CC BY
16
Межбюджетные отношения
Удк 336.1
характер формирования и исполнения консолидированного бюджета чеченской республики в период с 2006 ПО 2010 Г.
С. С. РЕШИЕВ, кандидат экономических наук, начальник отдела экономического и бюджетного планирования департамента
отраслевой политики E-mail: [email protected] Администрация Президента и Правительства
Чеченской Республики
В статье исследуются особенности формирования и исполнения консолидированного бюджета Чеченской Республики за последние пять лет. На базе структурного анализа исполнения консолидированного бюджета республики за последние годы установлена его чрезмерная зависимость от безвозмездных перечислений из федерального бюджета и крайняя уязвимость от конъюнктуры федеральной бюджетной политики. Предложены конкретные меры по оптимизации бюджетной и экономической политики республики.
Ключевые слова: консолидированный бюджет региона, юридический статус бюджета, бюджетная система, доходы бюджета, расходы бюджета.
С 2006 г. Чеченская Республика перешла к полноценной структуре финансовой системы, в частности были упорядочены и законодательно регламентированы бюджетное устройство и бюджетный процесс республики. Юридический статус бюджета в 2006 г. (в отличие от периода с 2003 по 2005 г.) был повышен (утвержден в форме республиканского закона). Были разграничены финансовые полномочия районного и республиканского уровней бюджетов внутри бюджетной системы республики. С 2006 г. был установлен статус органов исполнительной власти республики как распорядителей бюджетных средств, упорядочены система кассового исполнения бюджета и порядок представления финансовой
отчетности бюджетополучателями всех уровней бюджетной системы республики.
Согласно отчетам Правительства Чеченской Республики о мерах по повышению эффективности расходов бюджета республики (на основании соглашения по повышению эффективности бюджетных расходов в соответствии с требованиями п. 4 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ) с 2006 г. не было допущено необоснованного роста численности работников учреждений сектора государственного управления, а также задолженности по заработной плате и социальным выплатам, а также кредиторской задолженности по коммунальным выплатам перед поставщиками энергоресурсов и службами жилищно-коммунального комплекса республики. Следует отметить, что указанный пункт Бюджетного кодекса РФ налагает серьезные ограничения на субъекты РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 % от объема собственных доходов консолидированного бюджета данного субъекта Федерации.
Консолидированный бюджет Чеченской Республики до настоящего времени рассчитывают «прямым счетом», т. е. с учетом отчетных данных о поступлении налоговых и неналоговых доходов, коэффициентов инфляции, прогнозируемых Ми-
нистерством экономического развития РФ, а также на основе данных о бюджетной сфере, с учетом роста заработной платы работников бюджетной сферы, установленной на федеральном уровне.
В 2009 г. консолидированный бюджет Чеченской Республики был исполнен по доходам на 99,6 % и по расходам на 97,7 % от плана (в 2008 г. исполнение составляло 84,1 и 81,2 % соответственно), утвержденного законом о бюджете. Вместе с тем абсолютные значения этих показателей были самыми большими с начала формирования консолидированного бюджета республики и составили по доходам 65 258 784,9 тыс. руб. (в 2008 г. - 64 584 032, 1 тыс. руб.), а по расходам составили 74 055 834,3 тыс. руб. (в 2008 г. - 64 884 846, 3 тыс. руб.).
Таким образом, дефицит консолидированного бюджета республики в 2009 г. составил 8 797 049,4 тыс. руб., или 13,5 %.
Большинство показателей доходной части консолидированного бюджета соответствовало уровню, предусмотренному законом о бюджете. Показатели, отражающие поступления доходов, источником финансирования которых является федеральный уровень бюджетной системы РФ, практически достигли размеров, предусмотренных законом о бюджете. Плановые задания были не выполнены лишь по показателям доходной части консолидированного бюджета республики, которые отражают собственные доходы региона.
Анализируя доходную часть консолидированного бюджета республики за последние годы, формируемую за счет собственных доходов региона, автор пришел к выводу, что прогнозные данные заметно отличаются от фактических. В таких случаях в эконометрическом моделировании говорят, что выбранная модель (функция) для описания поведения того или иного показателя слабо аппроксимирует (сглаживает) наблюдаемое значение этого показателя, т. е. наблюдается факт неадекватности модели описываемому ею процессу. Это происходит, на взгляд автора, из-за того, что разработчики консолидированного бюджета республики (в данном случае это Министерство финансов Чеченской Республики) при формировании доходной части бюджета за счет собственных доходов до сих пор рассчитывают ее методом «от достигнутого уровня за предыдущий год». По мнению автора, республике уже пора переходить к методу расчета налоговой базы по каждому виду налога доходной части консолидированного бюджета. Для этого необходимо, чтобы Министерство финансов Чеченской Республики перешло от ограниченного
исполнения своих функций к их полноценному и творческому исполнению.
Таким образом, в будущем следует организовать работу Министерства финансов Чеченской Республики таким образом, чтобы она основывалась на принципах максимально точного определения налоговой базы по каждому виду налога, так как от этого напрямую зависит степень роста собственных доходов в консолидированном бюджете республики, а значит, и степень роста инвестиционной привлекательности республики.
Структурный анализ исполнения консолидированного бюджета республики за последние годы указывает:
— на чрезмерную зависимость консолидированного бюджета Чеченской Республики от безвозмездных перечислений из федерального бюджета и его крайнюю уязвимость от конъюнктуры федеральной бюджетной политики по отношению к республике;
— на отсутствие диверсифицированной структуры экономики республики, отвечающей современным требованиям и вызовам времени;
— на отсутствие продуманной финансово-экономической политики в республике по увеличению собственной налоговой базы;
— на отсутствие у федерального центра продуманной политики по формированию современной структуры экономики в Чеченской Республике с учетом ее конкурентных преимуществ с точки зрения природных, трудовых и других факторов, способствующих экономическому росту и полноценной интеграции республики в единое социально-экономическое пространство страны.
Структура консолидированного бюджета Чеченской Республики с 2006 по 2010 г., т. е. с момента утверждения его в форме республиканского закона, представлена в табл. 1, 2.
В формировании доходной части консолидированного бюджета республики наблюдается крайняя диспропорция, что свидетельствует об отсутствии до настоящего времени продуманной экономической и финансовой политики в республике и о слабости организации фискальной политики.
Развернутый вариант доходной части консолидированного бюджета Чеченской Республики в 2009 г. представлен в табл. 3.
Доходная часть консолидированного бюджета Чеченской Республики крайне зависит от безвозмездных поступлений из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Их доля в доходной части консолидированного бюд-
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
41
Таблица 1
структура доходной части консолидированного бюджета Чеченской республики в период с 2006 по 2010 г., млн руб.
Показатель Мспол-нение бюджета в 2006 г. доходы, утвержденные законом о бюджете на 2007 г. исполнение бюджета в 2007 г. доходы, утвержденные законом о бюджете на 2008 г. исполнение бюджета в 2008 г. доходы, утвержденные законом о бюджете на 2009 г. исполнение бюджета в 2009 г. доходы, утвержденные законом о бюджете на 2010 г.
Доходы бюджета, всего 23 378,5 57 299,7 63 540,4 75 655,2 64 584,0 65 537,7 65 258,8 59 297,9
Налоговые и неналоговые доходы 3 519,0 4 497,3 4 660,2 5204,7 5 931,3 6 384,1 6 106,8 7 276,5
Налог на прибыль организаций 680,6 979,3 733,9 1 227,1 810,7 935,5 728,1 521,7
Налог на доходы физических лиц 2 229,5 2 769,3 3 149,4 3 916,4 4 056,6 4 599,3 4 630,9 4 296,8
Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья 240,1 235,9 251,0 359,4 331,0 161,7 157,2 0
Прочие налоговые и неналоговые доходы 368,8 512,8 525,9 806,2 733,0 687,6 590,6 2 458,0
Безвозмездные перечисления из федерального бюджета 19 859,5 52802,4 58 880,2 70 450,5 58 652,7 59 153,6 59 152,0 52 020,7
Источник: отчеты Министерства финансов Чеченской Республики об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда [1].
Таблица 2
структура расходной части консолидированного бюджета Чеченской республики с 2006 по 2010 г., млн руб.
Показатель исполнение бюджета в 2006г. Расходы, утвержденные законом о бюджете на 2007 г. исполнение бюджета в 2007г. Расходы, утвержденные законом о бюджете на 2008 г. исполнение бюджета в 2008 г. Расходы, утвержденные законом о бюджете на 2009 г. исполнение бюджета в 2009 г. Расходы, утвержденные законом о бюджете на 2010 г.
Расходы бюджета, всего 21 030,4 63 601,8 60 606,1 74 077,8 64 884,8 75 784,5 74 055,8 60 391,5
Общегосударственные вопросы 3 317,0 4 673,8 4 429,9 5 775, 5 5 557,2 5 875,9 5 378,9 6 252,4
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 3 766,0 4 280,6 4 253,4 4 029,6 3 944,8 3 716,0 3 694,2 3 082,4
Национальная экономика 2 254,5 5 354,5 5 171,8 11 236,0 8 967,4 13 458,6 13 375,4 6 532,6
Жилищно-коммунальное хозяйство 2 150,8 27 326,5 26 157,6 17 166,6 16 247,3 11 362,4 11 282,8 7 951,8
Образование 4 313,6 7 832,7 7 661,2 10 168,9 9 938,0 10 951,3 10 760,3 11 087,5
Здравоохранение и спорт 2 549,3 4 578,0 4 438,3 9 998,4 7 460,2 10 587,7 10 455,4 8 249,6
Социальная политика 2 098,7 6 756,7 5 849,7 18 112,9 9 545,2 15 068,3 14 386,6 12 248,0
Прочие расходы 580,5 2 796, 3 2 644,2 3 365,4 3 224,7 4 764,3 4 722,2 4 987,2
Источник: отчеты Министерства финансов Чеченской Республики об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда [1].
Таблица 3
Основные показатели доходной части консолидированного бюджета Чеченской республики, характеризующие уровень ее диверсификации в 2009 г., млн руб.
Показатель доходы, утвержденные законом о бюджете исполнение бюджета
на 2009 г. в 2009 г.
Налоговые и неналоговые доходы, всего 6 384,1 6 106,8*
Налог на прибыль организаций 935,5 728,1*
Налог на доходы физических лиц с доходов, облагаемых по налоговой ставке, 4 598,1 4 628, 6**
установленной п. 1 ст. 224 Налогового кодекса РФ
Налог на доходы физических лиц с доходов, облагаемых по налоговой ставке, 5,6 9,1**
установленной п. 1 ст. 224 Налогового кодекса РФ и полученных физически-
ми лицами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринима-
телей, частных нотариусов и других лиц, занимающихся частной практикой
Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 42,9 37,8*
Налог, взимаемый с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта 24,3 24,6**
налогообложения доходы
Налог, взимаемый с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта 18,6 13,1*
налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов
Налог на имущество 217,1 218,7**
Налог на имущество физических лиц 13,2 7,5*
Налог на имущество организаций 149,8 167,6**
Транспортный налог 36,3 25,4*
Транспортный налог с организаций 7,2 8 4**
Транспортный налог с физических лиц 29,1 17, 0*
Земельный налог 17,8 18,2**
Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья 161,7 157,2*
Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых 1,3 1,5**
Государственная пошлина 28,2 32,1**
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 108,3 80,6*
Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства 32,3 36,9**
Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы 59 153,6 59 152,0*
Российской Федерации, всего
Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности 12 633,1 12 633,1
Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов 17 368,0 17 368,0
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии) 19 904,8 19 903,2*
Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных 17 045,0 17 043,4*
образований на реализацию федеральных целевых программ
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 4 593,6 4 593,6
Источник: отчет Министерства финансов Чеченской Республики об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда на 01.01.2010.
* Показатели, у которых значения ниже, чем у плановых показателей.
** Показатели, у которых значения выше, чем у плановых показателей.
жета республики в 2009 г. составила более 90 %, т. е. весь объем собственных доходов республики до настоящего времени, как и в предыдущие годы, составляет менее 10 % (см. табл. 3).
Объем фактического сбора налога на прибыль организаций, являющийся индикатором экономического развития региона, не достиг уровня, утвержденного законом о бюджете на 2009 г. Зна-
чение этого показателя в 2009 г. составило лишь 89,8 % от уровня 2008 г., т. е. заметно понизилось. За последние годы, в основном, этот доход консолидированного бюджета республики формировался за счет ОАО «Грознефтегаз». Вместе с тем за эти годы наблюдалось и снижение степени участия ОАО «Грознефтегаз» в его формировании. Это происходит, на взгляд автора, из-за внутренней
политики нефтяной компании «Роснефть» как головной компании по отношению к ОАО «Гроз-нефтегаз». На протяжении последних нескольких лет нефтяная компания «Роснефть» проводит политику по поддержанию на неизменном уровне цены на операторские услуги дочерней компании ОАО «Грознефтегаз» за тонну добытой нефти, в то время как расходы на добычу нефти и содержание инфраструктуры предприятия растут.
Эта политика отдаленно напоминает политику нефтяных концессионеров по отношению к стра-нам-нефтеэкспортерам перед созданием организации ОПЕК. В результате этой политики, проводимой НК «Роснефть», наблюдается значительное уменьшение поступлений налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъектов Российской Федерации от ОАО «Грознефтегаз», являющегося основным плательщиком этого вида налога. Так, указанные поступления от ОАО «Грознефтегаз» за 2006 г. составили 78,2 % (545,4 млн руб.) от общего объема поступлений налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта РФ, в 2007 г. они составили 58,3 % (435,2 млн руб.), а уже в 2008 г. они сократились в 2,7 раза и составили 21,3 % (172,3 млн руб.) в общем объеме поступлений данного налога. Динамика поступлений налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта Российской Федерации от ОАО «Грознефтегаз», в 2007 г. составила 79,8 % к поступлениям от этой же организации в 2006 г., а в 2008 г. — 39,6 % к поступлениям за 2007 г. [2].
Другие предприятия промышленности практически не участвуют в формировании дохода консолидированного бюджета республики по данному налогу. Доход консолидированного бюджета республики по налогу на прибыль организаций, за вычетом доли ОАО «Грознефтегаз», формируется практически за счет подрядных организаций строительной сферы. Этот фактор, при инерционном развитии республики, делает доход консолидированного бюджета по налогу на прибыль организаций неустойчивым, так как прибыль подрядных организаций строительной сферы республики полностью зависит от характера и уровня реализации федеральных целевых программ, действующих на территории Чеченской Республики.
Экономические и фискальные службы республики, к сожалению, не сумели до настоящего времени создать необходимые институциональные условия для быстрого увеличения налоговой базы республики по этому виду налога. Их роль в развитии налоговой базы республики по этому виду налога на данное время минимальна.
За последние годы по объему поступлений налог на доходы физических лиц прочно занимает второе место среди всех статей доходной части консолидированного бюджета республики. Фактический объем поступлений по этому виду налога в 2009 г. оказался большим, чем утвержденное законом о бюджете значение. План по этому показателю перевыполнен благодаря применению коэффициентов инфляции, прогнозируемых Министерством экономического развития РФ, и росту заработной платы работников бюджетной сферы и государственной службы, в том числе федеральных госслужащих. Незначительное воздействие на рост этого показателя оказали также увеличение рабочих мест в республике и улучшение администрирования налога на доходы физических лиц. Доход по этому виду налога в консолидированном бюджете республики практически формируется за счет подоходного налога на заработную плату работников бюджетной сферы согласно п. 1 ст. 224 Налогового кодекса РФ и составляет 99,9 %.
Таким образом, данный вид налога является легко собираемым, и объем его поступлений в бюджет республики фактически зависит от роста заработной платы работников бюджетной сферы, установленной на федеральном уровне. Работа по обоснованному увеличению налоговой базы по этому виду налога ответственными министерствами республики ведется до настоящего времени крайне слабо.
Объем налога на доходы физических лиц с доходов, облагаемых по налоговой ставке, установленной п. 1 ст. 224 Налогового кодекса РФ, и полученных физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, частных нотариусов и других лиц, занимающихся частной практикой, собранный в 2009 г., оказался выше необходимого значения, утвержденного законом о бюджете. Значение этого показателя составило 9,1 млн руб., или 159,6 % от уровня 2008 г. (5,7 млн руб.), что подтверждает факт слабого использования потенциала этого вида налога в республике до настоящего времени и факт крайне слабого развития предпринимательской деятельности на территории республики.
Фактическое поступление по налогу, взимаемому по упрощенной системе налогообложения, в 2009 г. оказалось на 12 % ниже, чем утвержденное законом о бюджете значение этого показателя. Следует подчеркнуть, что потенциал налоговой базы этого вида налога в республике используется до настоящего времени очень слабо.
В 2009 г. поступление дохода по налогу, взимаемому с налогоплательщиков, выбравших в качестве
объекта налогообложения доходы, было несколько выше значения показателя, утвержденного законом о бюджете. Однако абсолютное значение этого показателя показывает, что использование потенциала налоговой базы этого вида налога в республике также не достигло оптимального уровня до настоящего времени.
В консолидированный бюджет республики в 2009 г. поступил доход от налога, взимаемого с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов, значение которого оказалось существенно ниже уровня, утвержденного законом о бюджете республики (значение снизилось на 29,6 %).
За последние годы объем поступлений по налогу на имущество в консолидированный бюджет республики имеет тенденцию роста. В 2009 г. исполнение этого налога было несколько выше уровня, утвержденного законом о бюджете.
Поступление дохода по налогу на имущество физическихлиц в 2009 г. составило 7,5 млн руб., что в 1,3 раза больше по сравнению с 2008 г. (5,9 млн руб.). Вместе с тем значение этого показателя существенно ниже уровня, утвержденного законом о бюджете (на 43,2 %), хотя за отчетный период был обеспечен ввод в базу данных налоговых органов республики 43 426 актуальных сведений об объектах недвижимого имущества физических лиц и их собственниках, по которым было направлено 34 972 уведомления на оплату налога в сумме 9,4 млн руб. Одной из основных причин, по которой не удалось существенно увеличить объемы поступлений налога на имущество физических лиц в отчетном периоде, является отсутствие инвентаризационной оценки недвижимого имущества у значительной части граждан. Таким образом, следует подчеркнуть, что потенциал данного налога в республике до настоящего времени используется крайне слабо.
Поступление дохода по налогу на имущество организаций в консолидированный бюджет республики за последние годы имеет тенденцию роста. В 2009 г. значение этого показателя было незначительно выше уровня, утвержденного законом о бюджете (на 11,9 %). Однако использование налоговой базы этого вида налога в республике еще далеко от оптимального уровня.
За последние годы объем поступлений доходов по транспортному налогу (100 %-ный региональный налог) в консолидированный бюджет республики растет. Поступление дохода по этому налогу в 2009 г. составило 25,4 млн руб., что в 1,6 раза больше по сравнению с 2008 г. (16,1 млн руб.). Вместе с тем
значение этого показателя значительно ниже уровня, утвержденного законом о бюджете (на 30 %). Поступление дохода по этому налогу от физических лиц составило 58,4 % (17,0 млн руб.) от утвержденного законом о бюджете уровня. В то же время это в 1,9 раза больше, чем в 2008 г. Поступление от организаций за отчетный период выросло незначительно, составив 116,7 % (8,4 млн руб.) значения показателя, утвержденного законом о бюджете. Вместе с тем следует подчеркнуть, что потенциал налоговой базы этого вида налога в республике до настоящего времени используется крайне слабо даже с учетом всех мер, принимаемых для увеличения сбора данного налога. Налоговыми органами республики в 2009 г. введено в базу данных 78 657 актуальных сведений об объектах налогообложения транспортным налогом, по которым направлено 62 470 уведомлений на сумму 28,1 млн руб.
С 2008 г. земельный налог официально утвержден в консолидированном бюджете республики. В 2009 г. фактическое поступление по этому виду налога было несколько выше по сравнению с утвержденным значением (на 2,2 %). За отчетный период в местные бюджеты поступил доход от земельного налога на сумму 19,0 млн руб., что на 7,4 млн руб., или в 1,6 раза больше, чем сумма поступлений от земельного налога за 2008 г. Следует отметить, что налоговая база земельного налога в республике до настоящего времени используется крайне неэффективно, хотя в течение последних трех лет налоговые органы республики пытаются изменить ситуацию по сбору этого налога в лучшую сторону. В 2009 г. налоговыми органами республики было введено в базу данных 100 632 сведения для формирования уведомлений на уплату земельного налога. При этом было направлено 107 868 уведомлений на сумму 7,0 млн руб. Налоговыми органами республики совместно с Роснедвижи-мостью по Чеченской Республике, Федеральной регистрационной службой по Чеченской Республике и муниципальными образованиями, а также Комиссией по актуализации сведений о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения, и землепользователях, образованной распоряжением Правительства Чеченской Республики от 03.04.2008 № 160-р, проведена работа по организации и сбору необходимой информации и актуализации сведений о земельных участках и их владельцах. Вместе с тем, на взгляд автора, налоговым органам республики необходимо совместно с муниципальными образованиями организовать более эффективную работу по максимальному
использованию потенциала этого вида налога как в интересах местных бюджетов, так и в интересах повышения дисциплины землепользователей и для использования ими земли по назначению. На данное время существует реальная необходимость в повышении кадастровой стоимости земельных участков в республике до среднего значения по округу, необходимо также упорядочить многочисленные льготы по земельному налогу. Подобные меры непременно повысят налогооблагаемую базу республики по данному виду налога.
Налог на добычу полезных ископаемых до настоящего времени практически формируется за счет добычи нефти, ее доля в 2008 г. составляла 99,1 % (157,2 млн руб.) от всего объема доходов по данному виду налога.
Объем поступлений доходов по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья уменьшился в 2009 г. в 2,1 раза по сравнению с 2008 г., что на 3 % ниже показателя, утвержденного законом о бюджете.
Реальное поступление доходов по налогу на добычу общераспространенных полезных ископаемых в консолидированный бюджет республики в 2009 г. составило 1,5 млн руб., т. е. увеличилось на 15 % по сравнению с утвержденным законом о бюджете показателем в 1,3 млн руб. Такой низкий объем этого вида дохода, заложенный в бюджет республики на 2009 г., свидетельствует о том, что налоговая база данного вида налога рассчитана разработчиками бюджета абсолютно произвольно. В результате экономическая деятельность в этом секторе экономики республики носит хаотичный характер, наносит ущерб консолидированному бюджету, подрывает дисциплину налоговых платежей, ухудшает экологию и социально-психологический климат в республике.
За последние годы наблюдается тенденция роста дохода от государственной пошлины в консолидированный бюджет республики. В 2009 г. поступление дохода по этой статье было на 13,8 % выше, чем требует показатель, утвержденный законом о бюджете. Положительная динамика сбора дохода по этой статье в консолидированный бюджет республики является, на взгляд автора, хорошим сигналом, так как она показывает, что в республике процесс становления и развития правового пространства приобретает устойчивые тенденции.
В 2009 г. наблюдался значительный спад уровня дохода от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, по сравнению с 2008 г. (80,6 млн руб. и 324,4 млн руб. соответственно). Значение этого показателя
за отчетный период оказалось на 25,6 % ниже, чем утвержденное законом о бюджете.
За последние годы доход от оказания платных услуг и компенсации затрат государства в консолидированный бюджет республики растет. Исполнение этого показателя в 2009 г. было выше утвержденного показателя на 14,2 %.
Безвозмездные перечисления из федерального бюджета осуществляются в соответствии с п. 2—7 ст. 131 Бюджетного кодекса РФ. Высокий уровень дотаци-онности консолидированного бюджета республики оказывает отрицательное влияние на имидж республики. Так, на Чеченскую Республику распространяется п. 4 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ: «Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 60 %, в течение трех финансовых лет начиная с очередного финансового года предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации».
Безвозмездные перечисления из федерального бюджета в 2009 г. составили 59 152,0 млн руб., или 100,0 % от утвержденного показателя законом о бюджете, т. е. этот показатель консолидированного бюджета Чеченской Республики выполнен в полном объеме.
В безвозмездных перечислениях из федерального бюджета в 2009 г., как и в 2007—2008 гг., значительную часть занимали субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на реализацию федеральных целевых программ.
В 2009 г. по статье «Прочие налоговые и неналоговые доходы» (см. табл. 1) в консолидированный бюджет республики были собраны доходы в сумме 590,6 млн руб., что составляет 85,9 % от уровня 2008 г., однако данная статья включает в себя только около 1 % от доходов бюджета. Для сравнения, в 2009 г. по статье «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора» были осуществлены расходы на сумму 499,0 млн руб.
На основании анализа структуры собственных доходов в консолидированном бюджете республики за 2009 г. (см. табл. 3) можно сделать следующие выводы:
во-первых, уровень исполнения консолидированного бюджета республики в 2009 г. по собственным доходам ниже уровня, утвержденного законом о бюджете;
во-вторых, налог на доходы физических лиц занимает определяющее место в структуре собственных доходов консолидированного бюджета республики за 2009 г., незначительно превышая уровень, утвержденный законом о бюджете;
в-третьих, уровень налога на прибыль организаций продолжает сокращаться в структуре собственных доходов консолидированного бюджета республики, что, в свою очередь, указывает на крайнюю слабость реального сектора экономики республики;
в-четвертых, в республике отсутствует диверсифицированная экономика.
Расходная часть консолидированного бюджета республики и ее структура еще далеки от оптимального уровня с учетом опыта успешных аналогов. Основные показатели расходной части бюджета в 2009 г., как и в 2007—2008 гг., не достигли прогнозных значений (см. табл. 2). Уровень исполнения некоторых из них заметно ниже уровня, утвержденного законом о бюджете. Главной статьей в расходной части консолидированного бюджета в 2009 г. была статья «Социальная политика» (14 386,6 млн руб., или 19,4 % от всех расходов бюджета). В 2008 г. главной статьей была статья «Жилищно-коммунальное хозяйство» (16 247,3 млн руб., или 25 % от всех расходов бюджета). Это было обусловлено необходимостью приоритетного восстановления и развития жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы республики. Отличительной особенностью расходной части консолидированного бюджета Чеченской Республики за 2009 г. является существенное увеличение в ней доли затрат на национальную экономику, здравоохранение и спорт, социальную политику по сравнению с 2008 г. Это свидетельствует о том, что в республике в 2009 г. была проведена огромная работа не только по восстановлению и строительству объектов (элементов) социальной инфраструктуры, но и по реализации социальной политики, созданию экономической инфраструктуры.
Следует подчеркнуть, что в структуре расходов консолидированного бюджета республики за последние годы наблюдался рост удельного веса национальной экономики (с 8,8 % в 2007 г. до 18 % в 2009 г.), что является позитивным изменением структуры расходов. Однако в расходах, утвержденных законом о бюджете на 2010 г., значение этого показателя более чем в 2 раза ниже его значения
в 2008 г. Удельный вес этого показателя в бюджете республики на 2010 г. составляет всего лишь 10,8 %. Резкое снижение значения этого показателя обусловлено финансово-экономическим кризисом в стране и мире. Однако в Чеченской Республике, по мнению автора, расходы по этой статье следует не сокращать, а наращивать (для ликвидации последствий боевых действий и создания современной конкурентоспособной экономики).
Таким образом, из расходной части консолидированного бюджета республики более половины расходов приходится на указанные статьи. Это подтверждает стремление федерального центра интегрировать Чеченскую Республику в единую социально-экономическую систему страны.
Развернутая структура расходов консолидированного бюджета Чеченской Республики за 2009 г. представлена в табл. 4.
Расходная часть консолидированного бюджета республики как в целом, так и по основным ее статьям в 2009 г., как и в 2008 г., была исполнена ниже утвержденного законом о бюджете уровня (см. табл. 4). Вместе с тем следует подчеркнуть, что в 2009 г. уровень исполнения этих статьей был существенно выше, чем в 2008 г. Отсюда можно сделать вывод, что работа по исполнению расходной части консолидированного бюджета республики в 2009 г. была поставлена лучше, чем в 2008 г.
Чеченской Республике очень важно (с учетом опыта других регионов страны) перейти от бюджета «затрат» к бюджету, ориентированному на результат. Сводный доклад по расходной части консолидированного бюджета республики необходимо формировать на базе докладов о результатах и основных направлениях деятельности министерств и ведомств республики с учетом прогноза и плана социально-экономического развития республики. Процессу подготовки данного документа необходимо придать характер прозрачности и профессионального уровня обсуждения. Реальные результаты должны стать основой для принятия решений о финансировании. Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), — это система формирования и расходования бюджета, отражающая взаимосвязь между затраченными бюджетными ресурсами и полученными результатами, оценивающая экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.
На основании проведенного анализа основных характеристик исполнения консолидированного бюджета Чеченской Республики в 2009 г. можно сделать следующие выводы:
Таблица 4
Основные показатели расходной части консолидированного бюджета Чеченской республики в 2009 г., млн руб.
расходы, утвержден- исполнение исполнение
Показатель ные законом о бюджете бюджета бюджета
на 2008 г. в 2009 г. в 2009 г., %
Расходы бюджета, всего 75 784,8 74 055,8 97,7
Общегосударственные расходы 5 875,9 5 378,9 91,5
Функционирование высшего должностного лица субъекта Россий- 2 328,9 2 307,0 99,1
ской Федерации и муниципального образования
Функционирование законодательных (представительных) органов 501,5 489,0 97,5
государственной власти и представительных органов муниципальных образований
Функционирование Правительства Российской Федерации, вы- 484,4 452,7 93,4
сших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций
Судебная система 233,2 230,7 98,9
Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных 510,2 499,0 97,8
органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора
Фундаментальные исследования 61,9 61,9 100
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 3 716,0 3 694,2 99,4
Национальная экономика 13 458,6 13 375,4 99,4
Жилищно-коммунальное хозяйство 11 362,4 11 282,8 99,3
Образование 10 951,3 10 760,3 98,2
Здравоохранение, физическая культура и спорт 10 587,7 10 455,4 98,7
Социальная политика 15 068,3 14 386,6 95,5
Культура 1 702,9 1 681,8 98,8
• республика имеет крайне слабую экономику по сравнению с другими регионами Юга России, и в работе по улучшению ее структуры до настоящего времени не просматривается системного характера;
• министерства и ведомства, определяющие и реализующие бюджетную и фискальную политику на территории республики, малоэффективны. В этой связи можно сделать следующие предложения:
• республике необходимо перейти от бюджета «затрат» к бюджету, ориентированному на результат с учетом опыта успешных аналогов, т. е. перейти от неэффективной «затратной» модели к системе формирования и расходования бюджета, отражающей взаимосвязь между затраченными бюджетными ресурсами и полученными результатами, оценивающей экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета;
• республике необходимо в корне улучшить координацию и взаимодействие всех институтов на ее территории, которые призваны формировать и реализовывать социально-экономическую политику республики с целью вывода ее по основным социально-экономическим характеристикам на конкурентный уровень с другими регионами Юга России;
• республике необходимо придать в будущем реальную «прозрачность» процессу формирования и принятия консолидированного бюджета республики в интересах его оптимизации (обеспечить открытый характер его обсуждения). Для реального повышения инвестиционной привлекательности республики необходимо решить, наряду с оптимизацией бюджетного устройства и бюджетного процесса, в интересах республики и страны в целом следующие задачи (многие из которых, впрочем, актуальны также для других территорий Юга России, особенно для «слабых» регионов):
1) обеспечить форсированное создание и полноценную реализацию нормативно-правовой базы, отвечающей требованиям современной рыночной экономики;
2) обеспечить создание и организацию работы ускоренными темпами на территории республики полноценных современных рыночных институтов, прежде всего, Национального банка Чеченской Республики, таможенной службы, фондового рынка, антимонопольной службы и т. д. с учетом позитивного опыта отечественной и мировой практики;
3) передать нефтяную отрасль в ведение правительства республики. Без подобного шага невозможно:
— полноценно восстановить экономику Чеченской Республики и интегрировать республику
в единое социально-экономическое пространство Юга России и России в целом;
— в обозримом будущем вывести республику из дотационного состояния и привлечь в ее экономику внешние инвестиции.
После передачи нефтяной отрасли в ведение правительства республики необходимо реорганизовать ее и создать Чеченскую нефтяную корпорацию (ЧНК), чтобы координировать действия всех предприятий, вовлеченных в указанную отрасль. Это должно привести к централизации продажи нефти и улучшению рыночной конкурентоспособности республики. Данной корпорации будет необходимо сформировать собственную сеть распространения, маркетинга и розничной продажи очищенных нефтепродуктов как по регионам страны, так и по странам СНГ в интересах максимизации ее дохода. При этом следует изучить и учесть опыт успешных аналогов, прежде всего Кувейта [5] и Республики Татарстан [4];
4) обеспечить создание опережающими темпами полноценной экономической инфраструктуры при приоритетном развитии следующих ее элементов:
— всех видов линий коммуникации (внутренних и внешних), отвечающих мировым стандартам (связь, железные и автомобильные дороги, авиалинии, электрические сети, нефте-, газо- и водопроводы и т. д.);
— материально-технической базы здравоохранения, образования и науки.
В условиях рыночной конкуренции между регионами страны федеральному центру необходимо в короткие сроки решить проблемы монополий на внутреннем рынке Чеченской Республики, придать международный статус Грозненскому аэропорту, открыть автомобильную дорогу между Чеченской Республикой и Республикой Грузия. На данное время из-за нерешенности этих проблем и отсутствия на территории Чеченской Республики полноценной таможенной службы экономика республики продолжает нести огромные потери. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что участие транспорта и связи Чеченской Республики в создании валового регионального продукта (ВРП) до сих пор находится лишь на уровне 7,4 %, в то время как, например, в Краснодарском крае их удельный вес в ВРП составляет 18,0 % [3];
5) обеспечить развитие и укрепление интеграционных связей с другими регионами страны. Эту задачу можно успешно решить при следующих условиях:
— федеральный центр (при непосредственном участии полномочных представителей Президента РФ в СКФО и ЮФО) должен устранить все созданные между территориями данных округов искусственные барьеры в целях формирования единого рынка Юга России в интересах всех субъектов этих округов и государства в целом;
— федеральный центр должен организовать постоянный мониторинг транзита между территориями этих округов на уровне СКФО и ЮФО;
— федеральный центр должен предпринять оперативные шаги по пресечению нарушений, имеющихся на любой территории Юга России;
6) обеспечить развитие международного сотрудничества республики. В рамках решения этой задачи необходимо создать современные институциональные и инфраструктурные условия для внешнеэкономической деятельности республики при активном участии федерального центра. Развитие этого направления с учетом позитивного опыта отечественной и мировой практики придаст мощный импульс процессам нововведений, инноваций на территории республики. Однако в обозримом будущем решить перечисленные задачи только за счет собственных сил Чеченская Республика не в состоянии ни в политическом, ни в экономическом плане (по причине крайней ограниченности собственными ресурсами). Отсюда следует вывод, что успех (или неудача) в достижении поставленных целей как федеральным центром (повышение собственных доходов в бюджетах дотационных регионов посредством увеличения их налоговых баз), так и Правительством Чеченской Республики (привлечение инвестиций в экономику региона) в существующих конкретных условиях всецело зависит от федерального центра.
Список литературы
1. О республиканском бюджете на 2010 г.: закон Чеченской Республики от 04.12.2009 № 68-РЗ.
2. О работе налоговых органов Чеченской Республики по мобилизации налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации за 2008 г: аналитическая справка / УФНС России по Чеченской Республике. 2009.
3. Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации. 2009: Стат. сб. / Росстат. М., 2009. С. 283-290.
4. URL: http://www.tatneft.ru/dobycha.htm.
5. The Middle East and North Africa. London, 1993. P. 380-756.
