CC BY
97
УДК 338.01
иллюзорная экономия бюджетных средств
от использования аутсорсинга
для нужд армии
В. А. СПЛЕНДЕР,
доктор военных наук, доцент кафедры экономических теорий и военной экономики Е-mail: [email protected]
Д. Е. БАБУРИН,
адъюнкт кафедры экономики и организации войскового хозяйства (и тыла) Е-mail: [email protected] Военный университет Министерства обороны РФ
В работе раскрывается целесообразность передачи на аутсорсинг неосновных тыловых функций Вооруженных сил Российской Федерации (ВС РФ). Непродуманное использование аутсорсинга может привести не только к неэкономному расходованию денежных средств, но и к другим негативным последствиям: утрате опыта выполнения данной функции; сокращению квалифицированного персонала, потере контроля за переданной на аутсорсинг функцией.
Ключевые слова: аутсорсинг, экономика, экономия, эффект, расходы, ресурсы, подрядчик, ин-сорсинг.
Актуальность определения финансового результата от использования аутсорсинга в государственном секторе экономики обусловлена необходимостью разработки новых показателей эффективности экономии материальных и денежных средств.
Выполнение гражданским персоналом функций министерства обороны (МО) и вооруженных сил - новая парадигма в сфере военной экономики,
которая получила развитие после окончания холодной войны.
Начиная с 2010 г. Министерство обороны Российской Федерации массово передало некоторые тыловые функции на аутсорсинг.
К выгодам применения аутсорсинга в ВС можно отнести:
- освобождение внутренних ресурсов военной организации для реализации ее главных целей; повышение качества получаемых продуктов и услуг;
использование исполнителем специализированного оборудования, специальных знаний и технологий, которые у воинской части отсутствуют;
конкуренцию на рынке исполнителей, когда имеется возможность заключить контракт на оказание услуг методом аутсорсинга с наиболее выгодными для военной организации условиями; разделение и частичная передача другой организации, с которой заключен контракт, рисков хозяйственной деятельности.
Вопросы экономики
44 (86) - 2011
Наиболее распространенной формой реализации аутсорсинга в ВС РФ является передача воинскими частями сторонним коммерческим организациям выполнения следующих функций:
- организация питания личного состава;
- банно-прачечное обслуживание;
- хранение и освежение запасов материальных средств;
- выполнение внутригарнизонных перевозок воинских грузов и военнослужащих;
- обеспечение и заправка военной техники горюче-смазочными материалами;
- погрузочно-разгрузочные работы;
- хлебопечение;
- торгово-бытовое обслуживание;
- химическая чистка и ремонт обмундирования и обуви;
- эксплуатация зданий и сооружений;
- содержание и уборка территории и служебных помещений;
- вывоз мусора;
- охрана отдельных объектов воинской части;
- организация подписки на периодические издания, почтовых отправлений и их доставка. Для выполнения этих функций в 2009 г. было
создано ООО «Оборонсервис», которое активно принялось выполнять перечисленные задачи в интересах МО.
Анализ опыта аутсорсинга организации питания личного состава показывает, что его основная задача обосновывается сокращением отрыва личного состава от несения внутреннего наряда по обслуживанию и наведению порядка, улучшением качества пищи, расширением ассортимента питания и поддержания санитарного состояния объектов продовольственной службы. При этом экономическая целесообразность не служит определяющим фактором в его применении.
Вместе с тем в военно-научных кругах бытует мнение, что использование аутсорсинга в Вооруженных силах Российской Федерации может сопровождаться рядом негативных явлений:
- уровень профессионализма сотрудников аут-сорсинговой компании - аутсорсера (как исполнителя, так и его руководителя) может оказаться недостаточным для выполнения работ или оказания услуг на должном уровне;
- недостаток в воинской части рычагов контролирующего, управляющего воздействия на организацию, поставляющую услуги, что
может привести к снижению качества услуг и увеличению затрат;
- наличие рисков нарушения сохранности военного имущества, безопасности и утечки сведений конфиденциального характера, сведений, составляющих государственную тайну, вследствие предоставления права доступа сторонних организаций и их представителей на территорию военных объектов, к документам, информации и материальным ценностям военных организаций;
- затрудненность, а зачастую и невозможность использования этого способа оказания услуг вне места постоянной дислокации воинской части: в период учений, выходов кораблей в море, выполнения воинской частью учебно-боевых и боевых задач, а также в воинских частях, дислоцированных в отдаленных, малонаселенных местностях, где отсутствуют какие-либо гражданские структуры, с которыми можно было бы заключить соответствующие договоры;
- в некоторых случаях использование аутсорсинга обходится дороже, чем содержание внутреннего подразделения МО из-за неграмотного управления договорными обязательствами сторон, а также некачественного проведения экономической экспертизы;
- в большинстве случаев ожидаемая экономия от аутсорсинга не достигается из-за завышенных цен на предоставляемые услуги и несоответствия их принятым в МО нормативам выполняемых работ.
В этой сфере примечателен опыт применения аутсорсинга в развитых западных военных структурах.
Так, национальное аудиторское агентство Великобритании считает, что использование аутсорсинга может привести к образованию существенной экономии. В его оценке сказано, что использование аутсорсинга повышает эффективность бюджетных расходов, так как конкуренция за получение государственного заказа приводит к сокращению численности работников независимо от того, кто бы ни выиграл конкурс - подрядчик из государственного или частного сектора [5].
Однако существует и другая точка зрения. Некоторые ведущие западные частные и военные юристы отмечают, что первоначальная краткосрочная экономия, полученная от использования аутсор-
синга, быстро улетучивается. После ликвидации внутренних обеспечивающих подразделений ВС и их функций подрядчики аутсорсинга стараются повысить договорную цену до срока окончания контракта или требуют пересмотра цен в сторону увеличения при перезаключении контрактов. Чаще всего МО, не имея другого выбора, соглашается с ценами, предлагаемыми подрядчиком.
Министерство обороны США проанализировало затраты, связанные с содержанием обеспечивающих подразделений, с расходами по договорам аутсорсинга и пришло к пониманию того, что содержание собственных подразделений обходится дешевле.
Еще в 1991 г. в исследованиях, проведенных по заказу Конгресса США, было установлено, что некоторые договоры аутсорсинга обходятся МО дороже, чем содержание собственных подразделений. Например, в главном контрольном управлении США (GAO) пришли к выводу, что в 11 из 12 случаев стоимость договора аутсорсинга по его использованию для предоставления услуг в государственном секторе была выше стоимости содержания внутренних подразделений примерно на 25 %.
В ходе выборочной проверки передачи на аутсорсинг различных функций МО с 1995 по 1998 г. главное бюджетно-контрольное управление отобрало 9 из 53 случаев использования аутсорсинга в МО США.
Проверкой было установлено, что только на авиационной базе ВВС Райт-Паттерсон из-за одного изменения в условиях контракта стоимость работ выросла на 92 тыс. долл., или на 1 % к общей стоимости контракта. В другом случае в форте Ралей стоимость контракта выросла на 187 тыс. долл. (6 %) после заключения дополнительного соглашения к действующему контракту. Также из-за изменения объемов работ и необходимости включения дополнительных функций были увеличены стоимости контрактов на авиационной базе ВВС г. Элтас на 3,4 млн долл. (2 %), на авиационной базе ВВС г. Лафлин на 830 тыс. долл. (3 %) [2].
Таким образом, из-за постепенного увеличения договорной цены контрактов (дополнительных соглашений) экономический эффект от передачи на аутсорсинг некоторых функций ВС с 1997 по 2005 г. снизился с 9,2 до 2,8 млрд долл.
В аналогичном исследовании, проведенном в 2007 г., было указано, что контракты на выполнение тех же функций в среднем оказались в два раза
дороже выполнения этих работ (оказания услуг) внутренними подразделениями.
Управление национальной разведки США в 2008 г. сообщило, что содержание федерального служащего, включая не только расходы на выплату заработной платы, но и связанные с предоставлением ему всех положенных гарантий и компенсаций (выплата пенсии, медицинское страхование и др.) обходилось федеральному бюджету в 125 тыс. долл., в то же время прямые расходы (без учета накладных расходов) на каждого сотрудника подрядчика (аутсорсера) составляли 207 тыс. долл.
В конце 2010 г. правительство США вновь стало возвращать выполнение функций МО собственным структурным подразделениям, которые ранее были переданы на аутсорсинг. В связи с этим руководство МО США все чаще отказывается от услуг частных подрядчиков, возвращаясь к их выполнению своими силами [5].
Ведущий специалист центра оборонной информации США У. Уиллер заявил, что общее число аутсорсеров, оказывающих услуги и выполняющих работу в интересах МО, неизвестно. По одной оценке, в МО 790 000 частных подрядчиков, по другой - еще больше. В любом случае точно неизвестно, сколько будет сокращено частных подрядчиков в результате 10 %-ного сокращения. Кроме того, непонятно, сокращению подлежат все подрядчики или только субподрядчики [5].
Если раньше западные сторонники использования аутсорсинга на протяжении многих лет утверждали, что частный сектор более эффективен государственного в достижении результатов в предоставлении услуг в военной сфере, то на практике становится очевидным, что у частного подрядчика при выполнении указанных задач на первом месте стоит получение прибыли за счет средств МО.
При этом необходимо отметить, что военные бюджеты всегда ограничены, имеют основную направленность по перевооружению армии и находятся под постоянным контролем правительства и общественности.
Еще в 2001 г. некоторые военные эксперты МО США выступили с предложением, что в соответствии с требованиями закона о национальной обороне необходимо создать группу генерального контролера для определения целесообразности передачи государственных функций частным подрядчикам, а также для проверки хода исполнения уже заключенных с ними контрактов [1]. При этом группа ге-
Вопросы экономики
44 (86) - 2011
нерального контролера должна принимать решение о том, какие функции передавать на аутсорсинг, а какие продолжать выполнять государственными служащими, и производить сравнение расходов, связанных с исполнением функции государственными служащими, со стоимостью оплаты услуг аутсорсера, выполняющего эту функцию [5].
Возврат функций, ранее переданных аутсорсе-рам, внутренним подразделениям получил название инсорсинг. Инсорсинг предполагает возможность возвращения функций от аутсорсеров собственным подразделениям МО в случаях существенных нарушений условий контракта, например, необоснованное увеличение договорной цены или низкое качество работ, услуг. В общем понимании инсорсинг является экономическим рычагом МО, который заставляет частных подрядчиков добросовестно выполнять условия контракта.
В последнее время конгресс США задумался о сильной зависимости армии от частных подрядчиков, осуществляющих материально-техническое обеспечение войск в Ираке и Афганистане и о возможном отказе от их услуг. Так, численность гражданского персонала, занятого аутсорсерами на театрах военных действий, равна численности принимающих участие в боевых действиях военнослужащих.
Из оценок конгресса США за 2009 г. следует, что каждый гражданский работник, нанятый военными, обходится МО США в 250 тыс. долл. /г., что на 44 тыс. долл. дешевле, чем содержание одного военнослужащего в зоне боевых действий за это же время. Однако американские эксперты считают, что на практике в условиях работы в зонах военных действий гражданским лицам выплачивается повышенная заработная плата, учитывающая существующие риски и оказывающаяся значительно выше, чем выплаты военным. Например, американские гражданские водители грузовиков аутсорсера, которые перевозят грузы в
зоне военных действий, получают заработную плату в три раза больше, чем военные водители.
Соотношение численности гражданского персонала и военнослужащих в армии США приведено в таблице.
Учитывая общие негативные последствия аутсорсинга, некоторые военные экономисты в США и Великобритании заявляют об ограниченном или смешанном его применении в МО.
Проверка применения аутсорсинга в МО США проводилась в соответствии с установленными правительственными ревизионными стандартами [3]. Экономический эффект от использования аутсорсинга меняется из года в год, и его трудно рассчитать за конкретный период времени (месяц, год, весь срок исполнения контракта). Расчет экономического эффекта очень трудоемкий процесс, требующий внесения изменений в программные продукты, пересчета расходов, связанных с содержанием внутреннего подразделения и стоимости выполнения контракта.
Теоретически использование аутсорсинга может иметь большое значение для повышения боеготовности подразделений ВС и эффективного использования бюджетных средств. Однако использование аутсорсеров не представляет собой панацею в предоставлении гарантий экономии военного бюджета.
По мнению авторов, МО РФ, не имея опыта использования аутсорсинга, при отсутствии нормативной и законодательной базы правового регулирования, до конца не осознает последствий передачи своих функций на аутсорсинг частному подрядчику. При принятии Министерством обороны РФ решения о передаче на аутсорсинг ряда функций в полной мере не учитывалось возможное увеличение стоимости заключаемых контрактов, не спрогнозированы риски, оказывающие влияние на боеготовность подразделений, а также возможные материальные потери, связанные с исполнением
Соотношение численности гражданского персонала МО США и численности военнослужащих
в вооруженных конфликтах [4]
Война, вооруженный конфликт Численность гражданского персонала МО США на театре военных действий Численность военнослужащих МО США принимавших участие в боевых действиях Соотношение
Первая мировая война 85 000 2 000 000 1 : 24
Вторая мировая война 734 000 5 400 000 1 : 7
Война во Вьетнаме 70 000 359 000 1 :5
Война в Ираке 1991 г. 5 200 541 000 1 : 104
Война на Балканах 20 000 20 000 1 : 1
Война в Ираке 2007 г. 190 000 100 000 1 : 0,7
Война в Афганистане 2010 г. 220 000 180 000 1 : 0,7
Война в Ираке 2010 г. 22 000 100 000 1 : 4,5
проблемы и решения ' 17
договора аутсорсинга, а также ответственности сторон при нарушении условий договора.
Анализируя современную практику применения аутсорсинга по договорам между МО РФ и частными подрядчиками, выявляется ситуация, аналогичная опыту применения аутсорсинга в МО США, иными словами, расходы по договорам (дополнительным соглашениям) аутсорсинга оказались выше первоначально планируемых, что говорит о неспособности руководства МО РФ должным образом управлять контрактами, заключенными с подрядными организациями. Так, например, многие военные городки, испытательные полигоны, полигоны боевой подготовки, гостиницы и другие объекты инфраструктуры войсковых частей практически всех военных округов, обогрев которых передан частным подрядчикам, по состоянию на конец сентября 2011 г. оказались не готовы к отопительному сезону.
Такая ситуация в ВС РФ сложилась впервые. В военном же ведомстве объясняют случившееся просто. Армия перешла на аутсорсинг, поэтому теперь за тепло в домах офицерского состава и казармах отвечают сторонние организации. Тем более, многие военные городки соответствующим постановлением правительства выведены из состава вооруженных сил и переданы на баланс местных властей. Вот с них теперь и надо спрашивать.
Из заявления Главной военной прокуратуры следует, что в вопросах подготовки гарнизонов к зиме имеются системные сбои. В ряде регионов территориальные подразделения ОАО «РЭУ» и ОАО «Славянка» (эти организации отвечают в армии за ЖКХ) из-за отсутствия квалифицированных кадров в течение длительного времени не могут укомплектовать штат.
Таким образом, принимая решение об использовании аутсорсинга в интересах МО, необходимо учитывать не только экономические факторы и факторы, связанные с рисками обеспечения безопасности жизнедеятельности подразделений ВС, но и социальные факторы.
Для скорейшего устранения пробелов в понимании необходимости применения аутсорсинга в сфере безопасности страны, снижения возможных негативных явлений при его применении должен быть проведен ряд мероприятий, к которым можно отнести:
- создание независимой службы контроля за
аутсорсингом в ВС;
- уточнение и разработка руководящих нормативных и правовых актов, регулирующих аутсорсинг в ВС;
- разработка и издание инструкций, методических рекомендаций, памяток командирам, должностным лицам тыловых служб, подразделений юридической, финансовой служб по регламенту взаимодействия в условиях мирного и военного времени.
Следствием непродуманного использования аутсорсинга в МО могут стать неэкономное использование денежных средств, лоббирование интересов фирм, выполняющих услуги в интересах МО, подкуп командиров и других должностных лиц воинских подразделений частным подрядчиком. Все это приведет к развитию коррупционной составляющей, образованию преступного сговора между участниками указанных отношений, потере контроля за переданной на аутсорсинг функцией, другим негативным последствиям.
Наиболее эффективный инструмент для снижения негативных последствий, связанных с использованием в МО аутсорсинга, может стать инсорсинг.
Практика использования аутсорсинга далеко ушла от теоретических разработок военной экономики, из которой выделяется новое научное направление - экономика военного аутсорсинга, которую необходимо преподавать во всех высших военных учебных заведениях. Это актуализирует потребность использования при разработке планов реформирования ВС РФ научного потенциала военно-экономической науки, участия в ней соответствующих специалистов в сфере управления военными финансами.
Список литературы
1. Айзенберг Д. Химерная экономия средств за счет аутсорсинга. URL: www huffingtonpostcom/david... /the-chimerical-cost-savin_b_690673.htm.
2. Конкурентоспособный аутсорсинг: экономия образуется, но необходимо улучшить точность расчета экономии. GAO/NSIAD-00-1 07.08.2000.
3. Стандарт расчета административной стоимости: федеральный финансовый стандарт США от 31.07.1995. № 4.
4. Стоимость военного аутсорсинга. URL: http://www. oppapers .com/ subj ects/military -outsourcing-page 11. html.
5. Уинслоу Уиллер У. Химерные экономии аутсорсинга. URL http://www.cdi.org/program/document.cfm. DocumentID=4621&from_page=/index.cfm& rule.
