CC BY
19
УДК 340.12 : 342.5 О. А. Зар1чний
Нащональний унiверситет '^bBÎBCbra полгтехшка", acnipaHT кафедри Teopiï та фшософи права
"ДОБРЕ ВРЯДУВАННЯ" ЯК НОВ1ТНЯ ФОРМА УЧАСТ1 ГРОМАДСЬКОСТ1 У ЗД1ЙСНЕНН1 ПУБЛIЧНОÏ ВЛАДИ
© Заргчний О. А., 2015
В статт розглядаються иравов1 проблеми участ громадськостi у здшсненш публiчноï влади. Особливу увагу придшено системi "добре врядування" як новггнш форми комунжаци громадськостi i влади. Визначено аспекти удосконалення системи врядування. Доведено, що врядування нового типу забезпечуе змiну природи владних вщносин, встановлюе доступнiсть та вщкриткть влади, можливiсть ïï контрольованостi, зменшуе затрати ресурсiв та коштiв з державного бюджету, встановлюе афективш вщносини мiж владою i суспiльством, демократизуе публiчну владу, робить державу швестицшно привабливою, отже i економ1чно справною.
Ключовi слова: громадськiсть, участь громадськоси, публiчна влада, система "добре врядування".
А. А. Заречный
"ХОРОШЕЕ УПРАВЛЕНИЕ" КАК НОВЕЙШАЯ
ФОРМА УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
В статье рассматриваются правовые проблемы участия общественности в осуществлении публичной власти. Особое внимание уделено системе "хорошо управления", как новой формы коммуникации общественности и власти. Определены аспекты совершенствования системы управления. Доказано, что управление нового типа обеспечивает изменение природы властных отношений, устанавливает доступность и открытость власти, возможность ее контролируемости, уменьшает затраты ресурсов и средств из государственного бюджета, устанавливает аффективные отношения между властью и обществом, демократизует публичную власть, делает государство инвестиционно привлекательной, а значит и экономически исправной.
Ключевые слова: общественность, участие общественности, публичная власть, система "хорошо управления".
O. A. Zarechniy
"GOOD GOVERNANCE" AS A NEW FORM OF PUBLIC PARTICIPATION IN THE EXERCISE OF PUBLIC AUTHORITIES
The article deals with legal issues of public participation in the exercise of public authority. Particular attention is paid to the system of "good governance", as modern forms of communication and public authorities. Improving certain aspects of governance. Proved that the governance of a new type provides changing nature of power relations, sets the accessibility and openness of government, the possibility of controllability, reduces the cost of
resources and funds from the state budget establishes affective relationship between government and society, democratize public power, makes the state attractive for investments, and therefore and economically intact.
Keywords: community, public participation, public authority, the "good governance".
Постановка проблеми. Взаемод1я з громадянами повинна ввдбуватися на Bcix етапах. Сучасна традицшна модель управлшня суспшьством проходить етапи суттево!' модифшаци. Класична модель управлшня основана на доктрин М. Вебера, яка грунтуеться на таких постулатах: управлшня ввдбуваеться зверху вниз у формi монократично!' iерархiï, тобто в замкнутiй ^^wi управлiння, в якiй полiтика домшуе i здiйснюеться через низку офiсiв; установлюеться система прямого пiдпорядкування, для кожного службовця юнуе лише один начальник; бюрократична система функщонуе на основi набору правил, цi правила виходять з норм публiчного права; система управлшня ращональна i шдпорядкована закону; бюрократ строго пiдпорядкований полггичному начальнику [1, с. 155-162]. Вже в середиш ХХ ст. суспшьство розумiе проблему владних вiдносин -класична модель полггики, управлiння та влади не задовольняе суспшьство, що активно розвиваеться. Змгстовт положення цього пвдходу стосувались: змiцнення керiвноï функци в центрально!' влади; передача повноважень мае забезпечувати гнучкiсть системи; забезпечення виконання, контролю, звггносл; вдосконалення управлшня людськими ресурсами; оптимiзацiя iнформацiйних технологш; розвиток конкуренцiï; пiдвищення якостi регулювання; надання якiсних послуг [2, с. 505]. У загальному виглядi сучасний пiдхiд до взаемовiдносин влади i людини можна охарактеризувати як подолання стереотитв "суб'ект - об'ект", на впровадження вдей партнерських взаемин "суб'ект - суб'ект".
Стан дослщження. У спещальнш лiтературi розгляд проблем учасл громадськостi у публiчних справах дослвджували представники укра1'нсько1' та зарубiжноï науки, серед них: М. Вебер, I. Жаровська, В. Ковальчук, Н. Ротар, Р. Мшченко, О. Скакун, С. Сливка та ш. Слiд констатувати, що iстотною прогалиною теоретично!' юриспруденци е вiдсутнiсть единого комплексного розумшня форм реалiзацiï дослiджуваного iнституту. Тому метою ще! науково! статтi е розкрити сутшсть "доброго врядування" як новггньо!' форми взаемодiï публiчноï влади та громадянського суспшьства.
Виклад основних положень. Одтею з найсуттевiших форм сучасно!' взаемодiï публiчноï влади i громадськосл е електронне (в мiжнародному розумiннi "добре" - "good governance") врядування. Пвд загальним поняттям "врядування" слвд розумiти вироблення у колепальний спосiб iз залученням максимально можливо! чи доц1льно1' кiлькостi членiв конкретно!' громади життево важливих рiшень щодо впорядкування суспшьного життя та делегування для !'х реалiзацiï обраним для цього особам певних повноважень [3, с. 50]. Також врядування зазвичай визначають як процес взаемоди оргашв влади iз суспшьними iнститутами та громадянами в процеш прийняття ршень [4].
Щодо розумiння новiтньоï форми врядування знаходимо таю визначення, як рiзняться ракурсними поглядами на !хню роль у державi та прав1 Л. Сморгунов, розглядаючи електронне врядування в контексп адмiнiстративних реформ, акцентуе увагу на забезпеченнi публiчних цшностей пiд час надання послуг. Таку концепщю в1н називае об'еднаним управлшням. Воно спрямоване на полiпшення ствпращ мiж урядовими закладами, поглиблення консультацш i взаемодiï з громадянами та створення можливост для ширшо!' учасп зацiкавлених сторiн на регiональному й мiжнародному рiвнях. У цьому разi громадян уже не сприймають лише як споживачiв державних послуг, а кшьюсть та якiсть державних послуг оцшюють з позицiй !'х важливосп, публiчноï цiнностi. Причому рiшення про те, що саме е публiчною цшшстю, будуеться колективно через обговорення за участю виборних i призначених посадовщв та ключових зацiкавлених ошб [5, с. 235].
Зокрема, Т. Безверхнюк розглядае новггне врядування через можливють трансформацiï всiеï публiчноï сфери, розушючи його як механiзм забезпечення функщонування суспшьства як цiлiсноï
саморегульовано1 системи, cnoci6 реалiзацii публiчноi влади, завдяки якому досягаються: вiдповiднiсть публiчноi полiтики потребам суспiльного розвитку; реальна участь громадян у виробленш та реалiзацii публiчноi полiтики; об'еднання потенщалу всiх трьох секторiв (влада, бiзнес, громадськiсть); постшний контроль рiзних сегментв суспшьства за публiчною владою тощо [6].
У нормах чинного законодавства Украши розушеться форма органiзацii державного управлшня, за якого ввдбуваеться активна взаемодiя органiв державно!' влади та оргашв мiсцевого самоврядування iз суспшьством, людиною, бiзнесом за допомогою шформацшно-комушкативних технологiй [7, с. 4]. Зосередження уваги суто на технiчних аспектах та можливосп використання досягнень науки i технiки у врядуваннi публiчних справ сьогоднi е недостатнiм. Вбачаемо, що Украша вiд вде1" переходу до електронного врядування, повинна запозичити мiжнародну модель "доброго (good) врядування1", яка охоплюе ширший перелiк принцитв врядування, що значно розширюе взаемодто особи i органiв публiчноi влади.
У програмi ООН "Врядування та стшкий розвиток людського потенщалу" стверджуеться, що "добре врядування" е учасницьким, прозорим i пiдзвiтним, ефективним та неупередженим, сприяе забезпеченню законностi та гарантуе визначення полггичних, соцiальних й економiчних прiоритетiв на основi широкого суспшьного консенсусу, а також врахування думки найбiднiших та найвразливiших верств населення при ухваленш рiшень щодо розподшу ресурсiв на цiлi розвитку.
Вагомими е принципи такого врядування:
- учасп, яка може бути як безпосередньою, так i опосередкованою через легiтимiзованi посередницькi iнституцii та представниюв;
- верховенства права, тобто правова система повинна бути справедливою i дмти однаково для вшх, особливо стосовно прав людини;
- прозоросп, через свободу шформаци, ii повноту i доступнiсть для всiх, хто в нiй зацiкавлений;
- ввдповщальносп, оскшьки iнституцii та процеси служать ушм членам суспшьства;
- консенсусу, дотримання балансу iнтересiв для досягнення широкого консенсусу з локальних i загальних питань та процедур;
- справедливости добробут суспшьства залежить ввд врахування iнтересiв кожного члена суспшьства у ньому;
- ефективностi та результативности максимально ефективне використання ресурсiв для задоволення потреб громадян;
- тдзвггносл уряду, приватного бiзнесу та структур громадянського суспшьства громадськосл та шституцшним носям прав;
- стратепчного бачення: лiдери та громадськiсть мають довготермiнову перспективу щодо Good Governance i людського розвитку та чггко уявляють собi цi заходи, яю необхiднi для 'х реалiзацii [8].
Впровадження врядування такого типу може забезпечити не тшьки ствпрацю з владою, реалiзацiю права участi на здшснення публiчноi влади, але й в широкому розумшш забезпечити права i свободи особи та забезпечення принцитв правовоi держави. "Ефективностi електронного урядування е ефективнiсть забезпечення якосл життя громадян, що передбачае реалiзацiю !'х життевих стратегiй, задоволення !'хшх життевих потреб, загальний добробут, приватну та нащональну безпеку, полiтичнi та економiчнi свободи, задоволення сво'м приватним та суспшьним життям, затребуванiсть знань, професшних здiбностей, людських якостей людини в суспшьстш [9, с. 93].
"Добре врядування" е моделлю побудови державного управлшня, що передбачае децентралiзацiю владних ввдносин, забезпечуе належний рiвень координацii та спiвпрацi таких елеменпв, як державна влада, мунiципальна влада, економiчна влада i народ чи громада. Врядування мае "конкретний мюцевий вимiр, бо саме у конкретному мки, мiстечку, селi протiкае життя кожно!' окремоi людини, реалiзуються ii 1нтереси, вир1шуються повсякденнi проблеми" [10, с. 11].
1 Деяю науковщ перекладають як "належне врядування"
Свропейсью стандарти визначають децентралiзацiю як автономшсть мiсцевого самоврядування, можливiсть приймати власт рiшення та нести за них ввдповвдальшсть, тобто передача ряду повноважень та економiчних засобiв вiд центральних органiв до мiсцевих. Своею чергою, вищi та центральнi публiчнi органи надшет контролюючими функцмми щодо мехашзму здiйснення владно!' дiяльностi мiсцевими органами.
У 2008 р. Комггетом Мтстрш PG була затверджена Свропейська стратегм щодо iнновацiй та доброго врядування на мюцевому рiвнi, основними принципами яко!' е:
- чесне проведення виборiв, представництво та участь, щоб забезпечити реальнi можливостi для вшх громадян мати свiй голос у виршенш мiсцевих справ;
- чутливють, щоб забезпечити, аби мiсцева влада чутливо реагувала на законнi очшування та потреби громадян;
- ефективнiсть i результатившсть, щоб забезпечити досягнення цшей i водночас найбшьш рацiональне використання ресурсiв;
- вiдкритiсть та прозорiсть, щоб забезпечити публiчний доступ до шформаци та полегшити розумiння щодо ведення суспшьних справ;
- верховенство права, щоб забезпечити справедливють та полггичну нейтральнiсть мiсцевоï влади у свош дiяльностi;
- етична поведiнка, щоб забезпечити перевагу суспшьних штерешв над приватними;
- компетенци та спроможшсть, щоб забезпечити здатнiсть представникiв та посадових осiб мiсцевоï влади виконувати сво! обов'язки;
- iнновацiï та ввдкрипсть до змiн, щоб забезпечити здобуття користi вiд нових ршень та кращих практик;
- сталий розвиток та орiентацiя на довготермiновi результати, щоб враховувати iнтереси майбутнiх поколiнь у збереженш нацiональноï (мiсцевоï) спадщини;
- надшний ф1нансовий менеджмент, щоб забезпечити ощадливе та продуктивне використання публiчних фiнансiв та iнших матерiальних кошта;
- права людини, культурне рiзноманiття та соцiальне згуртування, щоб забезпечити захищетсть i повагу до всiх громадян, коли права жодноï людини не порушуються;
- пiдзвiтнiсть, щоб забезпечити вщповщальтсть посадових осiб мюцево1' влади за сво1' ди [11].
"Добре врядування" передбачае децентралiзацiю владних функцш, наближення влади до
потреб окремоï громади й, отже, тдвищення ефективностi дiяльностi публiчноï влади, оскшьки це "спошб органiзацiï влади за допомогою систем локальних шформацшних мереж i сегменлв глобальноï iнформацiйноï мереж^ яка забезпечуе функцiонування певних оргашв у режимi реального часу та робить максимально простим i доступним щоденне спшкування громадянина з органами влади" [12, с. 164].
Важливо, що врядування, на ввдмшу ввд деяких шших форм, забезпечуе можливiсть громадян здшснювати публiчну дiяльнiсть у вшх сферах та на усiх етапах прийняття нормативно-публiчного рiшення. На первинному етат проходить розповсюдження iнформацiйного ресурсу через створення мережi офiцiйних веб-порталiв, у вiдкритому обiгу е система дшоводства, поширюються електроннi оголошення та роз'яснення. Наступним етапом е забезпечення комушкативних вiдносин мiж органами публiчноï влади i громадськiстю, що забезпечуеться шляхом електронних чаив, звернень, форушв та пошти, рiдше застосовуються ввдеоконференци. Важливим етапом е електронне консультування, що проводиться через електроннi опитування, голосування, електроннi iнiцiативи та петици. Також електронне врядування забезпечуе важливу дiяльнiсть у сферi надання публiчних послуг вiд можливостi оплати комунальних послуг до голосування на виборах за допомогою мережi 1нтернет.
Вщсутшсть безпосереднього контакту з чиновниками дае можливють подолати корупцiйну складову у публiчнiй владi, налагодити консенсуснi вщносини та вiдкритiсть iнформацiï, вказуе на подолання проблем закритосл влади. Отже, держава, впроваджуючи модель доброго врядування, виршуе не т1льки питання учасп громадян у здiйсненнi державноï влади, але й комплексно тдходить до реформування всiеï публiчно-владноï сфери в бж демократизацiï та iмплементування мiжнародних стандартiв державотворчоï практики. Модель "доброго врядування" в кожнш краïнi мае своï особливостi, однак загалом аналiз мiжнародноï практики дае нам можливють встановити
таю характерт риси, що мають ознаки загальностк 3aKOHHicTb (дiяльнiсть грунтуеться на нормах права i здшснюеться за законодавчо визначеними процедурами), ввдкрипсть (можливють вшьного поширення iнформацiï), чiткiсть (ястсть i точнiсть процедур та послуг, що надаються через систему "доброго врядування", належна оргашзовашсть), пiдконтрольнiсть (громадсьюсть мае можливiсть перевiряти дiяльнiсть оргашв публiчноï влади, якi зобов'язанi надавати необхвдт можливостi для таких перевiрок i звiтувати про свою дмльшсть), доступнiсть (можливiсть вшьного доступу до шформацшних ресурсiв та рiшень оргашв публiчноï влади), широкомаштабнiсть (забезпечено можливють отримання послуг та iнформацiï в якомога ширшого кола осiб), консенсусшсть (налагодження спiвпрацi та взаемокоординацiï публiчноï влади i громадськостi), ефективнiсть (досягнення сощального корисного результату).
Отож, на нашу думку, "добре врядування" е ефективною формою учасл людини в здшсненш публiчноï влади, шляхом використання шформацшних технологш, що забезпечують налагодження взаемоди з громадськiстю на вшх етапах прийняття рiшення та можливють контролю за дiяльнiстю органiв публiчноï влади з метою вiдстоювання прав окремих громадян та виршення загальносощальних справ.
Визначимо позитивнi риси та недолши новiтньоï системи врядування.
Позитивш риси: забезпечення громадськостi права учасп в дiяльностi публiчноï влади; забезпечення доступу до публiчноï iнформацiï, можливють отримання достовiрноï та своечасно!' шформаци; демократизацм публiчноï влади; досягнення консенсусу держави, влади, суспшьства, представниюв бiзнесу та народу чи громади; громадський контроль за дмльшстю органiв публiчноï влади; опримiзацiя структури та апарату публiчних органiв; ефективнiсть, своечаснiсть владних ршень; можливiсть впливу на владу у всiх сферах та на вшх етапах прийняття та впровадження нормативного ршення; легiтимiзацiя влади, окремого державного органу; подолання проблем корупци та закритосп влади; орiентацiя в першочергових потребах суспшьства; децентралiзацiя влади та покращення координацiï мiж центром та органами на мюцях; покращення надання публiчних послуг в ушх сферах; темпоральна ефективнiсть дiяльностi публiчноï влади; деперсоналiзацiя в публiчнiй дмльносп, внаслiдок чого уникають суб'ективного чинника; тдвищення рiвня правовоï культури, довiри до органiв публiчноï влади; ввдповвдшсть державно-правовоï дiяльностi европейським стандартам тощо.
Науковцi визначають низку недолтв. Серед них - недостатнiй рiвень довiри громадян i бiзнесу до нових технологш е-уряду. Побоювання, що зростають, з приводу неадекватного рiвня безпеки i забезпечення приватностi гад час роботи в електронних мережах можуть пiдiрвати вiру в реальшсть заяв про те, що електронний уряд може зменшити ризики несанкщонованого доступу до персональноï iнформацiï, онлайнового шахрайства тощо. Також е проблемою слабюсть та недолiки технiчного боку проекту. Щ проблеми пов'язанi, головно, iз забезпеченням iнтероперабельностi 1КТ-систем, як повиннi взаемод1яти при наданнi послуг е-уряду або з важким для практичного використання громадянами штерфейсом послуг електронного уряду [13, с. 83].
"Добре врядування" е новггньою формою взаемоди та новггньою оргашзацшною системою дмльносп владних оргашв. Тому вона стикаеться з низкою труднощiв та перепон, не тшьки в Украшу але й в крашах зi сталою розвиненою демократiею. Дж. Стоукер вказуе на загальнi проблемнi аспекти нового врядування, а саме: слабюсть нормативноï основи; загострення питання шдзвггносл ("поява неочiкуваних результатiв i неадекватних механiзмiв пiдзвiтностi"); зб1льшення можливостей для уникнення звинувачень (i, водночас, додамо вщ себе - для пошуку "цапiв-вiдбувайлiв"); зниження взаемноï вщповвдальносл публiчного та непублiчного секторiв; владна залежшсть органiзацiй, втягнутих у колективш дiï [14].
Украïнськi фахiвцi також вказують, що розбудова iнформацiйного суспшьства та впровадження електронного урядування в Украт здiйснюеться переважно хаотично, несистемно, без належного державного впливу, що може призвести не тшьки до втрати темтв, але й стати джерелом загроз нащональнш безпещ, зокрема за рахунок корупци [15, с. 109].
Висновок. Вбачаемо, що удосконалення системи врядування мае ввдбуватися в декшькох аспектах: подолання техшчних проблем, пов'язаних з програмним забезпеченням, доступом до мережi 1нтернет (особливо у сшьських мюцевостях), технiчною розробкою електронних сегмеппв,
електронною необiзнанiстю населення тощо; виршення нормативно-правових аспекпв проблеми через удосконалення чинного законодавства; оргашзацшна дiяльнiсть впровадження врядування на державному та мкцевому рiвнi у кожнiй сферi суспшьного життя; культурнi проблеми, зокрема подолання зневiри до влади, звички бiльшоï довiри особистого спшкування.
Врядування нового типу забезпечуе змшу природи владних ввдносин, встановлюе доступнiсть та вiдкритiсть влади, можливють ïï контрольованостi, зменшуе затрати ресурсiв та коштiв з державного бюджету, встановлюе афективш вiдносини мiж владою i суспшьством, демократизуе публiчну владу, робить державу iнвестицiйно привабливою, а отже, i економiчно справною. В широкому розумшт впровадження системи "доброго врядування" е шляхом модертзаци краши, новою, але найбшьш адаптованою до вимог сучасностi формою учасп громадян.
1. Вебер М. Избранные произведения / М. Вебер; пер. с нем.; сост., общ. ред. и послесл. Ю. Н. Давыдова ; предисл. П. П. Гайденко ; коммент. А. Ф. Филиппова. - М. : Прогресс, 1990. -840 с. 2. Гук А. С. Зарубгжт моделг публичного врядування: полтико-адмтстративю вимгри /
A. С. Гук // Теоргя та практика державного управлшня. - 2013. - Вип. 1. - С. 501-506. 3. Олшник О. Традици врядування у национальному державотворент: мгфи й реальность / О. Олшник // Вгсник Национально'! академи державного управлшня при Президентовi Укроти. - 2012. - Вип. 1. -С. 49-56. 4. Graham J. Principles for Good Governance in the 21s' Century / J. Graham, B. Amos, T. Plumptre. - Policy Brief № 15. - Ottawa : Institute on Governance, 2003. - P. 1. 5. Сморгунов Л. В. "Объединенное управление" и императивы менеджмента ценности услуг [Электронный ресурс] / Л. В. Сморгунов. - Режим доступа: http://conf.infosoc.ru/2010/ thesis/PDF/235-238_Smorgunov.pdf. -Название с екрана. 6. Безверхнюк Т. Свропейсьт стандарти врядування на регюнальному рiвнi [Текст] : моногр. / Т. М. Безверхнюк, С. С. Саханенко, Е. Х. Топалова ; зазаг. ред. Т. М. Безверхнюк. -Одеса : ОР1ДУ НАДУ, 2008. - 328 с. 7. Концепця розвитку електронного урядування в УкраШ [Електроннийресурс]. - Режим доступу: http://www.irf.ua/fi les/ukr/conceptionji nal.pdf. - Назва з екрана. 8. Governance for sustainable human development: A UNDP policy document [Electronic resourse] : United Nations Development Program (January, 1997). - Access mode: http://magnet.undp.org/policy/default.htm. 9. Клименко I. В. Складовi ефективностi електронного врядування / I. В. Клименко // 1нвестицп: практика та досвiд. - 2010. - № 16. - С. 92-94. 10. Сталий розвиток сустльства: навчальний потник / А. Садовенко, Л. Масловська,
B. Середа, Т. Тимочко. - 2 вид. - К., 2011. - 392 с. - С. 11. Толкованов В. В. Свропейська сmраmегiя тновацш та доброго врядування на мюцевому рiвнi: основы завдання, iсmорiя виникнення та досвiд впровадження /В. В. Толкованов // Актуальт проблеми державного управлшня [Текст] : зб. наук. пр. - Вип. 3 (47). - Одеса : ОР1ДУ НАДУ, 2011. - C. 215. 12. Юрченко В. Е. Електронне врядування як перспективна комунiкацiйна mехнологiя у державному управлЫм [Електронний ресурс] / В. Е. Юрченко // Теорiя та практика державного управлшня. - 2012. - Вип. 1. -
C. 164-171. 13. Ковбасюк Ю. В. Електронне врядування: европейський досвiд та укртнсьт перспективи / Ю. В. Ковбасюк // 1нвестицп: практика та досвiд. - 2010. - № 16. - С. 81-83. 14. Stoker G. Governance as theory: five propositions / G. Stoker // International Social Science Journal [Electronic resource]. - 1998. - Vol. 50. - Issue 155. - March. 15. Семенченко А. Вимiрювальна система розвитку шформацшного сустльства та електронного врядування: iнсmруменm формування й реалiзацiï державно'! полтики i протиди корупци / А. Семенченко, А. Журавльов // Вкник Нащонально'! академи державного управлшня при Президенmовi Укрални. - 2012. - Вип. 1. -С. 107-120.
