Научная статья на тему 'Административно-правовой статус Росреестра'

Административно-правовой статус Росреестра Текст научной статьи по специальности «Государство и право. Юридические науки»

CC BY
105
10
Поделиться
Ключевые слова
РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ / КАДАСТР НЕДВИЖИМОСТИ / СТАТУС / ОРГАН ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы — Ковешников Д. А.

Рассмотрен процесс: слияния федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и государственный кадастровый учет недвижимости; создание нового федерального органа исполнительной власти. Анализируется содержание административно-правового статуса формирующейся федеральной службы.

STATUS OF FEDERAL SERVICE STATE REGISTRATION, INVENTORY AND CARTOGRAPHY

Now in Russia is in the process of merging the Federal registration of immovable property rights and implementing State inventory of real estate accounting. As a result, a new federal executive body. The article analyses the content of administrative status of emerging Federal service.

Текст научной работы на тему «Административно-правовой статус Росреестра»

матери и супругов, которые заключили с ней соответствующий договор. В силу п. 4 ст. 51 СК последние могут быть записаны родителями ребенка только с согласия женщины, родившей ребенка (суррогатной матери). Так называемое социальное родительство имеет приоритет перед родительством генетическим либо биологическим. Несмотря на отсутствие генетической связи между суррогатной матерью и выношенным, рожденным ею ребенком, она имеет преимущественное право на удостоверение происхождения ребенка от нее.

Таким образом, законодательство предусматривает несколько категорий субъектов семейных правоотношений, обладающих преимущественными правам. К этим субъектам относятся несовершеннолетние и совершеннолетние нетрудоспособные дети; беременная жена (бывшая жена), а также жена (бывшая жена) в период до достижения ребенком возраста одного или трех лет соответственно; нуждающийся супруг; близкие родственники; нетрудоспособные совершеннолетние братья и сестры, внуки, бабушки и дедушки, фактические воспитатели, отчим и мачеха; суррогатная мать; опекун (попечитель) и др.

Основаниями, в силу которых законодатель наделяет субъектов семейных правоотношений преимущественными правами, могут быть несовершеннолетие, состояние в браке, беременность, наличие ребенка в соответствующем возрасте (до достижения одного года или трех лет), нетрудоспособность, постановление органа

опеки и попечительства о назначении лица опекуном (попечителем ребенка) и др. Эти основания предусматриваются законом в отношении конкретного субъекта семейных правоотношений и не имеют правового значения применительно к иным субъектам.

Преимущественное право, предусмотренное законом, является четко определенным, что предполагает преимущественную реализацию субъектом лишь тех правомочий, которые входят в содержание соответствующего субъективного права.

1 Гражданское право : учебник ; в 3 т. / под ред. А.П. Сергеева. Т. 3. М., 2009. С. 371; Нечаева А.М. Семейное право : учебник. М., 2005. С. 13; Рузакова О.А. Семейное право. М., 2007. С. 12.

2 Судебная защита семейных прав : учеб. пособие / под ред. Н.М. Костровой. М., 2008. С. 111; Тимшина О.Л. Особенности правового регулирования отношений между бывшими супругами : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 41.

3 Асланов Х.Г. Обеспечение интересов отца в родительских правоотношениях по семейному законодательству Российской Федерации : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 2—5.

4 Ильина О.Ю. Интересы ребенка в семейном праве Российской Федерации. М., 2005; Савельева Н.М. Правовое положение ребенка в Российской Федерации: гражданско-правовой и семейно-правовой аспекты. Самара, 2006.

5 Рабец А.М. Реформа законодательства об опеке и попечительстве в современной России: достоинства, просчеты, проблемы : моногр. М., 2009. С. 131.

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС РОСРЕЕСТРА

Д.А. КОВЕШНИКОВ,

соискатель Московского университета МВД России 12.00.14 — административное право; финансовое право; информационное право

21dko@mail.ru

Аннотация. Рассмотрен процесс: слияния федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и государственный кадастровый учет недвижимости; создание нового федерального органа исполнительной власти. Анализируется содержание административно-правового статуса формирующейся федеральной службы.

Ключевые слова: регистрация прав, кадастр недвижимости, статус, орган исполнительной власти.

STATUS OF FEDERAL SERVICE STATE REGISTRATION, INVENTORY AND CARTOGRAPHY

D.A. KOVESHNIKOV,

the applicant of Moscow university of Ministry of interior of Russia

The summary. Now in Russia is in the process of merging the Federal registration of immovable property rights and implementing State inventory of real estate accounting. As a result, a new federal executive body. The article analyses the content of administrative status of emerging Federal service.

Key words: registration rights; real estate cadastre; status; executive body.

Объединение функций государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в компетенции единого федерального органа исполнительной власти — одна из задач административной реформы в области государственного управления в сфере недвижимости. Решение этой задачи должно обеспечить быстроту и простоту реализации прав граждан и организаций, повысить качество и эффективность информационного взаимодействия органов государственного кадастра и регистрации с другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также существенно (как показывает зарубежный опыт, до 25%) сократить бюджетные расходы на содержание органов кадастрового учета и регистрации.

Вместе с тем, для решения поставленных задач недостаточно механически реорганизовать в форме слияния или присоединения два федеральных органа

исполнительной власти, долгие годы бывшие независимыми друг от друга. Необходимо таким образом осуществить реорганизацию, чтобы в результате объединения новый орган не получил бы избыточные полномочия, не связанные с его основной деятельностью, и в то же время его статус был сбалансирован, особенно в части гармонизации соотношения прав и обязанностей, необходимых для решения поставленных перед ним задач властных полномочий.

Это довольно трудная задача. До объединения Рос-недвижимость и Росрегистрация находились в ведении разных федеральных министерств (Минэкономразвития России и Минюста России), что естественным образом отразилось на их компетенции. В соответствии с действовавшими на момент принятия решения о создании Росреестра положениями на федеральные органы исполнительной власти были возложены функции, приведенные в табл. (в том виде, в каком сформулированы в положениях об этих органах).

Таблица

Функции регистрирующих органов

Роснедвижимость (постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 456 «О Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости») Росрегистрация (постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 451 «О Федеральной регистрационной службе»)

• ведение государственного кадастра недвижимости; • осуществление государственного кадастрового учета недвижимого имущества; • кадастровая деятельность; • государственная кадастровая оценка земель; • землеустройство; • государственный мониторинг земель; • государственный земельный контроль • государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; • ведение единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, реестра арбитражных управляющих; • ведение единого государственного реестра саморегулируемых организаций оценщиков; • контроль деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и надзор за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков

Росреестр (постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии»)

• государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним; • оказание государственных услуг в сфере: ведения государственного кадастра недвижимости; осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества; кадастровой деятельности; государственной кадастровой оценки земель; землеустройства; государственного мониторинга земель; геодезии и картографии; навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства России); • осуществление государственного контроля и надзора: геодезического надзора; земельного контроля; надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков; контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих; метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности; • организация единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных России; • наименование географических объектов; • ведение государственного реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью

У образованного Росреестра значительно расширены предметы ведения, что вызывает закономерные вопросы о целесообразности и обоснованности возложения на Росреестр столь широкого набора не всегда связанных между собой функций. Для ответа на эти вопросы необходимо рассмотреть содержание статуса Росреестра в соответствии со ставшей уже классической теорией статуса субъекта исполнительной власти, разработанной Д.Н. Бахрахом, А.Ю. Якимовым и другими учеными1. Согласно теоретическим положениям статус органа исполнительной власти представляет собой совокупность (систему) элементов, объединяемых в три крупных блока: целевой, структурно-организационный и компетенционный2.

Первая составляющая административно-правового статуса органа исполнительной власти — его юридически закрепленные цели, задачи и функции. Из текста Положения о Росреестре можно установить лишь функции: регистрационная; оказание государственных услуг; контроль и надзор.

В п. 1 Положения о Росреестре функции определены некорректно. В качестве самостоятельной функции выделена государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в то время как осуществление кадастрового учета вообще не названо. Вместо этого указано на то, что Росреестр оказывает государственные услуги в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета, кадастровой деятельности, кадастровой оценки земель и т.д., т.е. оказывает государственные услуги в сфере ведения государственного кадастра и в сфере осуществления кадастрового учета. В действительности Росреестр предоставляет государственную услугу по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществляет государственные функции по кадастровому учету и по ведению государственного кадастра, предоставляет государственные услуги по информационному обеспечению. Последняя услуга предоставляется не только в связи с кадастровым учетом, но и с государственной регистрацией прав и сделок, поскольку Росреестр вправе предоставлять сведения не только из государственного кадастра, но и из ЕГРП.

Необходимо сформулировать п. 1 Положения о Росреестре следующим образом: «1. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по: ведению государственного кадастра недвижимости и осуществлению государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости; ® организации кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, гео-

дезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства России);

осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля;

# государственному метрологическому надзору в области геодезической и картографической деятельности;

надзору за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков;

# контролю (надзору) над деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.».

Указание на цель присутствует в Указе Президента РФ от 25 декабря 2008 г. № 1847 «О федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», однако целью создания Росреестра согласно этому Указу является оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти.

Задачи Росреестра исходя из анализа его полномочий:

охрана прав лиц, обладающих правом собственности или иными правами на недвижимое имущество;

формирование и ведение единого федерального банка данных о недвижимости;

обеспечение нужд государственного и муниципального управления;

предоставление гражданам и организациям информационных услуг в сфере оборота недвижимости.

Структурно-организационный блок элементов статуса органа исполнительной власти определяет место органа в системе органов исполнительной власти, его полное и сокращенное наименование, наличие статуса юридического лица (и соответственно юридического адреса, банковского счета, гербовой печати, официальных бланков и т.д.), порядок назначения руководителей, внутреннюю структуру органа (территориальные органы и структурные подразделения), наличие подведомственных учреждений и др.

Росреестр в этом отношении можно охарактеризовать как федеральную службу, наделенную статусом юридического лица, подведомственную Минэкономразвития России, в свою очередь, находящегося в ведении Правительства РФ.

Структурно Росреестр представлен центральным аппаратом, возглавляемым руководителем, назначаемым на должность и освобождаемым от нее Правительством РФ по представлению Министра экономического развития РФ. Руководитель Рос-реестра одновременно по должности является главным государственным регистратором РФ. Он имеет девять заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от нее Министром экономического развития РФ по представлению руководителя Службы. В центральном аппарате Росреестра образовано 21 управление по основным направлениям деятельности Службы.

Территориальные органы — управления. В настоящее время в субъектах Федерации идет процесс реорганизации территориальных органов Росреестра. Во многих регионах сохраняются самостоятельные управления Росрегистрации, Роснедвижимости и Роскартографии (Республики Алтай, Карелия, Мордовия, Кемеровская область и др.). Однако в отдельных регионах процесс реорганизации завершен, и функционируют управления Росреестра (Республики Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, Курганская область, г. Москва и др.). Руководители территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от нее Министром экономического развития РФ по представлению руководителя Росреестра. Типовое положение о территориальном органе Росрее-стра утверждено приказом Минэкономразвития России от 5 октября 2009 г. № 395. В соответствии с ним региональное управление Росреестра также является юридическим лицом, функционирует независимо от органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

В ведении Росреестра находятся кадастровые палаты — федеральные государственные учреждения, образованные в каждом субъекте Федерации, а также аэрогеодезические, топографо-маркшейдерные предприятия, картографические фабрики, центры геоинформации, Федеральный кадастровый центр «Земля» и др.

Центральным блоком элементов административно-правового статуса органа является его компетенция, определяемая как нормативно закрепленная совокупность полномочий3. По мнению А.Ю. Якимова, структурно компетенция представлена функциональным, территориальным и процессуальным элементами.

Функциональная компетенция Росреестра представлена полномочиями по осуществлению государственной регистрации, по контролю и надзору, по ведению государственного кадастра недвижимости, по оказанию государственных услуг, по применению мер административного принуждения.

Под предметной компетенцией понимаются полномочия по осуществлению государственной регистрации, государственного учета, государственного контроля и надзора, оказанию государственных услуг в конкретной сфере общественных отношений — в сфере недвижимости, в которой выделяются отдельные взаимосвязанные области отношений. Это отношения в области:

® государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

® государственного кадастрового учета недвижимости; землеустройства;

государственного мониторинга земель; геодезии и картографии, наименований географических объектов;

кадастровой деятельности и кадастровой оценки земель;

государственного земельного контроля и надзора.

Кроме того, к предметной компетенции Росреестра оказались отнесены сферы деятельности, не имеющие отношения к недвижимости: деятельность арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций.

Вместе с тем необходимо учитывать, что предметная компетенция играет важную роль в специальном статусе субъекта. Благодаря ей происходит разумное распределение «нагрузки» между разными видами субъектов4. Кроме того, как справедливо отмечает С.А. Сергеев, предметная компетенция позволяет определить, какую информацию вправе запрашивать орган у других органов, граждан и организаций5.

Предметная компетенция Росреестра может быть охарактеризована как динамичная, находящаяся в состоянии развития.

Территориальная компетенция зависит от места органа в системе Росреестра (центральный аппарат или территориальный орган). Территориальная компетенция управления Росреестра по субъекту Федерации ограничена пределами территории субъекта. Решение вопросов, касающихся объектов недвижимости, расположенных на территории более чем одного субъекта Федерации, относится к ведению центрального аппарата Росреестра.

Четвертым элементом компетенции называют процессуальную компетенцию, к которой относят полномочия по ведению дела6 (для субъекта административной юрисдикции — ведение административ-но-юрисдикционного процесса, для органа государственной регистрации, государственного учета — ведение регистрационных и учетных кадастровых дел). К процессуальной компетенции Росреестра в части осуществления государственной регистрации ч. 3 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации прав» относит:

проверку действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти;

# проверку наличия ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав;

государственную регистрацию прав; выдачу документов, подтверждающих государственную регистрацию прав;

# выдачу информации о зарегистрированных правах;

# принятие на учет в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, бесхозяйных недвижимых вещей;

# выдачу копий документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме

Статус Росреестра не в полном объеме определяется Положением о нем. Отдельные элементы могут содержаться в федеральных законах, других нормативных правовых актах. Так, в отношении Росреестра необходимо указать на нормы Федерального закона «О государственной регистрации прав», в частности на

ст. 9. В соответствии с этой статьей территориальная компетенция территориальных подразделений федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной регистрации, определяется границами регистрационных округов, установленных приказом Минюста России от 3 декабря 2004 г. № 185 «О создании регистрационных округов, в границах которых действуют территориальные органы Федеральной регистрационной службы».

Сопоставление перечней субъектов Федерации и регистрационных округов свидетельствует о их неполном совпадении. Всего образовано 77 регистрационных округов за счет объединения в один округ г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Магаданской области и Чукотского автономного округа и т.д. Реорганизация структуры органов государственной регистрации требует пересмотра границ территориальной компетенции Росреестра. Требуют пересмотра и принципы размещения территориальных органов Росреестра, утвержденные приказом Росрегистрации от 29 июня 2005 г. № 85 «О принципах размещения территориальных органов Федеральной регистрационной службы».

Ч. 2 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации прав» предусматривается, что общее положение о территориальном органе Росрегистрации утверждается Минюстом России (приказ Минюста России от 3 декабря 2004 г. № 183 «Об утверждении Общего положения о территориальном органе Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации), что также не соответствует установленному порядку.

В соответствии с ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации прав» федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации, его территориальные органы, если иное не установлено законодательством, вправе осуществлять только деятельность, предусмотренную этим Законом. Норма хотя и не противоречит законодательству (поскольку осуществление Росреестром иных полномочий предусмотрено законодательством), все же нуждается в корректировке.

Нормы, определяющие статус федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области регистрации прав, подлежат исключению из Федерального закона «О государственной регистрации прав» хотя бы потому, что такого органа в чистом виде более не существует. Вместе с тем нормы, определяющие статус государственного регистратора — должностного лица, уполномоченного совершать юридически значимые действия, — должны иметь силу законодательных норм.

Проблемы определения, уточнения и корректировки статуса Росреестра в последнее время в связи

с реформированием системы органов регистрации и учета недвижимости обращают на себя повышенное внимание ученых и специалистов. Так, В.В. Кущен-ко, сравнивая статус Росреестра со статусом зарубежных органов регистрации недвижимости, отмечает, что полномочия венгерского регистрационного органа таковы, что земельное управление может по собственной инициативе контролировать соответствие внесенных в реестр данных о недвижимости их фактическому состоянию.

Дальнейшее развитие системы регистрации прав и налоговой системы в России потребует наделения такими полномочиями отечественных органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Это может потребоваться, например, в целях выявления уклонения собственников от регистрации прав на возведенные на принадлежащих им земельных участках здания и сооружения7. В.В. Кущенко не учитывает, что регистрирующий орган входит в единую систему с органом, осуществляющим кадастровый учет недвижимости, а также то, что ЕГРП и государственный кадастр недвижимости образуют общую информационную систему. Все это обеспечивает взаимный, внутриведомственный контроль.

1 Лазарев Б.МКомпетенция органов управления. М., 1972; Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Сов. гос-во и право. 1986. № 2. С. 41; Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970; Ямпольская Ц.А. Субъекты советского административного права : автореф. ... д-ра юрид. наук. М., 1958; Смирнов Л.В. Административно-правовой статус сотрудника милиции : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 1996; Черникова И.В. Административно-правовой статус подразделений по делам несовершеннолетних милиции общественной безопасности : автореф. . канд. юрид. наук. М., 2006.

2 Бахрах Д.Н. Административное право России : учебник. М., 2000. С. 177; Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 70; Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации : моногр. М., 1999. С. 40.

3 Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 35.

4 Там же. С. 37.

5 Сергеев С.А. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений : автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 117.

6 Петухов П.А. Административный процесс в юрисдик-ционной деятельности органов советского государственного управления : автореф. ... канд. юрид. наук. Л., 1981. С. 16; Застрожная О.К. Советский административный процесс : учеб. пособие. Воронеж, 1985. С. 22; Якимов А.Ю. Указ. соч. С. 38.

7 Кущенко В.В. Правовой режим недвижимости: проблемы и пути их решения // Законодательство и экономика. 2006. № 10.