответствии с Постановлением Правительства от 30.06.2004 № 324 ведет в установленном порядке регистры получателей государственных услуг в сфере занятости населения [11];
Федеральное медико-биологическое агентство - регистр работников, занятых на работах с химическим оружием, радиационно-эпидемиологический регистр работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий [12];
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации - реестр курортного фонда Российской Федерации, реестр лекарственных средств для медицинского применения; реестр исследователей, проводящих (проводивших) клинические исследования лекарственных препаратов для медицинского применения [13].
Формирование учетных систем в электронном виде включает электронное взаимодействие на самых разных уровнях. Это взаимоотношения между государственными службами и гражданами, между государством и частными компаниями, государственными организациями и их сотрудниками, а также между различными государственными органами и уровнями государственного управления. В целях такого взаимодействия федеральных органов исполнительной власти для реализации задачи по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций в электронном формате принято Постановление Правительства РФ от
08.09.2010 № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» [14].
Система электронного взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам, в том числе учетным системам, сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме.
Целью создания этой информационной системы является технологическое обеспечение информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме.
Основными функциями единой системы межведомственного электронного взаимодействия являются:
а) обеспечение передачи запросов, иных документов и сведений, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и поданных заявителями через единый портал, в подключенные к системе взаимодействия информационные системы органов и организаций, обязанных предоставить испрашиваемые государственные (муниципальные) услуги;
б) обеспечение обмена электронными сообщениями между органами и организациями, информационные системы которых подключены к системе взаимодействия, при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций;
в) обеспечение передачи на единый портал запросов, иных документов и сведений, обработанных в информационных системах органов и организаций, а также информации о ходе выполнения запросов о предоставлении государственных или муниципальных услуг и результатах их предоставления.
Задача перевода в электронный вид государственной учётной деятельности, определяемая государственной программой Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)», должна быть обеспечена необходимым правовым регулированием. В настоящее время эта деятельность не рассматривается как самостоятельный объект законодательного регулирования. Отсутствует нормативно закреплённый состав требований к процедурам формирования, ведения, обработки и хранения юридически значимой информации. Вместе с тем действующее информационное законодательство (имеется в виду вся система нормативных правовых актов) достаточно полно обеспечивает ведение таких информационно-учётных систем, как регистры и реестры нормативных правовых актов.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.12.2011 № 2387-р «О Концепции создания и развития государственной информационной системы учёта информационных систем, разрабатываемых и приобретаемых за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» была представлена концепция создания информационной системы учёта всех информационных систем в стране.
Основными направлениями создания и развития системы учёта информационных систем являются:
> обеспечение единства (комплексности) принципов создания, внедрения и эксплуатации информационных систем на всех уровнях государственного управления;
> повышение эффективности использования информационных технологий государственными органами;
> раскрытие информации об использовании информационных систем государственными органами.
На сегодняшний день все меньше и меньше сведений государства фиксируется ручкой на бумаге. Однако официально учёт сведений, используемых для осуществления многочисленных функций государственного управления, ведётся в бумажном виде, при этом реально «бумажный вид» готовится с использованием информационных технологий.
Законодательные нормы должны сделать возможным ведение учёта действительно в электронной форме. Кроме этого, законодательство должно предписать изменение статуса существующих и использующих сегодня так называемых «информационных» систем сбора и хранения данных, превратив их в системы достоверного и официального учета в электронной форме.
Использование И КТ позволит распространить средства обеспечения достоверности данных учета практически на все виды учёта, существующие в стране.
Ведение учёта должно быть закреплены законодательно, должны быть известны и закреплены в нормативной правовой базе цели и правовые последствия внесения в государственные учётные системы тех или иных данных. Вся совокупность входящих в учётную систему договоров, стандартов, внутренних положений и инструкций, компьютерных программ, обеспечивающих ведение государственного учёта, должна вводиться в действие и корректироваться с соблюдением публичной процедуры, аналогичной процедуре введения в действие и корректировки таких компонентов учётной системы, как нормативные правовые акты.
Литература.
1. Электронное правительство // Твоя война; www.warweb.ru.
2. Васькова М.Г. Электронное государство: проблемы правового регулирования // Информационное право. 2009. № 4.
3. См. Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. - 2010. - № 31. - Ст. 4179.
4. См. Постановление Правительства РФ от
24.10.2011 № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» // СЗ РФ. -2011. - № 44. - Ст. - 6274.
5. СЗ РФ. - 2010. - № 46. - Ст. 6026. 2011. - № 22. - Ст. 3173; № 51. - Ст. 7543; 2012. № 4. Ст. 514.
6. СЗ РФ. - 2006. - № 18. - Ст. 2055.
7. СЗ РФ. - 2009. - № 37. - Ст. 4416.
8. Автор не ставил своей задачей осветить все информационно-учетные системы органов государственной власти. Понятно, что это невозможно, в силу многочисленности их функций
9. См., например, Федеральный закон от 08.08.2001 № 129 (ред. от 01.04.2012) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. - 2001. - № 33 (часть 1). - Ст. - 3431.
10. Постановление ПравительстваРФ от 26.01.2012 № 24 «О государственной информационной системе в области средств массовой информации» // СЗ РФ. - 2012. - № 6. - Ст. 669.
11. СЗ РФ. - 2004. - № 28. - Ст. 2901.
12. Постановление Правительства РФ от
11.04.2005 № 206 «О Федеральном медикобиологическом агентстве// СЗ РФ. - 2005. - № 16. - Ст. 1456.
13. Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 321 «Об утверждении Положение о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации// СЗ РФ. - 2004. - № 28. - Ст. 2898.
14. СЗ РФ. - 2010. - № 38. Ст. 4823.
