CC BY
688. Bodo B., Gervais D., Quintais J.P. Blockchain and smart contracts: the missing link in copyright licensing? // International Journal of Law and Information Technology. 2018. №26. P. 313.
ТУРИЦЫН ДМИТРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ - магистр права, научный сотрудник НИИ истории, экономики и права (г. Москва) (i.am.newbie@hotmail.com)
TURITSYN DMITRY A. - LL.M., Research Officer of the Histroy, Economics and Law Research Institute (Moscow).
УДК 347.452.2
ЦУКАНОВА Е.Ю., СЕЛИВРА М.Н.
ХОСТЕЛЫ: ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Ключевые слова: хостел, туризм, многоквартирный дом, жилое помещение, запрет деятельности.
В статье анализируются актуальные проблемы фактического и законодательного плана, правового регулирования деятельности хостелов в Российской Федерации. Рассматриваются дискуссионные аспекты так называемого «закона Хованской». С точки зрения жилищного законодательства и соотношения с ним норм других отраслей права, исследуется вопрос о размещении хостелов в многоквартирных домах и иных жилых помещениях. На основе анализа законодательной базы и позиций исследователей, предлагаются векторы развития и возможные пути дальнейшего реформирования сферы деятельности таких малых единиц размещения, как хостелы, с учетом интересов и прав всех субъектов соответствующих правоотношений.
TSUKANOVA, E.Y, SELIVRA, M.N HOSTELS: PROBLEM ASPECTS OF ACTIVITY AND WAYS OF THEIR SOLUTION
Keywords: Hostel, tourism, apartment building, living quarters, prohibition of activities.
The article analyzes the actual problems of the actual and legislative plan, legal regulation of hostels in the Russian Federation. ^nsidered the discussion of the so-called "law of Khovanskoy". From the point of view of housing legislation and the correlation with the norms of other branches of law, the issue of placing hostels in apartment buildings and other residential premises is being investigated. Based on the analysis of the legislative framework and the position of the researchers of the issue, development vectors and possible ways of further reforming the sphere of activity of such small accommodation units as hostels are proposed, taking into account the interests and rights of all subjects of the relevant legal relations.
Закон «о хостелах», о котором так долго и много спорили, принят. Казалось бы, поставлена точка в завершении дискуссии по проблемам хостелов. Однако, как приходится наблюдать, полемика не только не остановилась - она разгорелась, на наш взгляд, с новой силой. Как ни парадоксально, споры по проблеме ожесточились именно потому, что «закон Хованской», окрещенный так по имени одного из главных его разработчиков, введен в действие.
В России первые гостиницы с использованием термина «хостел», как известно, начали появляться более десяти лет назад. При этом туристами, особенно молодежью, хостелы сразу же были восприняты на позитивной волне. Они явно прижились, причем достаточно быстро, на предпринимательской ниве. Но официального обозначения и единых стандартов хостела не существовало, что, как было отмечено членами Общественной палаты Российской Федерации, нередко вводило туристов в заблуждение, поскольку порой под вывеской хостелов предлагались то общежития барачного типа, то заставленные множеством кроватей коммуналки, что отнюдь не отвечало требованиям цивилизованного пребывания постояльцев. На работе качественных хостелов самым нежелательным образом сказывалось отсутствие законодательной базы - они не могли позиционировать себя как полноценные гостиничные объекты, и их деятельность проходила под видом сдачи меблированных комнат внаем [1].
Тем не менее, благодаря реальной востребованности малобюджетного туризма, количество хостелов бурно росло. Данные из ряда источников, к примеру, группы компаний «Банк готового бизнеса» (Biz-Bank), содержат впечатляющие цифры: средний оборот хостела составляет 2,6 млн. руб. в год при существующих в России около пяти тысячах объектов малых средств размещения (МСР), в том числе более 1 тысячи хостелов Средний прирост количества МСР за последние три года по разным оценкам составил от 10 до 20% ежегодно. Так, в Санкт-Петербурге только за два года количество хостелов увеличилось более чем в 2 раза. При этом роль хостелов весьма значительной может выглядеть не только в плане повышения привлекательности туризма, развития и поддержки предпринимательства, связанного с гостиничным бизнесом, но и в плане вложений в экономику регионов и страны. Например, объем налоговых отчислений всех таких
заведений только в Санкт-Петербурге достигает около 200 млн. рублей, а в целом в России - 13 млрд. рублей [1].
Однако, как показывали реалии, эти позитивные моменты осложнялись вопросами соблюдения жилищных прав граждан, тесно переплетаясь с элементами межотраслевых характеристик. Проблемы, встающие на пути, казалось бы, столь успешно развивающегося рынка хостелов, выпукло предстали через призму продолжительной дискуссии. Позиции ее участников, как правило, были диаметрально противоположными. Одни, с точки зрения «экономического» подхода, ссылаясь на необходимость развития внутреннего, да и внешнего въездного туризма, ратовали за закрепление правового регулирования хостелов, категорически отрицая возможность введения запрета на их функционирование в жилых помещениях. Другие придерживались «социального» взгляда, указывая на недопустимость ущемления прав граждан на жилище при одновременном существовании в их домах хостелов. Дискуссионные «сражения» подогревались длительными колебаниями законодательного характера. А может быть, и наоборот - эти колебания становились результатом неуступчивости обеих сторон? Вспомним, сколько было попыток рассмотрения на уровне Государственной Думы Российской Федерации (далее -Госдума) законопроектов и ряда поправок в законодательные акты! Остроту дискуссии особо подчеркнули два законопроекта. Один из них (№ 538404-6), еще в 2014 году внесенный в Госдуму, предлагал прямо закрепить в Жилищном кодексе Российской Федерации (далее - Жилищный кодекс) невозможность для юридических лиц использования жилого помещения в многоквартирных домах в целях предоставления гостиничных услуг. Но он был отвергнут большинством профильных комитетов.
Рассмотренный год спустя законопроект № 876688-6 «О внесении изменения в статью 17 Жилищного кодекса Российской Федерации» (в части запрета использования жилых помещений в качестве гостиницы, иного средства временного размещения, а также предоставления в них гостиничных услуг) (далее - законопроект № 876688-6) «прославился» затянувшейся «пробуксовкой». Комитет, высказавшийся в пользу законопроекта, повел упорную борьбу за его принятие. Мотивацией для такого подхода послужило то, что «отношения в сфере гостиничного обслуживания не относятся к жилищным правоотношениям, а жилые помещения и гостиницы (хостелы) имеют различный правовой статус и отличаются между собой как по функциональному назначению, так и по правовому регулированию» [2]. В соответствии с этим законопроектом, принятым Госдумой 13 мая 2016 г. в первом чтении, жилые помещения нельзя было использовать для размещения гостиниц, хостелов и оказания иных подобных услуг. Разрешая гражданам использовать жилье для ведения профессиональной и предпринимательской деятельности, Жилищный кодекс имеет в виду лишь совмещение этой деятельности и проживания [3].
Ситуация с задержкой принятия законопроекта длилась не один год, поскольку он вызвал резко негативное отношение представителей малого и среднего бизнеса. Помимо упреков в адрес сторонников проекта в непонимании значимости деятельности индустрии хостелов для экономики страны и нанесении серьезного вреда внутреннему туризму, звучали и другие доводы, в том числе, что перевод помещения из жилого в нежилое - это технически сложный и дорогостоящий процесс, да и занимает минимум 3-4 месяца, а затраты на строительство отдельного входа могут достигать 1 млн. руб., что для хостельного бизнеса - немалые средства, и не каждый готов их вкладывать
[4].
Долго несогласие царило и внутри респектабельных кабинетов. Против закона о запрете хостелов в прежнем его виде выступали Министерства культуры, экономического развития, Федеральное агентство по туризму, власти Санкт-Петербурга и Екатеринбурга, уполномоченный по защите прав предпринимателей Борис Титов и пр. Не было единодушия и в самом депутатском корпусе. С противоположной стороны - от оппонентов хостельеров, в свою очередь, зазвучали обвинения в адрес депутатов в лоббировании интересов предпринимателей, а также в игнорировании мнения большинства избирателей. В итоге, законопроект, уже пройдя первое чтение, вновь забуксовал. Второе и третье чтения законопроекта, которые планировались на ноябрь того же года, были перенесены. С тех пор было подготовлено еще несколько поправок, но «законодательная тяжба», длящаяся не первый год, так и не закончилась. Как известно, депутаты Госдумы 6 марта 2019 года утвердили поправки в Жилищный кодекс, запрещающие хостелы в жилых помещениях многоквартирных домов, и, наконец, в третьем, окончательном чтении
приняли законопроект, которым Госдума занималась четыре года. По замыслу депутатов, закон должен был вступить в силу после его опубликования. Однако Совет Федерации 13 марта 2019 года отклонил закон. Будучи не против запрета, он предложил новый срок вступления законопроекта в силу - 1 января 2020 года [5].
До конца марта 2019 года палаты парламента к компромиссу так и не пришли. Особый упор противниками закона делался на то, что безапелляционный запрет на размещение хостелов в жилых домах не сможет окончательно решить проблему. И действительно, при запретительных мерах, во-первых, не исключен уход хостелов из легитимного бизнеса в «теневой» бизнес, а это может потянуть за собой шлейф криминализации. Во-вторых, в силу отсутствия легальной конкуренции, велика вероятность повышения стоимости оказываемых гостиничных услуг, что, соответственно, уменьшит число туристов, заведомо рассчитывающих на наиболее бюджетный способ своего размещения.
Однако ряд депутатов во главе с председателем думского комитета по жилищной политике и основным инициатором законопроекта Галиной Хованской заявляли, что владельцы хостелов и без этого работают вне правового поля, они платят налоги за жилое помещение, что в несколько раз меньше, чем за коммерческую недвижимость. Это подтверждалось следующими данными: налоговая ставка для жилой недвижимости кадастровой стоимостью до 10 млн. руб. по Москве, например, в 2016 году составляла 0,1%, для нежилой - 1,3%. Таким образом, налог на квартиру кадастровой стоимостью, к примеру 9 млн. руб., составлял 9 тыс. руб., на нежилой объект такой же стоимости - 117 тыс. руб. [4]. Кроме того, приводились и другие статистические цифры. В соответствии с исследованием ВЦИОМ, 70% респондентов были уверены, что хостелы создают неудобства для других жителей в домах. Больше всего (свыше 80%) проблемой размещения хостелов в жилых домах были обеспокоены жители Москвы и Санкт-Петербурга, и две трети из опрошенных в этих мегаполисах безоговорочно выступали за принятие закона о запрете хостелов в жилых домах [6].
Противники предполагаемого закона, в ответ на опасения по поводу нарушений со стороны клиентов хостелов, как на панацею указывали на наличие принятого в 2014 году и действующего с января 2015 года ГОСТа Р 56184-2014, который устанавливал обязательные требования к подобным объектам. Следовательно, по их мнению, порядок гарантирован, и соседям хостелов волноваться не о чем. Однако полагаем, нельзя не признать, что принятые стандарты позаботились лишь об удобстве постояльцев и были лояльными к владельцам хостелов. Остальное осталось за скобками документа. Можно безоговорочно поддержать и исследователей, усматривающих ряд противоречий, например, в правовом регулировании хостелов с точки зрения жилищного законодательства и туристской деятельности [7].
Анализ законодательства на тот момент позволял сделать выводы, что проблемы порождаются и усугубляются не только противоречащими нормами, но и отсутствием точной правовой терминологии. Нельзя не согласиться с авторами, которые указывали на нечеткость и размытость в определении существенных понятий [8], в свою очередь порождающих неопределенность в правоприменении.
Итак, с одной стороны раздавалась критика законопроекта с другой - одобрительные утверждения. На наш взгляд, к какой-то наиболее резонной части доводов как тех, так и других, не мешало бы прислушаться.
Закон о запрете использования жилого помещения в многоквартирном доме для оказания гостиничных услуг был призван оптимально урегулировать существующие фактические и законодательные противоречия. Удалось ли это законодателям? Спикер Госдумы Вячеслав Володин пояснил, что новый закон делает все, чтобы «наши граждане жили в комфортных условиях, и не нарушались их права» [9].
«Жилое помещение в многоквартирном доме не может использоваться для предоставления гостиничных услуг», - гласит теперь часть 3 статьи 17 отечественного Жилищного кодекса уже в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 2019 г. № 59-ФЗ «О внесении изменений в статью 17 Жилищного кодекса Российской Федерации».
Но, к сожалению, приходится констатировать, что «водораздел» полемизирующих сторон, существовавший до принятия Закона, остался, по сути, таким же, что и после его введения в действие. Полагаем, что можем утверждать это в силу следующих причин.
Помещение, в котором может располагаться хостел, необходимо перевести в нежилое. Требования, предъявляемые к таким нежилым помещениям в многоквартирных жилых помещениях, весьма жесткие. В зависимости от выявленных нарушений, Роспотребнадзор может наложить штрафные санкции, приостановить детальность или же закрыть отель. В соответствии с этим, владельцы мини-гостиничного бизнеса понесут убытки, поскольку будут вынуждены или закрыть заведение, или привести его в соответствие с новыми требованиями.
По-прежнему остается не до конца решенной легитимность деятельности хостелов: часть из них, на наш взгляд, неизбежно уйдут «в теневой» бизнес, а значит, во-первых, казна недополучит налоги, во-вторых, прибавится работы правоохранительным органам из-за возможных нарушений. Кроме того, возрастут расходы туристов, которые рассчитывали на дешевое проживание в путешествиях. По этой причине может наблюдаться и некоторый упадок самого туризма. Но и жильцы многоквартирных домов, рассчитывавшие избавиться от соседства хостелов, вряд ли по-настоящему ощутят эффект «закона Хованской». Нечеткостью формулировки запрета работы гостиниц и оказания гостиничных услуг в жилых помещениях законодатели оставили бизнесу «лазейку»: ряд прежних хостелов могут лишь сменить «обличье», превратившись в гостевые и меблированные комнаты и уже, вроде бы, не считаясь формально хостелами и гостиницами.
В силу всего вышесказанного, вряд ли стоит ожидать аплодисментов в отношении к закону как с одной, так и с другой стороны, несмотря на то, что законодателем сделаны попытки «примирения» их интересов. Полагаем, что вопросы, связанные с правовым регулированием использования мини-гостиниц в многоквартирных жилых помещениях, требуют дальнейшего исследования и, возможно, дальнейшей законодательной корректировки. Поэтому в завершение статьи считаем возможным высказать некоторые соображения, обозначив отдельные векторные пути решения проблем в данной сфере. Необходимо:
1. Устранить ряд оставшихся законодательных пробелов, безукоризненно с правовой точки зрения определившись с терминологией (например, более четко развести понятия «отеля» и «временного жилья»), а также ликвидировав коллизию между нормами межотраслевого законодательства, для чего провести тщательную ревизию уже существующих законов и подзаконных актов. Как положительное уже можно отметить ведомственные документы, например, Росстандарта о «тонкостях» терминологии, или Минэкономразвития - в адрес сервисов бронирования о необходимости размещении на их сайтах четкого статуса предприятий гостиничных услуг, чтобы не вводить в заблуждение потребителей этих услуг [10].
2. Более тщательно предусмотреть градацию установления ответственности владельцев хостелов, дифференцированно подходя к конкретному субъекту (например, владельцам хостелов в нежилом здании, в частной курортной зоне - Крыму, Сочи и т.д.). Персонифицировать субъект ответственности за возможные нарушения прав граждан.
3. Предусмотреть все детали достаточного переходного периода, издав необходимые подзаконные акты.
4. Разработать программу по созданию сети хостелов посредством инвестиций -муниципальных, государственных и других, в том числе международных.
Литература и источники
1. Письмо Общественной палаты РФ от 09.11.2015 № 5ОП-2/2302 (Заключение по результатам общественной экспертизы проекта Федерального закона № 876688-6 «О внесении изменения в статью 17 Жилищного кодекса Российской Федерации»).
2. Суслова С.И. Хостелы: проблемы правового регулирования // Туризм: право и экономика. 2016. № 2. С. 4.
3. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ, п. 2 ст. 17.
4. Дерябина Анна. Пять вопросов о хостелах. Как новый закон изменит гостиничный рынок // 09.06.2016 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://news.ners.ru/pyat-voprosov-o-khostelakh-kak-novyy-zakon-izmenit-gostinichnyy-rynok.html
5. Хамраев Виктор. Парламентская комиссия не определилась с датой вступления в силу нового закона о хостелах. 25.03.2019. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.kommersant.ru/doc/3923512
6. Когда вступит в действие «закон о хостелах»? 19.03.2019. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://hotelier.pro/news/item/3836-kogda-vstupit-v-dejstvie-zakon-o-khostelakh
7. Морозов П.Е., Шевченко О.А. Правовое регулирование деятельности хостелов: проблемы и пути их решения // Актуальные проблемы российского права. 2018. №4(89). С. 113.
8. Хисматуллин О. Ю. Кудина С. А. Правовое регулирование отношений собственности на общее имущество многоквартирного дома // Вестник Уфимского юридического института МВД России. 2014. №3. С.59.
9. С 1 октября 2019 г/ запрещены хостелы в многоквартирных домах. Новые требования к хостелам. 17 Апреля 2019. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://informatio.ru/news/economy/s_oktyabrya_2019_kvartiru_nelzya_prevratit_v_
10. Бояркова Г. Номера превращаются в комнаты. Как хостелы обходят закон, а сервисы бронирования им в этом мешают. «Фонтанка.ру». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.fontanka.ru/2019/10/03/104/
References and Sources
1. Pis'mo Obshchestvennoj palaty RF ot 09.11.2015 № 50P-2/2302 (Zaklyuchenie po rezul'tatam obshchestvennoj ekspertizy proekta Federal'nogo zakona N° 876688-6 «O vnesenii izmeneniya v stat'yu 17 ZHilishchnogo kodeksa Rossijskoj Federacii»).
2. Suslova S.I. Hostely: problemy pravovogo regulirovaniya // Turizm: pravo i ekonomika. 2016. № 2. C. 4.
3. ZHilishchnyj kodeks Rossijskoj Federacii ot 29.12.2004 № 188-FZ, p. 2 st. 17.
4. Deryabina Anna. Pyat' voprosov o hostelah. Kak novyj zakon izmenit gostinichnyj rynok // 09.06.2016 [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://news.ners.ru/pyat-voprosov-o-khostelakh-kak-novyy-zakon-izmenit-gostinichnyy-rynok.html
5. Hamraev Viktor. Parlamentskaya komissiya ne opredelilas' s datoj vstupleniya v silu novogo zakona o hostelah. 25.03.2019. [Elektronnyj resurs]. -Rezhim dostupa: https://www.kommersant.ru/doc/3923512
6. Kogda vstupit v dejstvie «zakon o hostelah»? 19.03.2019. [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://hotelier.pro/news/item/3836-kogda-vstupit-v-dejstvie-zakon-o-khostelakh
7. Morozov P.E., SHevchenko O.A. Pravovoe regulirovanie deyatel'nosti hostelov: problemy i puti ih resheniya // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2018. №4(89). S. 113.
8. Hismatullin O. Yu. Kudina S. A. Pravovoe regulirovanie otnoshenij sobstvennosti na obshchee imushchestvo mnogokvartirnogo doma // Vestnik Ufimskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii. 2014. №3. S.59.
9. S 1 oktyabrya 2019 g/ zapreshcheny hostely v mnogokvartirnyh domah. Novye trebovaniya k hostelam. 17 Aprelya 2019. [Elektronnyj resurs]. -Rezhim dostupa: https://informatio.ru/news/economy/s_oktyabrya_2019_kvartiru_nelzya_prevratit_v_
10. Boyarkova G. Nomera prevrashchayutsya v komnaty. Kak hostely obhodyat zakon, a servisy bronirovaniya im v etom meshayut. «Fontanka.ru». [Elektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: https://www.fontanka.ru/2019/10/03/104/
ЦУКАНОВА ЕЛЕНА ЮРЬЕВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса, Юридического Института Белгородского государственного университета (elenabelgorod1202@gmail.com). СЕЛИВРА МАКСИМ НИКОЛАЕВИЧ - магистрант Юридического Института Белгородского государственного университета (Amveich@mail.ru).
TSUKANOVA, ELENA Yu. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Civil Law and Procedure, Law Institute of the Belgorod State University (elenabelgorod1202@gmail.com).
SELIVRA, MAKSIM N. - graduate student at the Law Institute of the Belgorod State University (Amveich@mail.ru).
УДК 34.096:614.842.831
ВОРОБЬЕВ Р.А.
К ВОПРОСУ О ПОЖАРНОМ ДОБРОВОЛЬЧЕСТВЕ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБУЧЕНИЯ
Ключевые слова: пожарная безопасность, добровольная пожарная охрана, МЧС, образование, профессиональное обучение.
В статье рассматривается проблема правового регулирования профессионального обучения добровольных пожарных, неразрывно связанная с вопросом допуска указанной категории лиц к выполнению работ по непосредственному тушению пожаров. Автор дает характеристику законодательного регулирования подготовки добровольных пожарных, что позволяет установить как имеющиеся правовые коллизии, так и вероятные, что указывает на низкий уровень правовой культуры субъектов правотворчества. Автором установлены недостатки организационно-правового характера, в части механизма правового регулирования подготовки добровольных пожарных, свидетельствующие о необходимости пересмотра действующих нормативно-правовых актов. Указанные недостатки законодательной базы снижают качество подготовки добровольных пожарных и темпы развития добровольчества в Российской Федерации, что, в свою очередь, имеет негативное влияние на процесс построения гражданского общества, на правосознание и правовую культуру граждан, правоприменителей и законодателей. Авторские выводы позволяют сделать предложения по качественному улучшению законодательства в сфере регулирования пожарного добровольчества и определить приоритеты в части регулирования подготовки квалифицированных кадров пожарной безопасности наряду с развитием пожарного добровольчества.
VOROBYEV, R.A.
ON THE APPLICATION OF FIRE VOLUNTARY: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION
OF VOCATIONAL TRAINING
Keywords: fire safety, voluntary fire protection, EMERCOM, education, professional training.
This article discusses the problem of legal regulation of vocational training of voluntary firefighters, inextricably linked to the issue of admission of the specified category of persons to perform work on direct fire fighting. Based on the analysis, the author characterizes the legislative regulation of the training of voluntary firefighters, which allows us to establish both existing legal conflicts and probable ones, which indicates a low level of legal culture of subjects of lawmaking. The author has identified the shortcomings of an organizational and legal nature, in terms of the mechanism of legal regulation of the training of voluntary firefighters, indicating the need to review the existing regulatory legal acts. These shortcomings in the legislative framework reduce the quality of training for voluntary firefighters and the pace of development of volunteerism in the Russian Federation, which, in turn, has a negative impact on the process of building a civil society, on the legal consciousness and legal culture of citizens, law enforcement and legislators. The author's conclusions allow us to make suggestions for a qualitative improvement of the legislation in the field of fire volunteering regulation and to determine priorities in terms of regulating the training of qualified fire safety personnel along with the development of fire volunteering.
