CC BY
340
11. ЗЕМЕЛЬНО-ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ
11.1. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАДАСТРОВОГО УЧЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Камынина Надежда Ростиславовна, заведующий кафедрой земельного права и государственной регистрации недвижимости гуманитарного факультета
Место работы: ФГБОУ ВПО «Московский
государственный университет геодезии и картографии»
kam yninan@gmail. com
Аннотация: в статье обосновывается необходимость информационного обеспечения кадастрового учета в Российской Федерации. Автор исходит из того, что в нынешнем состоянии система информационного обеспечения кадастрового учета и государственной регистрации недвижимого имущества практически ни по одному своему аспекту (информационно-технологическому, экономическому, организационному, правовому) не отвечает требованиям, характерным для важнейшего государственного института. В статье предложен комплекс мер по улучшению ситуации (например, создание федеральной спутниковой дифференциальной сети и сервисов предоставления дифференциальной информации и др.).
Ключевые слова: информационное обеспечение
кадастра; информационные системы; кадастровый учет, недвижимость; регистрация прав
INFORMATION'S PROVISIONOFCADASTRAL ACCOUNTINGIN RUSSIAN FEDERATION
Kamynina Nadezda Rostislavochna, head of real estate law and land management department of faculty of humanities
Place of employment: FSEI of HPE «Moscow State University of Geodesy and Cartography»
kamyninan@gmail. com
Annotation: The article substantiates the idea of the need for cadastral information management in the Russian Federation. The author assumes that the current system of information resources and state cadastral registration of real estate doesn’t correspond any of the aspects (information-technological, economic, organizational, legal) the requirements of this most important state institution. The article suggests a package of measures to improve the situation (for example, the creation of a federal network of satellite differential and differential provision of information services, etc.).
Keywords: cadastral accounting; information's provision of cadastre; information's systems; real estate, rights registration
Кадастровый учет и государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним в Российской Федерации, по замыслу разработчиков Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) [5], были призваны обеспечить публичность гражданского оборота недвижимых вещей, иными словами - стремиться с помощью информационных, правовых и организационных мер оздоровить и надлежащим образом упорядочить рынок
недвижимого имущества, который стал бурно развиваться в России, сконцентрировав все его функции по инвентаризации, учету, регистрации, использованию и налогообложению в системе единого государственного органа[2, 3].
С принятием федеральных законов «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» [12] и «О государственном кадастре недвижимости»[11] были созданы территориальные органы (учреждения), основной
задачей которых стал кадастровый учет и
государственная регистрация прав собственников недвижимого имущества и обладателей иных
подлежащих государственной регистрации прав на него, а также создание и ведение Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, который предназначен для ведения унифицированной в пределах современной России системы записей о правах на недвижимое имущество, о сделках с ним, а также об ограничениях (обременениях) указанных прав.
Реформирование отечественной системы кадастрового учета и государственной регистрации осуществлялось на основании соответствующего нормативного правового акта Президента Российской, согласно которому была создана Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и
картографии[10]1.
Данный институт не лишен недостатков, связи с чем актуальность представленного исследования заключается в том, что:
- неразвитый организационно-экономический
механизм государственной регистрации недвижимого имущества приводит к избыточным затратам на процедуру государственной регистрации;
- скорость оборота недвижимого имущества остается
сравнительно невысокой ввиду информационного рассогласования деятельности ведомств, к
компетенции которых относятся кадастровый учет и государственная регистрация прав на недвижимость и сделок с ней: органов системы Росреестра
(Кадастровые палаты и Ростехинвентаризация);
- использование устаревших информационных технологий сдерживает развитие рыночных отношений в области функционирования и оборота недвижимости, снижает степень достоверности информации в Едином государственном реестре прав (ЕГРП);
- низкий уровень организации кадастрового учета и государственной регистрации недвижимого имущества приводит к существенным финансовым и моральным потерям населения страны.
Кроме того, отсутствуют научно-обоснованные экономические оценки существующей системы кадастрового учета и регистрации недвижимости и варианты ее структурного реформирования, сопровождаемые соответствующим системным анализом.
1 Указ Президента Российской Федерации от 25.12.2008 №1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). - 30.12.2008; Консультант Плюс. -20.10.2013.
Функция государства в регулировании рыночных отношений, несомненно, усиливается. Свою регулирующую функцию государство осуществляет через соответствующие институты[1; 2].
Анализ системы информационного обеспечения кадастрового учета и управления оборотом
недвижимого имущества позволяет заключить
следующее.
И в России, и за рубежом система информационного обеспечения кадастрового учета и регистрации объектов недвижимости и прав на них имеет статус государственного института и трансформируется в русле общемировых экономических и юридических процессов.
Между тем, современная Россия - практически единственная страна в мире, где требуются
значительные усилия по наведению должного порядка на всех этапах регистрации недвижимого имущества в связи с существенными недостатками в сфере межведомственного информационного обмена, в практике раздельной регистрации вещных и обязательственных прав, в расходовании выделяемых бюджетных средств [6; 8; 9]
Европейский и мировой опыт объединения этапов кадастрового учета и регистрации направлен на сокращение числа регистрирующих органов.
Оборот недвижимого имущества регулируется государством посредством формирования двух систем
- кадастрового учета и государственной регистрации в широком смысле и нотариальным удостоверением.
Этапы кадастрового учета и регистрации в Российской Федерации реализуются, как минимум, тремя государственными органами. Поэтому до настоящего времени ЕГРП формируется в виде трех де-юре и де-факто обособленных реестров, в значительной степени дублирующих друг друга, что является причиной возникающих противоречий и коллизий, в том числе информационного характера, обусловленных в немалой степени использованием различных источников информации и разнесенности во времени формирования записей в различных разделах реестра, что повышает бюджетные расходы на кадастровый учет и регистрацию. Можно констатировать, что возникающие противоречия и коллизии носят, как правило, объективный характер.
Процедура кадастрового учета и регистрации сделок в большинстве случаев (кроме аренды и ипотеки) избыточна и на практике осуществляется совместно с регистрацией прав, дублируя последнюю по составу документов, по экономическим показателям, что, в итоге, заметно удорожает и замедляет процедуру. В то же время, несмотря на дублирование функций, отсутствуют гарантии компенсации убытков собственникам, иным законным владельцам недвижимости. Для повышения надежности оборота привлекаются третьи лица - риэлтерские или финансовые структуры, что также удорожает оборот. Перечисленные факторы неоправданно увеличивают стоимость оборота недвижимости [2].
Отсутствие исчерпывающего перечня прав, обременений и ограничений является существенным негативным институциональным фактором действующей в нашей стране системы информационного обеспечения кадастрового учета и государственной регистрации.
Таким образом, дублирование процессов кадастрового учета и регистрации прав и сделок, организационная и информационная разобщенность, отсутствие государственных гарантий выступают факторами, снижающими экономическую
эффективность оборота недвижимости.
Кадастровый учет целесообразно рассматривать как совокупность информационных, экономических и юридических отношений, связанных, как с созданием новых объектов недвижимости, так и с эксплуатацией уже существующих объектов. Кроме того, рынок недвижимости включает региональные и локальные рынки, существенно отличающиеся друг от друга, в первую очередь, по экономическим параметрам.
Представляется, что для формирования структурной модели информационного обеспечения кадастрового учета и государственной регистрации необходимо учитывать следующие аспекты:
- информационный;
- организационно-управленческий;
- экономический;
- правовой.
Исходными предпосылками к созданию структурной модели информационного обеспечения кадастрового учета, по нашему мнению, являются:
- возможность поэтапного внедрения модели;
- минимизация и оптимизация перечня фактов (реквизитов), подлежащих включению в реестр;
- реформирование существующих органов, созданных по признаку дублирования управленческих функций;
- минимизация и последующее исключение
информационного дублирования, а также укрепление межведомственного информационного
взаимодействия;
- непрерывность процесса кадастрового учета и государственной регистрации.
Кратко рассмотрим их.
Организационно-управленческий аспект.
Структурное реформирование системы
предполагает, что у государственной регистрации есть свой предмет - описание физических и правовых состояний объектов недвижимости с целью регулирования их оборота. В нашей стране сложилась ситуация, при которой органы Росреестра осуществляют действия, как соответствующие предмету своей деятельности, так и выходящие за его рамки. Де-факто пользователям оказывают услуги юридического характера или проверяют исполнение сторонами своих обязательств. Органы системы Росреестра учитывают в числе прочего объекты, не являющиеся недвижимостью, а также выполняют надзорные функции. Ростехинвентаризация
описывают фактическое землепользование,
осуществляя при этом учет движимых вещей. При этом на всех этапах не существует должного анализа информационного взаимодействия и экономического эффекта от деятельности служб государственной регистрации [4].
Структурная модель информационного обеспечения кадастрового учета должна отражать свойства, присущие организационно-экономическому механизму кадастрового учета и государственной регистрации, иными словами, анализу и регулированию эффективности оборота недвижимости. Что же касается остальных функций, то они, скорей всего,
должны быть переданы другому ведомству (или нескольким ведомствам), пройдя предварительный анализ на предмет избыточности [7, с.4б-98.].
Другими существенными предпосылками к организационному реформированию системы являются:
- необходимость разграничения функций органов регистрации и нотариата;
- избыточность функций кадастра недвижимости и реестра прав;
- необходимость выделения надзорной функции постольку, поскольку она никак не связана с государственной регистрацией;
- описание объекта должно содержать только сведения, имеющие значение для оборота (размер, нормативная цена, местоположение, качественные характеристики), но никак не информацию, которая ни сторонам сделки, ни третьим лицам особо не нужна, то есть выполняющую не регулирующую, а иную (например, правоохранительную) функцию, что удешевит и ускорит оборот недвижимости.
Анализ показывает, что для информационной оптимизации и уменьшения статьи расходов в бюджете по кадастровому учету и регистрации недвижимого имущества наиболее предпочтительным является следующий сценарий: объединение органов кадастрового, технического учета и регистрации в один на базе учреждений юстиции, с последующим выделением коммерческой составляющей
Ростехинвентаризации и технико-информационной -картографо-геодезической службы [3, с.77-94.].
Любой вариант организационного реформирования системы государственной регистрации недвижимости должен предусматривать предоставление
необходимых гарантий и, соответственно, компенсаций убытков лицам, опирающимся в своей деятельности на информацию из ЕГРП, публичная достоверность которой подтверждена государством.
Информационный аспект.
Исходной предпосылкой реформирования в части информационного обеспечения является
упорядочение, упрощение, минимизация затрат и оптимизация перечня фактов (реквизитов), подлежащих включению в реестр и, соответственно, имеющих экономическое значение.
Развитие региональных автоматизированных систем, как это предусмотрено действующими нормативными правовыми актами и документами, реально
совершенствует работу органов государственной регистрации. Вместе с тем, они не идут дальше декларируемого тезиса об «электронном обмене данными» между учреждениями юстиции, то есть с управленческой точки зрения, это не сближает
управленческую и информационную системы, а с информационной - недостаточно влияет на
повышение достоверности информации ЕГРП. Кроме того, в таком подходе к развитию информационных систем априори заложено отставание от прогрессивной практики ряда зарубежных государств, активно использующих Интернет-технологии в государственном управлении. Представляется, что информационно-логическая модель системы кадастрового учета и государственной регистрации должна определяться оптимизированным составом реквизитов и базироваться на возможностях современных Интернет-технологий.
Экономический аспект.
Проблема финансирования системы кадастрового учета и государственной регистрации представляется принципиальной. На данном этапе развития национальной экономики России бюджетное финансирование учреждений юстиции фактически приводит к перераспределению денежных потоков в пользу негосударственных участников рынка недвижимости с передачей им части государственных функций. Все это ведет к существенным суммарным издержкам оборота недвижимости.
Поскольку определено, что система государственной регистрации недвижимости является государственным институтом, а процесс ее реформирования носит институциональный характер, имеющий указанную выше многоаспектность, постольку существенным фактором представляется трансформация правового аспекта, как составляющей организационноэкономического механизма. С позиции управления, правовой аспект реализует функции нормирования и регулирования управляемого процесса.
Государственные органы, осуществляющие кадастровый учет и государственную регистрацию недвижимости и реализующие правовой контроль предоставленных физическим, юридическим лицам, публично-правовым образованиям документов, а также ведение реестров, действуют на основании различных нормативных актов.
Правовой аспект.
Экономически обоснованной составляющей правового аспекта кадастрового учета и государственной регистрации, по нашему мнению, должно стать утверждение правила, согласно которому государственной регистрации может быть подвергнуто только право на недвижимую вещь, с исключением из предмета регистрации сделок с недвижимыми вещами.
Предлагается признать в качестве предметов государственной регистрации:
- субъективные гражданские вещные права в отношении объектов, признаваемых гражданским законодательством недвижимыми вещами. Перечень таких прав должен носить исчерпывающий характер;
- иные (не имеющие вещной природы) субъективные
гражданские права, осуществление которых связано с объектами, признаваемых гражданским
законодательством недвижимыми вещами, и только в случаях, прямо определенных гражданским законодательством. Это - исключение из общего принципа необходимости регистрации только субъективных гражданских вещных прав, что обязательно означает замкнутый перечень таких случаев. Для обеспечения публичной достоверности регистрации может быть предложено введение регистрации для трех случаев: ипотека (имея в виду возникновение права залогодержателя с момента его регистрации), владение, рента (право на получение ренты);
- факты, имеющие юридическое значение для
обеспечения субъективных гражданских вещных прав в отношении объектов, признаваемых гражданским законодательством недвижимыми вещами, и только в случаях, определенных гражданским
законодательством. В отношении некоторых фактов, имеющих юридическое значение для осуществления вещных прав на недвижимые вещи, целесообразно учредить систему отметок, вносимых в ЕГРП, но не являющихся записями о регистрации.
В целях сокращения расходов по регистрации, представляется важным упразднение государственной регистрации двух- и многосторонних сделок с недвижимостью (договором). Такое исключение объясняется явной избыточностью регистрации прав и сделок одновременно.
Социально-экономическое развитие России в значительной степени обусловлено развитием современной институциональной структуры, как стратегического фактора государственного регулирования рыночной экономики.
Существующая в настоящее время система информационного обеспечения кадастрового учета и государственной регистрации недвижимого имущества практически ни по одному своему аспекту: информационно-технологическому, экономическому, организационному, правовому не отвечает требованиям, характерным для важнейшего государственного института [7, с.46-98].
Все это приводит к неэффективной работе системы государственного кадастрового учета и регистрации недвижимости, дополнительным бюджетным расходам, в результате скорость развития рынка недвижимости намного опережает скорость развития государственного института, призванного
регулировать этот сектор рыночных общественных отношений.
Такое положение дел не способствует социальной стабильности общества и является тормозящим фактором в социально-экономическом развитии государства. Весьма знаменательно, что одной из характерных особенностей современной рыночной экономики, является трансформация отношений собственности. С учетом истории становления института кадастрового учета и государственной регистрации в России, опыта ряда зарубежных стран, а также отмеченных проблем и противоречий на методологической основе институционализации видится целесообразным:
1) Развитие единой геоиформационной системы
интегрированных с Интернет-сервисами электронных банков данных Государственного фонда картографогеодезических материалов и данных Российской
Федерации. Система предназначена для обеспечения в режиме реального времени работ по
землеустройству, инвентаризации актуальными и достоверными картографическими и геодезическими материалами. Траектория развития отрасли картографии, кадастра и регистрации прав
предусматривает создание федеральных автономных учреждений по государственному геодезическому обеспечению и осуществление перехода от
лицензирования геодезической и картографической деятельности [7, с.46-98].
2) Создание федеральной спутниковой
дифференциальной сети и сервисов предоставления дифференциальной информации.
3) Создание федерального геоинформационного
портала.
4) Создание сети органов сертификации и
испытательных лабораторий картографической продукции. Очевидна необходимость комплексной модернизации местных систем координат,
обеспечения обновления информации об организации дорожного движения на государственных навигационных картах, создания системы
картографического обеспечения морской
деятельности Российской Федерации, введения в эксплуатацию российского картографического
космического комплекса дистанционного зондирования Земли.
5) Создание открытой государственной
картографической основы, находящейся в открытом доступе, требует законодательного обеспечения снятия известных, но уже неадекватных реальности ограничений с картографических данных.
Список литературы:
1. Варламов А.А. Земельный кадастр Том 1. Теоретические основы государственного земельного кадастра. Учебник для студентов ВУЗов, обучающихся по специальностям «Земельный кадастр», «Землеустройство», «Городской кадастр». - М.: Издательство «КолосС», 2003. - 384 с.
2. Варламов А.А., Гальченко С.А. Земельный кадастр. В 6 томах. Том 3. Государственная регистрация и учет земель.
- М.: Издательство «КолосС», 2О06. - 528 с.
3. Варламов А.А., Гальченко С.А. Основы кадастра
недвижимости: Учебник для студентов учреждений высшего профессионального образования. - М.: Издательство
«Академия», 2013. - 220 с.
4. Герасимова С.Г., Ибрагимов М.Б., Петров М.В., Перспективы создания 3D кадастра в России //Web-ресурс: http: www.geoprofi.ru/technology/Article_6416_10.htm
5. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 от 30.11.1994 №51 -ФЗ. Часть 2 от 26.01.1996 №14-ФЗ. Часть 3 от 26.11.2001 №146-ФЗ. Часть 4 от 18.12.2006 №230-ФЗ (действующая редакция) (ГК РФ) //Российская газета (федеральный выпуск). - 08.12.1994; 06-08.10.02.1996; 28.11.2001; 22.12.2006; Консультант Плюс. - 20.10.2013.
6. Ермакова А. Замглавы Росреестра сбежал за границу с госсекретами //Известия. - 30.09.2013; Web-ресурс: http: izvestia. ru/news/557853#comments
7. Золотова Е.В., Скогорева Р.Н. Геодезия с основами кадастра: Учебник для вузов. 2-е изд., испр. - М.: Издательство «Академический Проект»; Фонд «Мир», 2012.
- 413 с.
8. Конькова Е. Кадастра три года ждут //Российская газета (федеральный выпуск). - 24.05.2006.
9. Михаил Мишустин: «Цена России сильно занижена». Подготовили Зыкова Т., Мытарев В. //Российская газета (федеральный выпуск). - 22.02.2005.
10. Указ Президента Российской Федерации от 25.12.2008
№1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (действующая
редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). -30.12.2008; Консультант Плюс. - 20.10.2013.
11. Федеральный закон Российской Федерации от
24.07.2007 №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). - 01.08.2007; Консультант Плюс. - 20.10.2013.
12. Федеральный закон Российской Федерации от
21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (действующая редакция) //Российская газета (федеральный выпуск). -30.07.1997; Консультант Плюс. - 20.10.2013.
Reference list:
1. Civil Code of Russian Federation. Part 1 from 30.11.1994 №51-FL. Part 2 from 26.01.1996 №14-FL. Part 3 from 26.11.2001 №146-FL. Part 4 from 18.12.2006 №230-FL (current edition) (CC RF) //Rossiyskaya gazeta (federal issue).
- 08.12.1994; 06-08.10.02.1996; 28.11.2001; 22.12.2006; Consultant Plus. - 20.10.2013.
2. Decree of the President of Russian Federation from
25.12.2008 №1847 «On the Federal service for state registration, cadastre and cartography» (current edition)
//Rossiyskaya gazeta (federal issue). - 30.12.2008; Consultant Plus. - 20.10.2013.
3. Ermakova A. Deputy head of Rusregistry fled abroad with the state secrets //Izvestia. - 30.09.2013; Web- resource: http: izvestia.ru/news/557853#comments
4. Federal law of Russian Federation from 24.07.2007 № 221 -FL «On state cadastre of real estate" (current edition) //Rossiyskaya gazeta (federal issue). - 01.08.2007; Consultant Plus. - 20.10.2013.
5. Federal law of Russian Federation from 21.07.1997 №122-FL «On state registration of rights to real estate and dealings with it» (current edition) //Rossiyskaya gazeta (federal issue). -30.07.1997; Consult-ant Plus. - 20.10.2013.
6. Gerasimova S.G., Ibragimov M.B., Petrov M.V. Prospects for
a 3D cadastre in Russia //Web-resource: http:
www.geoprofi.ru/technology/Article_6416_10.htm
7. Kon'kova E. Cadastre three-year wait //Rossiyskaya gazeta (federal issue). - 24.05.2006.
8. Michael Mishustin «The price of Russia is strongly underestimated». Prepared by Zykova T., Mytarev V. //Rossiyskaya gazeta (federal issue). - 22.02.2005.
9. Varlamov A.A. Land cadastre. Volume 1. Theoretical
foundations of state land cadastre. Textbook for university students, studying in the field of «Land cadastre», «Land planning», «Urban cadastre». - М.: Publishing house
«ColosS», 2003. - 384 p.
10. Varlamov A.A., Gal'chenko S.A. Fundamentals of real estate cadastre: Textbook for students of institutions of higher education. - М.: Publishing house «Academy», 2013. - 220 p.
11. Varlamov A.A., Gal'chenko S.A. Land cadastre. In six volumes. Volume 3. State registration and land records. - M.: Publishing house «ColosS», 2006. - 528 p.
12. Zolotova E.V., Skogoreva R.N. Geodesy with the basics of cadastre: Textbook for high schools. 2nd edition, revised. - M.: Publishing house «Academic Project», Fund «Peace», 2012. -413 p.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья Н. Р. Камыниной «Информационное обеспечение кадастрового учета в Российской Федерации» посвящена проблематике состояния современной отечественной системы информационного обеспечения кадастрового учета и государственной регистрации недвижимого имущества. В частности, автор справедливо отмечает, что использование в этой системе морально и физически устаревших информационных технологий снижает степень достоверности сведений, содержащихся в Государственном кадастре недвижимости (ГКН) и Едином государственном реестре прав (ЕГРП), влечет за собой дополнительные бюджетные расходы, а, в конечном итоге, крайне негативно сказывается на развитии соответствующего сегмента рыночной экономики в России. Автор высказывает собственную, оригинальную позицию по этой проблематике, которую в целом необходимо поддержать.
Статья написана интересно, на высоком теоретическом уровне, в ней много элементов новизны. Она представляет собой логически законченную работу, отличается обоснованностью выводов, и может быть рекомендована к опубликованию в ведущих научных журналах нашей страны.
Профессор, к.т.н.
Л. Г. Максудова
