CC BY
47
ИНФОРМАЦИОННАЯ ИНТЕГРАЦИЯ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ КАК ОСНОВА ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ КОНТРОЛЬНОЙ РАБОТЫ
Е. В. ОРДЫНСКАЯ,
старший преподаватель кафедры налогов и налогообложения E-mail: [email protected]
Всероссийская государственная налоговая академия Министерства финансов Российской Федерации
В статье рассматриваются актуальные вопросы повышения эффективности налогового администрирования путем создания и совершенствования современных аналитических инструментов налогового контроля, позволяющих выявить сокрытую налоговую базу, обеспечить своевременное и полное поступление налогов и других обязательных платежей в бюджет, гарантировать соблюдение законных прав и интересов налогоплательщиков. Рассмотрено одно из основных направлений повышения эффективности контрольных мероприятий, которым является совершенствование информационного взаимодействия налоговых органов.
Ключевые слова: налоговый контроль, налоговое администрирование, налоговое правонарушение, риски, финансово-хозяйственная деятельность, отбор для выездных налоговых проверок, предпроверочный анализ.
Обеспечение экономической безопасности является приоритетным направлением в деятельности государства. Одним из важнейших вопросов обеспечения экономической безопасности является формирование доходной части государственного бюджета. Объем налоговых поступлений в бюджетную систему государства должен обеспечивать возможность выполнения государством всех своих функций [5].
Согласно оценкам специалистов Федеральная налоговая служба обеспечивает две трети доходов бюджетной системы страны и почти половину доходов федерального бюджета [4]. В 2008 г. всего в бюджетную систему Российской Федерации (включая поступления в государственные внебюджетные фонды) поступило администрируемых
Федеральной налоговой службой доходов на сумму 10 032,8 млрд руб. В федеральный бюджет в 2008 г. поступило 4 078,7 млрд руб.
Следует отметить, что в I полугодии 2009 г. в бюджетную систему Российской Федерации поступило 3 918,9 млрд руб. администрируемых ФНС России доходов, что на 17,9 % меньше, чем в I полугодии 2008 г. В федеральный бюджет за тот же период — I полугодие 2009 г. поступило ад-министрируемых ФНС России доходов в размере
1 371,6 млрд руб., что на 29,5 % меньше, чем в соответствующем периоде 2008 г. По предварительным оценкам, в 2009 г. поступления в бюджетную систему администрируемых ФНС России доходов составят 7 959,4 млрд руб., в федеральный бюджет —
2 547,7 млрд руб. Согласно прогнозу на 2010 г. эти показатели составят 6 642,6 млрд руб. и 2 412,9 млрд руб. соответственно [4].
Очевидно, что в связи с имеющейся тенденцией снижения налоговых поступлений в бюджеты всех уровней на современном этапе развития налоговой системы одним из основных направлений налоговой политики государства является качественное улучшение налогового администрирования
Перспективы развития налоговых органов предусматривают ряд направлений повышения эффективности налогового администрирования, нацеленных на создание современных аналитических инструментов налогового контроля, позволяющих обеспечить, с одной стороны, выявление сокрытой налоговой базы, и как следствие, своевременное и полное поступление налогов и других обязательных платежей в бюджет, а, с другой стороны, гарантию
соблюдения законных прав и интересов налогоплательщиков.
В результате осуществления различных мероприятий налогового контроля налоговыми органами должны одновременно решаться несколько задач, наиболее важными из которых представляются:
• выявление и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах;
• предупреждение налоговых правонарушений. В рамках решения указанных задач могут быть
выделены следующие важнейшие направления деятельности налоговых органов:
1) переход от проведения «сплошного» налогового контроля к концепции управления рисками, представляющую собой систему выявления зон повышенного риска совершения налоговых правонарушений;
2) создание мощной информационно-аналитической системы налоговых органов (информационные ресурсы, аналитическое, методическое, программное обеспечение и организационные структуры), которая позволит своевременно анализировать различные виды информации, поступающей в налоговые органы, обеспечивать формирование сигнальной информации и реализовывать процедуры поддержки принятия решений;
3) выявление новых способов и схем, использующихся для уклонения от налогообложения;
4) анализ деятельности, основанной на использовании инновационных технологий, на предмет уклонения от налогообложения;
5) разработка технологий по реализации мероприятий автоматизированного налогового контроля;
6) разработка приемов контрольной работы, позволяющих в полной мере реализовать возможности камеральных и выездных налоговых проверок, предусмотренные действующим законодательством о налогах и сборах. В частности, разработка новых методик, определяющих особенности выявления и пресечения схем минимизации налогов, используемых налогоплательщиками, функционирующими в различных отраслях экономики. Основной и наиболее эффективной формой
налогового контроля являются выездные налоговые проверки. Результативность выездных налоговых проверок в 2008 г. в пересчете на одну проверку составила в среднем по России около 4 млн руб. По камеральным проверкам аналогичный показатель за тот же период составил не более 2 тыс. руб. [1]. Кроме того, наблюдалось общее снижение дона-
58 -
числений по результатам камеральных налоговых проверок в 2008 г. по сравнению с предыдущими периодами. Так, по сравнению с 2006 г. указанный показатель снизился на 42,3 млрд руб. (в 2006 г. доначисления составили 147,4 млрд руб.; в 2007 г. — 107,1 млрд руб.; в 2008 г. - 105,1 млрд руб.) [4].
Учитывая вышеперечисленное, основным направлением деятельности налоговых органов (в рамках решения задач по усилению аналитической составляющей контрольной работы и концентрации контрольных мероприятий на зонах риска) является осуществление дальнейшего развития системы выявления потенциальных налоговых правонарушений на этапах, предшествующих выездным налоговым проверкам.
Основой планирования и подготовки выездных налоговых проверок является создание системы отбора объектов для выездного налогового контроля, базирующейся на всестороннем анализе всей имеющейся у налогового органа информации о налогоплательщике [2, 3]. Для развития такой системы необходимо осуществить объединение всех информационных ресурсов, имеющихся в распоряжении налоговых органов, в единую информационную систему, с максимальным включением в нее данных, поступающих из внешних источников. На основании сведений, включенных в эту систему путем использования соответствующих программных средств, возможно проведение анализа состояния налогоплательщика в целом. Таким образом будет осуществляться процедура по централизованной обработке данных, обеспечивающая информационную интеграцию налоговых органов, наличие информационных связей между ресурсами разных уровней.
Осуществление указанного взаимодействия невозможно без дальнейшего совершенствования формирования и функционирования информационных ресурсов налоговых органов, в частности путем объединения всей имеющейся информации о налогоплательщике в так называемом «Досье рисков».
Под «Досье рисков» подразумевается совокупность показателей (расчетных и аналитических), свидетельствующих о вероятности налоговых нарушений в течение заданного периода, а также информации, которая подтверждает или опровергает сделанный прогноз.
«Досье рисков» представляет собой информационный ресурс, который позволит группировать имеющуюся информацию в зависимости от требований конкретного запроса, производить комплексный анализ всех показателей, содержащихся в
иных информационных ресурсах налоговых органов и полученных из внешних источников. «Досье рисков» позволит осуществлять аналитическую контрольную работу, а также обеспечит доступ к результатам анализа, налоговым органам местного, регионального, федерального уровней, исходя из особенностей их деятельности и в зависимости от целей и задач, стоящих перед налоговыми органами различных уровней.
Очевидно, анализ должен быть организован, исходя из следующих основных принципов:
1) принцип законности, в котором выражается необходимость неукоснительного соблюдения должностными лицами налоговых органов требований законодательства Российской Федерации;
2) принцип комплексности предполагает использование при проведении анализа всего информационного массива данных (баз данных) о налогоплательщиках;
3) принцип целенаправленности предполагает направленность проводимого анализа на получение максимума полезной информации, которая может быть использована при проведении мероприятий налогового контроля;
4) принцип объективности выражается в том, что анализ должен являться результатом тщательно проведенной работы, основываться на достоверной информации и обеспечивать полноту вывода о состоянии финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика и возможном наличии нарушений законодательства о налогах и сборах;
5) принцип полноты охвата заключается в необходимости обеспечения охвата анализом всех налогоплательщиков в целях выявления зон риска совершения налоговых правонарушений.
Информационной основой для создания и функционирования «Досье рисков» на местном уровне являются базы данных и программно-информационные комплексы, результатом работы которых является аккумулирование информации, необходимой для контрольной работы. Кроме того, необходимо отметить, что информация, содержащаяся в указанных ресурсах, должна постоянно актуализироваться и дополняться сведениями, необходимыми для использования при проведении аналитической работы, в зависимости от текущих задач, стоящих перед налоговыми органами.
Помимо изложенного, для повышения эффективности аналитических процедур необходимо учитывать следующие факторы и особенности:
1) экономические факторы:
• общая экономическая ситуация (например, спад или рост);
• уровень процентных ставок и обеспеченности финансовыми ресурсами;
• уровень инфляции;
• механизмы валютного контроля, колебания курсов валют;
• прочие факторы;
2) отраслевые особенности деятельности налогоплательщика:
• текущая рыночная и конкурентная ситуация в отрасли;
• цикличность или сезонность деятельности;
• особенности технологии производства;
• наличие неблагоприятных условий деятельности;
• прочие особенности деятельности;
3) особенности законодательства:
• требования нормативных правовых актов, применяемых в процессе деятельности налогоплательщика, в том числе в сфере налогообложения;
• требования раскрытия информации, характерные для данного вида деятельности. Получение информации о деятельности налогоплательщика представляет собой непрерывный процесс сбора и оценки информации, а также соотнесения ее с полученными сведениями на всех этапах анализа. «Досье рисков» предусматривает работу со следующими основными блоками:
1) сведения о недобросовестных налогоплательщиках;
2) прогноз (оценка степени вероятности) совершения налогоплательщиками налоговых правонарушений;
3) выбор целесообразных (результативных) направлений выездной налоговой проверки (предпроверочный анализ);
4) обратная связь - блок, предназначенный для оценки результативности уже завершенных выездных налоговых проверок с точки зрения:
• правильности ранее сделанных прогнозов;
• выбранных направлений проверки (при проведении предпроверочного анализа);
• качества проведения проверки (на основании материалами досудебного и судебного обжалования решений налоговых органов, выносимых по результатам выездных налоговых проверок).
Очевидно, что вышеуказанные основные блоки должны включать в себя следующие сведения.
1. Сведения о недобросовестных налогоплательщиках, где собрана информация по налогоплатель-
- 59
щикам, состоящим на учете в налоговом органе:
• зафиксирована ли принадлежность должностных лиц юридического лица в связи с фирмами-однодневками;
• были ли использованы недействительные паспорта;
• количество вынесенных в отношении конкретного налогоплательщика решений об отказе в возмещении налога на добавленную стоимость в крупных размерах (суммовое выражение «крупного размера» должно определяться каждым регионом самостоятельно); фиксировалось ли участие юридического лица или его должностных лиц в «схемах» уклонения от налогообложения;
оценка своевременности представления налоговой и бухгалтерской отчетности; оценка частоты представления уточняющих деклараций;
сведения о результативных камеральных и выездных проверках;
сведения о крупных расходах налогоплательщиков;
прочие сведения.
2. Прогноз (оценка степени вероятности) совершения налогоплательщиками налоговых правонарушений:
• экспертные оценки совершения данным налогоплательщиком налоговых нарушений в разрезе отдельных налогов по заданным периодам, поученные на основе анализа соответствующего информационного ресурса по отбору налогоплательщиков для выездных налоговых проверок;
• оценки возможного занижения налоговой базы и как следствие неполная уплата налогов в бюджет в сравнении со среднеотраслевыми показателями;
• другая информация.
3. Выбор целесообразных (результативных) направлений ВНП (предпроверочный анализ):
а) общие сведения о налогоплательщике:
• структура юридического лица;
• должностные лица юридического лица;
• виды деятельности;
• сведения о взаимозависимых лицах;
• сведения о лицензиях и разрешениях;
• размер и структура уставного капитала (фонда);
• сведения об имуществе;
б) анализ показателей финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика:
• сведения о доначислениях по отдельным налогам, пенях и штрафах по результатам камеральных и выездных проверок;
60 -
анализ показателей налоговой отчетности по налогу на прибыль;
анализ показателей налоговой отчетности по ЕСН;
анализ показателей налоговой декларации по НДС;
анализ показателей отчетности по другим налогам и сборам;
анализ деловой активности предприятия; анализ рентабельности; анализ финансовой устойчивости; анализ финансовых результатов; анализ бухгалтерской отчетности; анализ движения денежных средств; финансовые коэффициенты платежеспособности;
информация о крупных расходах налогоплательщика;
информация о водо- и энергопотреблении в значительных размерах; информация о банковских счетах; сведения о наличии лицензий; сведения о зарегистрированной ККТ; сведения о налоговых льготах; сведения об экспортно-импортных операциях; сведения о сделках по купле-продаже недвижимости и транспортных средств; в) анализ выявленного налоговыми органами участия налогоплательщика в «схемах» уклонения от налогообложения:
• описание «схемы» уклонения от налогообложения и ее участников;
• информация о недобросовестности налогоплательщика, зафиксированная при совершении сделок (сведения по истребованию документов (информации) у контрагентов и у иных лиц), анализ сделок с контрагентами);
• информация о не признанных к возмещению налоговых вычетах и возврате НДС.
При этом производится отбор налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок, в связи с чем анализ финансово-экономических показателей их деятельности осуществляется по ряду направлений, а именно:
выявления налогоплательщиков, у которых уменьшаются суммы начислений налоговых платежей (анализ сумм исчисленных налоговых платежей и их динамики);
контроля за полнотой и своевременностью перечисления налоговых платежей (анализ сумм уплаченных налоговых платежей и их динамики, проводимый по каждому виду налога (сбора); определения значительных отклонений пока-
зателей финансово-хозяйственной деятельности текущего периода от аналогичных показателей за предыдущие периоды или же отклонения от среднестатистических показателей отчетности аналогичных хозяйствующих субъектов за определенный промежуток времени, а также выявления противоречий между сведениями, содержащимися в представленных документах, и (или) несоответствий информации, которой располагает налоговый орган (анализ показателей налоговой и (или) бухгалтерской отчетности налогоплательщиков);
оценки изменения величины налоговой базы (анализ факторов и причин, влияющих на формирование налоговой базы).
4. Оценка результативности завершенных выездных налоговых проверок:
• сведения о доначислениях, пенях и штрафах по результатам мероприятий налогового контроля, проводимых в отношении налогоплательщика;
• анализ зависимости доначислений по результатам выездных налоговых проверок от прогнозов (оценок степени вероятности совершения конкретным налогоплательщиком налоговых правонарушений);
• оценка качества проведения выездных налоговых проверок (результаты рассмотрения жалоб, судебные решения).
Таким образом, по результатам анализа, проведенного с использованием ресурса «Досье рисков», предоставляется возможность определить:
перечень налогоплательщиков, не подлежащих выездному налоговому контролю в заданный период;
перечень налогоплательщиков, подлежащих выездным налоговым проверкам в обязательном порядке (данный перечень будет являться основой для формирования в дальнейшем плана выездных налоговых проверок);
направления выездной налоговой проверки (выделить зоны риска совершения налогового правонарушения) в целях обеспечения ее результативности;
целесообразность проведения проверки (исходя из оценки платежеспособности налогоплательщика).
Кроме того, ресурс «Досье рисков» позволит осуществить предварительную подготовку материалов, необходимых для проведения проверки:
1) при сложной структуре организации:
• структура организации налогоплательщика;
• структура холдинга;
2) при выявлении сомнительных сделок:
• анализ движения товарно-материальных цен -ностей;
• данные об участии налогоплательщика в сомнительных сделках.
Этапы проводимого анализа могут выглядеть следующим образом:
1-й этап. Определение наличия данных, свидетельствующих о возможном наличии налогового правонарушения отдельными конкретными налогоплательщиками;
2-й этап. Определение видов налогов и отчетных периодов, к которым относятся возможные нарушения;
3-й этап. Анализ финансово-экономических показателей, рассчитанных в рамках предпрове-рочного анализа;
4-й этап. Анализ первичной документации, налоговой и бухгалтерской отчетности, прочей имеющейся информации.
Целью использования «Досье рисков» является не только автоматизация аналитической работы при отборе налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок, но и информационная поддержка анализа качества принятия решений, оценки результативности применения тех или иных критериев отбора.
Состав сведений, включенных в каждый блок, не является исчерпывающим и может уточняться и дополняться в зависимости от конкретных аналитических задач, поставленных перед налоговыми органами, наполняемости информационных ресурсов налоговых органов, структуры указанных ресурсов, а также расширения перечня критериев и способов выявления налоговых правонарушений.
Кроме того, для эффективного функционирования «Досье рисков» целесообразно объединение сведений из внешних источников в единый информационный ресурс, включающий в себя:
• данные о суммах сделок по покупке-продаже недвижимости и транспортных средств (по существующим соглашениям предоставляется информация только о фактах регистрации права собственности);
• данные об экспортно-импортных операциях в значительных размерах (с суммированием сведений по налогоплательщикам и периодам);
• данные о количестве добытого и реализованного углеводородного сырья, а также о количестве произведенных и реализованных нефтепродуктов;
• данные о крупных расходах налогоплательщи -ка (пресса, Интернет);
• сведения о доходах, представляемые физическими лицами в банки;
- 61
• данные по водо- и электропотреблению;
• сведения о совокупности действующих (недействующих) лицензий (разрешений) налогоплательщика;
• сведения об аренде налогоплательщиком государственной собственности;
• прочая информация. Взаимодействие налоговых органов различных уровней в рамках использования «Досье рисков» проводится следующим образом:
• местный уровень — обработка и анализ информации, в том числе формирование аналитических показателей и экспертных оценок, определение потенциальных зон риска по конкретным налогоплательщикам;
• региональный уровень — объединение информации в базу данных на региональном уровне, формирование обобщенных аналитических показателей на уровне региона (субъекта Федерации), определение зон риска налоговых правонарушений в региональном масштабе;
• федеральный уровень — объединение необходимой для анализа информации, поступающей из нижестоящих налоговых органов, в базах данных федерального уровня, проведение аналитических процедур, исходя из особенностей деятельности налоговой службы на федеральном уровне, обобщение информации регионального уровня по зонам риска, определение зон риска на федеральном уровне. Следует отметить, что «Досье рисков» должно
обеспечивать механизм накопления информации о рисках по отдельным налогоплательщикам в базах данных вышестоящего налогового органа, так как это позволит оперативно, а при наличии соответствующих средств коммуникации, и в режиме «Оп^пе», обеспечить доступ к сведениям о потенциальных налоговых рисках конкретного налогоплательщика вышестоящим налоговым органам, будет способствовать, при необходимости, оперативному реагированию возможные нарушения налоговых органов всех уровней (см. рисунок).
Таким образом, реализация указанных мер по взаимодействию налоговых органов всех уровней в рамках проведения аналитических процедур при осуществлении ими контрольных функций
Примерная форма взаимодействия налоговых органов различного уровня при использовании «Досье рисков»
будет способствовать своевременному выявлению сокрытой налоговой базы и недостоверной информации при расчете налогов при соблюдении законных прав и интересов налогоплательщиков, а также определению налогоплательщиков, которые могут относиться к категории повышенного риска совершения налоговых правонарушений, и ликвидации возможностей осуществления предпринимательской и иной деятельности без уплаты законно установленных налогов и сборов.
Список литературы
1. Газета «Коммерсантъ» № 200 (4255) от 27.10.2009. URL: http://www. kommersant. ru/ doc. aspx?DocsID=1263264.
2. Об утверждении концепции системы планирования выездных налоговых проверок: приказ ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333.
3. О внесении изменений в приказ ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333 «Об утверждении концепции системы планирования выездных налоговых проверок»: приказ ФНС России от 14.10.2008 № ММ-3-2/467.
4. О результатах и основных направлениях деятельности на 2010—2012 гг.: доклад Министерства финансов Российской Федерации (проект) . URL: http://www1.minfin.ru.
5. Терзиди А. В. Сущность и перспективы развития налоговых (финансовых) расследований в России // Налоги, 2009, № 1.
