CC BY
59
В. П. МИНИЧКИНА С. С. АРТЕМЬЕВА
ИНДИКАТИВНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК МЕХАНИЗМ ВЫРАВНИВАНИЯ РАЗЛИЧИЙ В УРОВНЯХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
Ключевые слова: региональная экономика, государственное регулирование, инструменты, планирование, индикативные методы, механизмы, индикаторы, эффективность
Key words: regional economics, state regulation, instruments, planning, indicative methods, mechanisms, indicators, efficiency
Государственное регулирование региональной экономики предполагает определение места, целей и приоритетных задач региональной политики. В свою очередь реализация региональной политики требует наличия механизма регулирования, с помощью которого удовлетворяются интересы как государства, так и регионов1. Среди основных задач региональной политики принято выделять обеспечение достойного уровня жизни и постепенное выравнивание благосостояния
МИНИЧКИНА Валентина Павловна, исполняющая обязанности директора Научного центра социально-экономического мониторинга Республики Мордовия, кандидат экономических наук.
АРТЕМЬЕВА Светлана Степановна, профессор кафедры финансов и кредита Мордовского государственного университета, доктор экономических наук.
населения в каждом регионе; преодоление социальных различий и диспропорций; формирование и укрепление экономической основы самостоятельного социально-экономического развития регионов (в том числе финансовую самостоятельность на основе принципов бюджетного федерализма); сглаживание объективно сложившихся межрегиональных различий в уровнях социально-экономического развития с использованием централизованной поддержки; осуществление принципов единства экономического пространства и свободы перемещения товаров, капитала, рабочей силы по всей территории России; обязательный учет государственного регулирования процессов формирования и функционирования местного самоуправления как важнейшего элемента гражданского общества и реализации демографических прав и свобод2.
Важнейшим инструментом государственного регулирования и основным условием стабилизации и экономического роста должны стать восстановление в той или иной форме плановых начал в экономике РФ и ее субъектах, а также создание альтернативных процедур согласования действий государства и хозяйствующих субъектов, адекватных рыночному хозяйству.
Группа экономистов Института экономических проблем Кольского научного центра РАН считает, что «должен быть разработан рыночно регулируемый (социальный) сценарий будущего развития России, основанный на факторах усиления государственного регулирования экономикой, ускорения реструктуризации производства, институциональных преобразований, восстановления управляемости государственного сектора, введения индикативного планирования, адресной защиты нуждающихся, активизации инновационной и инвестиционной деятельности»3.
Российская экономика сегодня не может быть в полном смысле рыночной, но уже не является плановой. Таким образом, вопрос сочетания рыночных и плановых начал в такой современной экономике остается пока открытым4. Формирование современной системы регулирования связано с определением новых «правил экономической игры», которые устанавливаются государством и обязаны исполняться всеми участниками экономического процесса. Иными словами, они предполагают их законодательное закрепление.
Система включает, во-первых, восстановление управляемости экономики, во-вторых, внедрение индикативных методов регулирования, в-третьих, проведение селективной структурной политики на основе использования программных методов и т. д.
Преодоление противопоставления государства и рыночной экономики возможно на базе эффективного сочетания директивных (преимущественно в государственном секторе), индикативных и непосредственно рыночных (по отношению ко всем секторам) регуляторов экономического роста. При этом необходимо понимание не только характера государственного регулирования (директивное, индикативное, опосредованное, стимулирующее, контролирующее), но и изменяющейся природы рыночного саморегулирования. Особое место в нем занимает подсистема государственного индикативного регулирования, к основным звеньям которого относятся прогнозы развития экономики, собственно индикативное планирование, стратегическое управление, программно-целевое управление, корпоративное управление. Система государственного индикативного регулирования предполагает определение важнейших параметров социально-экономического развития и выражающих их количественных показателей; обеспечение адаптации всех элементов хозяйственного механизма и субъектов хозяйствования друг к другу и к складывающейся конъюнктуре в производстве и распределении; выбор и установление приоритетов в развитии экономики с учетом долговременных тенденций НТР и требований рыночного хозяйства.
Переход к системному индикативному планированию, связанному с включением рыночных технологий экономического регулирования и управления всеми сферами и направлениями воспроизводственного процесса на макро- и микроуровнях, нами рассматривается как одно из основных условий активной политики роста, производственной и финансовой реструктуризации и оздоровления крупных и средних предприятий независимо от их организационно-правовых форм. Речь идет о разработке и использовании в управлении взаимосвязанной системы индикаторов воспроизводственного процесса, в соответствии с которыми должны приниматься решения системного управляющего характера.
Институт планирования в странах с социалистической экономикой (до распада СЭВ и СССР) был основным звеном их хозяйственного механизма. «Демонтаж» экономики социалистического типа повлек сознательный отказ от традиционных процедур планирования. Между тем в этой системе было немало положительных моментов. В советской системе централизованного народно-хозяйственного планирования в гораздо большей степени (а не в меньшей, как сейчас) именно центром учитывались прогнозы, планы и интересы предприятий. Отечественный опыт изучался и использовался зарубежными экономистами, что позволяло избегать многих ошибок при создании национальных систем макропланирования, например, он был применен в японской и французской управленческой практике.
Системой централизованно-директивного планирования (ЦДП) накоплен опыт прогнозирования народно-хозяйственного развития. Современное макроэкономическое прогнозирование в рамках бюджетного процесса в России продолжает эти традиции с учетом изменений в производственных отношениях.
Заслуживает особого внимания и принцип приоритета решения среднесрочных и долгосрочных задач развития перед текущими. Важными представляются процедуры согласования планов в отраслевом и территориальном разрезах. Следует отметить, что и в системе ЦДП территориальные разрезы планов играли по существу индикативную, информационно-координационную роль.
Именно в отечественной плановой науке глубоко и многосторонне разрабатывались идеи оптимизации принятия решений, например, система оптимального функционирования экономики (СОФЭ), базировавшаяся, в частности, на межотраслевом балансе производства и распределении продукции (стоимостном и продуктовом). Многие теоретические и практические разработки не были внедрены по причине их чрезмерной «рыночности». Следует четко определить то, что желательно использовать в рыночных условиях из теории оптимального планирования — ядра СОФЭ. Основу последней составляли не директивные планы-задания, а процедуры согласования планов на макро- и микроуровнях с помощью цен и экономических нормативов. Идеи широкого применения нормативных методов планирования, а также
встраивания в него договорных отношений предприятий разрабатывались и в 80-е гг. ХХ в.
В СССР с 70-х гг. получили интенсивное развитие программно-целевые методы планирования, давшие возможность решать задачи синтеза механизмов достижения новых целей в рамках готовых систем, создавать новые, а также совершенствовать управление существующими. Одно из направлений, развивающихся в России в рамках программно-целевого подхода, — целевые комплексные программы (отраслевые, территориальные, федеральные).
В СССР был накоплен богатый опыт технико-экономического и финансового планирования на предприятиях (объединениях). С учетом современного перехода на международные стандарты бухгалтерского учета, финансового анализа и планирования следует совершенствовать и развивать опробованные технологии. Роль внутрифирменного планирования в зарубежных корпорациях общеизвестна. Она особенно велика в наукоемких и природоэксплуатиру-ющих отраслях по причине длительности жизненного цикла изделий (месторождений) и капиталоемкости производства продукции. Однако сегодня в России происходит утрата ранее опробованных технологий планирования.
Предприятия, освобожденные от составления планов, не имеют стимулов к их разработке в новых условиях. Основные процессы, требующие долгосрочного подхода и предвидения (инвестиции, НИОКР, технологическая модернизация производства, создание новых видов технически сложной продукции, территориальная реаллокация производства), оказались второстепенными по сравнению с обеспечением элементарного выживания в настоящем и ближайшем будущем. В связи с этим необходимо использовать технологии регионального и внутрифирменного планирования, народно-хозяйственного прогнозирования и среднесрочного планирования.
Конечно, процедуры директивного «разверстывания» планов, а также отсутствие компенсаторов и резервов (сбои и срывы выполнения планов), планирование «от достигнутого», принудительное повышение «напряженности планов», ориентацию на валовые показатели (а не на эффективность производства) следует рассматривать как неэффективные.
Известны четыре подхода к определению понятия «индикативное планирование», пониманию его сущности и
функций. Они опираются на опыт разных стран. В соответствии с первым подходом индикативное планирование определяется как макропланирование при самостоятельности предприятий (например, в Китае). Подобное понимание близко к трактовкам народно-хозяйственного планирования в условиях полного хозрасчета и самофинансирования в СССР (1988—1991 гг.), а также к ряду современных их интерпретаций.
Согласно второму подходу, индикативное планирование — ориентирование частных предприятий на выполнение задач, формулируемых государством. В Японии, например, разрабатываемые общегосударственные планы социально-экономического развития формально не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на их выполнение в общенациональных интересах. Иными словами, основная функция индикативного планирования — информационно-ориентирующая, выступающая и как мотивационная.
Сторонники третьего подхода особо подчеркивают, что индикативный план содержит обязательные задания для государства и государственного сектора, а частные предприятия ориентируются на этот план, как бы подстраиваясь под него, даже если это для них необязательно.
Четвертый подход рассматривает индикативное планирование как механизм координации действий и интересов государства и других субъектов экономики. Его основной функцией, помимо информационной, является координация, т. е. согласование деятельности «центра», отраслей и предприятий в процессе самостоятельной разработки последними их производственно-хозяйственных программ. Четвертому подходу соответствует французская практика индикативного планирования, в рамках которого правительство воздействует на экономическое развитие, скорее, посредством координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений и выдачи указаний. В этой системе плановые показатели не являются обязательными (директивными), а выступают в качестве экономических индикаторов — носителей информации относительно ожидаемой экономической конъюнктуры. Индикативное планирование представляет собой одновременно институт государственного регулирования экономики
и институт ее саморегулирования, корректирует дефекты рыночного механизма и изъяны прямого государственного вмешательства в воспроизводственные процессы.
Точка зрения на сущность и функции индикативного планирования, которая может считаться наиболее приемлемой, вобравшей в себя все ценное из различных подходов и наиболее соответствующей российским реалиям, на наш взгляд, может быть выражена в следующей форме: индикативное планирование — это механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных субъектов управления экономикой, сочетающий ее государственное регулирование с рыночным и нерыночным саморегулированием, основанный на разработке системы показателей (индикаторов) социально-экономического развития и включающий определение его важнейших приоритетов, целеполагание, прогнозирование, бюджетирование, программирование, контрактацию и другие процедуры согласования решений на всех уровнях, а также государственную поддержку хозяйствующих субъектов, участвующих в реализации плана.
Переход индикативного планирования из одной формы в другую («конъюнктурная» — «структурная» — «стратегическая») предполагает повышение степени его зрелости, меры «отлаженности» взаимодействия всех институтов регулирования. Этот исторический путь российской экономике еще предстоит пройти.
Единство бюджетно-налогового регулирования и государственного прогнозирования — обязательное условие и базовый элемент индикативного планирования, а бюджетно-плановое регулирование и государственное прогнозирование социально-экономического развития — составляющие макропланирования. В кризисной ситуации макрорегулирование принимает форму макропланирования. Однако взаимоувязанные прогнозирование и бюджетирование еще не являются индикативным планированием, если, во-первых, информация макропланов не используется хозяйствующими субъектами для принятия решений, а, во-вторых, у планирующего органа отсутствует обратная связь с хозяйствующими субъектами.
Государственное регулирование может осуществляться административными и нормативными методами. Индикативное планирование предполагает нормативное регулирование и
наличие планов-контрактов. Для интеграции систем макро-, микро(мезо)планирования целесообразно использовать так называемый «план-договор» в форме срочного контракта о предоставлении мер государственной поддержки в обмен на соблюдение предприятием определенных условий, в том числе экономических нормативов. Он заключается между предприятием (корпорацией, ФПГ) и органом государственной власти с указанием всех важнейших показателей производственно-финансовой деятельности, включая налоговые обязательства и лимиты привлечения кредитов. Основная идея проекта — сочетание директивных планов (бюджетов, целевых программ, планов госпредприятий) и планов-договоров (контрактов), заключаемых республиканскими органами государственной власти с хозяйствующими субъектами, органами муниципального самоуправления, союзами предпринимателей и профсоюзов.
Бюджетное прогнозирование и планирование на кратко-и среднесрочную перспективу базируется на прогнозах и планах доходов и расходов предприятий, разрабатываемых последними самостоятельно. Это позволяет повысить качество внутрифирменного планирования, объективность бюджетного планирования, согласованность макрорегулирования, бюджетирования и программирования экономики.
Таким образом, индикативное планирование выступает как совокупность процедур согласования (координации) следующих процессов: макропланирование, представленное в прогнозах, бюджетных планах и макропрограммах, разрабатываемых и осуществляемых республиканскими плановыми органами; нормативное планирование, воплощаемое в прогнозах, бюджетных планах и программах органов муниципального самоуправления; микропланирование, реализуемое в планах предприятий; мезопланирование, т. е. планирование отраслей, подотраслей, промузлов и др., исходящее от «метакорпораций» — межотраслевых, межрегиональных и международных (транснациональных) финансово-промышленных групп (ФПГ), если таковые будут создаваться.
К основным группам индикаторов социально-экономического развития относятся параметры динамики, структуры и эффективности экономики в целом и по важнейшим ее сферам; финансовые и кредитно-денежные параметры, включая оценку динамики цен (индексы цен), состояния фондового
рынка и др.; социально-экономические параметры (занятость, уровень жизни, социальная защита населения и др.); внешнеэкономические характеристики. При этом речь идет не о пассивной фиксации параметров, а об активном управлении ключевыми направлениями макроэкономических процессов.
В стратегии социально-экономического развития Республики Мордовия важное место занимает государственное регулирование, причем в двух аспектах — отраслевом и региональном. Поскольку стратегическая цель развития региона заключается в повышении конкурентоспособности территории за счет инновационного сектора экономики и повышения качества жизни населения, то решение задач развития территории предполагает разработку и реализацию региональных, муниципальных программ социально-экономического развития, а также участие в федеральных программах, в том числе с использованием централизованной поддержки5.
Для Мордовии в условиях переходного периода в качестве основного направления и формы государственного регулирования можно выделить государственное программирование и прогнозирование экономики, так как регион стремится к сглаживанию объективно сложившихся межрегиональных различий в уровнях социально-экономического развития. Переход к индикативному планированию требует надежного нормативно-правового обеспечения. Необходимы разработка и принятие законов РМ «Об индикативном планировании социально-экономического развития Республики Мордовия» и «О системе органов прогнозирования, индикативного планирования и программирования социально-экономического развития Республики Мордовия»; законов, предусматривающих внесение изменений и дополнений в действующее законодательство в связи с введением индикативного планирования; указов Главы Республики Мордовия о введении индикативного планирования и по вопросам реорганизации органов государственной власти республики, а также организации взаимодействия с органами государственной власти РФ и органами местного самоуправления, предприятиями и их объединениями, различного рода ассоциациями, предпринимателями и профсоюзами; правительственных и ведомственных нормативных актов, конкретизирующих положения вышеуказанных документов; нормативных актов
республиканских властей и органов местного самоуправления относительно их участия в системе процедур индикативного планирования социально-экономического развития Мордовии, а также по разработке собственных индикативных планов, взаимоувязанных с соответствующими разделами общефедерального индикативного плана; ряда других нормативных актов, в том числе регламентирующих деятельность государственных предприятий и предприятий с государственным участием, регулирующих госзакупки и контрактацию сельскохозяйственной продукции, заключение соглашений о разделе продукции и иных долгосрочных контрактов между государством и инвесторами (производителями) на гражданско-правовой основе.
Кроме того, необходима выработка основ методологии и методики индикативного планирования. Первым шагом в этом направлении может стать разработка проекта закона РМ «Об индикативном планировании социально-экономического развития Республики Мордовия», регламентирующего основные цели, задачи, функции и формы индикативного планирования, систему представляющих его органов; порядок разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения, корректировки и контроля индикативных планов; права и обязанности участников системы индикативного планирования. Принятие такого закона на уровне хотя бы одного субъекта Федерации способно инициировать принятие подобного акта на уровне Российской Федерации. Следующим этапом является создание институтов индикативного планирования в основном на базе существующих органов управления за счет их реструктуризации и реорганизации.
Базой разработки законопроектов могли бы стать опыт планирования, прогнозирования и программирования социального развития и положения ряда нормативных актов: Федерального закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ; Постановления Правительства РФ «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации» от 22 июля 2009 г. № 596; Закона РМ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Мордовия» от 25 ноября 1998 г. № 41-З (с изменениями от 23 мая 2002 г., 24 марта 2004 г.), поло-
жения проекта Федерального закона «Об индикативном планировании социально-экономического развития Российской Федерации», подготовленного группой экспертов Комитета по экономической политике Государственной думы РФ, и проекта Федерального закона «Об индикативном планировании социально-экономического развития Российской Федерации» по решению Совета Федерации.
Реализация региональной политики — прерогатива как федеральных органов государственной власти и управления, так и региональных. Федеральный центр всей совокупностью методов и инструментов региональной экономической политики призван обеспечить ее действенность, целенаправленность, эффективность, взвешенность, обоснованность, справедливость и социальную направленность. Региональные власти с учетом особенностей территориального развития также должны обеспечить ее эффективность, направленность на структурные и институциональные преобразования, повышение уровня и качества жизни населения. У каждого из этих направлений региональной экономической политики есть определенный набор методов и инструментов. Их совокупность должна быть направлена на решение задач территориального развития.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Государственное регулирование рыночной экономики: учебник / под ред. В.И. Кушлина. М., 2002. С. 479.
2 См.: Степанов А.Г. Государственное регулирование экономики региона. М., 2004. С. 23—24.
3 Истомин А.В., Павлов К.В., Селин В.С. Проблемы и возможности индикативного планирования экономического развития регионов Севера России // Региональная экономика: теория и практика. 2008. № 29. С. 20.
4 Там же. С. 20—26.
5 См.: Стратегия социально-экономического развития Республики Мордовия на период до 2025 года // Справ.-правовая система «Гарант». URL: mineco.e-mordovia.ru/old/invest/konkk.html (дата обращения: 18.01.2011).
Поступила 19.01.11.
