CC BY
23
формирование и исполнение консолидированного бюджета чеченской республики в 2006-2008 гг.
с. с. решиев,
кандидат экономических наук, начальник отдела экономического и бюджетного планирования департамента отраслевой политики администрации президента
и Правительства Чеченской республики E-mail: budgetdepchech@mail.ru
В статье автор исследует особенности формирования и исполнения консолидированного бюджета Чеченской Республики за последние годы. Проведенный анализ показывает, что повышение юридического статуса республиканского бюджета (начиная с2006 г. он стал утверждаться в форме республиканского закон) не смогло снять социально-экономические проблемы, накопившиеся в республике. Они по-прежнему являются главным фактором, препятствующим достижению предусмотренных показателей формирования доходной части бюджета.
Ключевые слова: консолидированный бюджет, регион, бюджетный кодекс, статус, система, доходы, расходы.
К 2006 г. Чеченская Республика (ЧР) выстроила полноценную структуру финансовой системы. В частности, были упорядочены и законодательно регламентированы бюджетное устройство и бюджетный процесс. Статус бюджета был повышен: он утверждается в форме республиканского закона. Были разграничены финансовые полномочия районного и республиканского уровней бюджетов внутри бюджетной системы республики. Установлен статус органов исполнительной власти республики как распорядителей бюджетных средств, упорядочены система кассового исполнения бюджета и порядок представления финансовой отчетности бюджетополучателями всех уровней.
Согласно отчетам Правительства Чеченской Республики о мерах по повышению эффективности расходов бюджета, представляемым на основании соглашения о повышении эффективности бюджетных расходов в соответствии с требованиями п. 4 ст. 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), руководство республики с 2006 г. не допускало необоснованного роста численности работников учреждений сектора государственного
управления, а также задолженности по заработной плате и социальным выплатам, равно как и кредиторской задолженности по коммунальным выплатам перед поставщиками энергоресурсов и службами жилищно-коммунального комплекса. Следует отметить, что вышеуказанный пункт БК РФ налагает серьезные ограничения на субъекты России, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 % объема собственных доходов консолидированного бюджета данного субъекта Федерации.
Консолидированный бюджет Чеченской Республики до сих пор рассчитывают «прямым счетом», т. е. с учетом отчетных данных о поступлении налоговых и неналоговых доходов, коэффициентов инфляции, прогнозируемых Министерством экономического развития РФ, а также на основе данных о бюджетной сфере, с учетом роста заработной платы работников бюджетной сферы, установленной на федеральном уровне.
В 2008 г. консолидированный бюджет ЧР исполнен по доходам на 84,1 % и по расходам — на 81,2 % от плана, утвержденного законом о бюджете. Вместе с тем абсолютные значения этих показателей были самыми большими с начала формирования консолидированного бюджета в форме республиканского закона и составили по доходам — 64 584 032 119 руб., а по расходам — 64 884 846 274 руб.
Таким образом, дефицит консолидированного бюджета республики в 2008 г. составил 300 814 155 руб., или 0,5 %.
Большинство показателей доходной части консолидированного бюджета не выполнено на
уровне, предусмотренном законом о бюджете. Показатели, отражающие поступления доходов, источником финансирования которых является федеральный уровень бюджетной системы России, в некоторых случаях оказались заметно ниже запланированных. В основном плановые задания не были выполнены по тем показателям доходной части консолидированного бюджета республики, которые были увеличены в соответствии с индексами роста затрат на различные бюджетные услуги, принятыми на федеральном уровне.
Анализируя доходную часть консолидированного бюджета республики за последние годы, формируемую за счет собственных доходов региона, мы пришли к выводу, что прогноз разработчиков закона республиканского бюджета в этой части сильно отклоняется от фактического его исполнения. Так, по основным показателям доходной части консолидированного бюджета республики, источниками формирования которых являются собственные доходы, прогнозные данные заметно отличаются от фактических. В таких случаях в эконометрическом моделировании говорят, что выбранная модель (функция) для описания поведения того или иного показателя слабо аппроксимирует (сглаживает) наблюдаемое значение этого показателя. То есть налицо неадекватность модели описываемому ею процессу. Это происходит из-за того, что разработчики консолидированного бюджета республики (в данном случае — Минфин ЧР) при формировании доходной части бюджета из собственных доходов до сих пор рассчитывают ее методом «от достигнутого уровня за предыдущий год». По нашему мнению, республике пора переходить к методу расчета налоговой базы по каждому виду налога доходной части консолидированного бюджета. Для этого важно, чтобы Минфин ЧР перешел от ограниченного исполнения своих функций к их полноценному и творческому исполнению.
Таким образом, в будущем следует организовать работу министерства финансов Чеченской Республики более творчески, на принципах точного определения налоговой базы по каждому виду налога. От этого напрямую зависит степень роста собственных доходов в консолидированном бюджете республики, а значит, и степень роста инвестиционной привлекательности.
Структурный анализ исполнения консолидированного бюджета республики за последние годы показывает:
— чрезмерную зависимость консолидированного бюджета Чеченской Республики от безвоз-
мездных перечислений из федерального бюджета и его крайнюю уязвимость от конъюнктуры федеральной бюджетной политики по отношению к республике;
— отсутствие диверсифицированной структуры экономики республики, отвечающей современным требованиям и вызовам;
— отсутствие продуманной финансово-экономической политики в республике по увеличению собственной налоговой базы;
— отсутствие у федерального центра продуманной политики по формированию современной структуры экономики в Чеченской Республике с учетом ее конкурентных преимуществ с точки зрения природных, трудовых и других факторов для экономического роста и полноценной интеграции в единое социально-экономическое пространство страны.
В табл. 1, 2 и на рис. 1, 2 показана структура консолидированного бюджета за последние 4 года, то есть с начала утверждения его в форме республиканского закона. Приведенные данные являются наглядным подтверждением сделанных выше выводов.
Вышеприведенные данные, с одной стороны, показывают крайнюю диспропорцию, прежде всего, в формировании доходной части консолидированного бюджета республики, с другой — свидетельствуют об отсутствии до сих пор продуманной экономической и финансовой политики в республике. Они говорят также о слабости организации фискальной политики в республике. Что представляет собой консолидированный бюджет Чеченской Республики в последние годы, мы видим из табл. 1 и 2.
Более развернутый вариант доходной части консолидированного бюджета Чеченской Республики в 2008 г. дан в табл. 3.
Анализ табл. 3 показывает, что доходная часть консолидированного бюджета Чеченской Республики крайне зависит от безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Доля их в доходной части консолидированного бюджета республики в 2008 г. составила более 90 %. То есть весь объем собственных доходов республики до сих пор, как и в предыдущие годы, составляет менее 10 %.
Объем фактического сбора налога на прибъль организаций, являющийся индикатором экономического развития региона, не достиг уровня, утвержденного законом о бюджете на 2008 г. В последние годы, в основном, этот доход консолидированного бюджета республики формировался
Таблица 1
Структура доходной части консолидированного бюджета Чеченской Республики в 2006—2009 гг., тыс. руб.
Наименование показателя Исполнение в 2006 г. Доходы, утвержденные законом о бюджете на 2007 г. Исполнение в 2007 г. Доходы, утвержденные законом о бюджете на 2008 г. Исполнение в 2008 г. Доходы, утвержденные законом о бюджете на 2009 г.
Налог на прибыль организаций 680 603 979 309 733 923 1 227 096 810 726 935 536
Налог на доходы физических лиц 2 229 500 2 769 268 3 149 432 3 916 398 4 056 575 4 582 188
Налог на добычу полезных ископа- 240 100 235 882 251 033 359 381 331 012 181 732
емых в виде углеводородного сырья
Прочие налоговые и неналоговые 368 800 512 767 525 945 806 208 733 007 666 299
доходы
Безвозмездные перечисления из федерального бюджета 19 859 500 52 802 360 58 880 232 70 450 528 58 652 712 58 614 944
Источник: отчеты министерства финансов Чеченской Республики об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.
Таблица 2
Структура расходной части консолидированного бюджета Чеченской Республики за последние годы, тыс. руб.
Наименование показателя Исполнение в 2006 г. Расходы, утвержденные законом о бюджете на 2007 г. Исполнение в 2007 г. Расходы, утвержденные законом о бюджете на 2008 г. Исполнение в 2008 г. Расходы, утвержденные законом о бюджете на 2009 г.
Обще государственные вопросы 3 317 000 4 673 809 4 429 870 5 775 499 5 557 226 6 417 188
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 3 766 000 4 280 585 4253437 4 029 649 3 944 768 3 726 901
Национальная экономика 2 254 500 5 354 480 5 171 820 11 236 021 8 967 406 14 091 223
Жилищно-коммунальное хозяйство 2 150 800 27 32 6497 26 157 587 17 166 231 16 247 356 11 882 051
Образование 4 313 600 7 832 746 7 661 206 10 168 860 9 937 971 10 461 817
Здравоохранение и спорт 2 549 300 4 578 011 4438283 9 998 439 7 460 205 11 713 722
Социальная политика 2 098 700 6 756 756 5 849 728 18 112 953 9545210 11 342 713
Прочие расходы 580 500 2 796 307 2 644 166 3 365 386 3 224 704 4 384 657
Источник: отчеты министерства финансов Чеченской Республики об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда.
100% 95 90 85 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
Исполнение в 2006 г.
Доходы, утвержденные законом о бюджете на 2007 г.
Исполнение в 2007 г.
Доходы, утвержденные законом о бюджете на 2008 г.
Исполнение в 2008 г.
Доходы, утвержденные законом о бюджете на 2009 г.
□ Безвозмездные перечисления из федерального бюджета
□ Прочие налоговые и неналоговые доходы
□ Налог на добычу полезных ископаемых в виде
углеводородног о сырья
□ Налог на доходы физических лиц
□ Налог на прибыль организаций
Рис 1. Доля каждой категории (вида дохода) в консолидированном бюджете Чеченской Республики в период 2006-2009 гг., тыс. руб.
] Прочие расходы
□ Социальная
3 Здравоохранен
□ Образование
□ Национальная
□ Национальная безопасность и
правоохран итель я деятельно
□ Обще государствен вопросы
ние в Расход
2006 г. утвержден
ние в Расходы, Исполнение в Расходы,
2007 г. утвержденные 2008 г. утвержденн!
бюджете на 2007 г.
бюджете на 2008 г.
бюджете на 2009 г.
100%
1 0
0
рис. 2. Доля каждой категории (вида расхода) в консолидированном бюджете Чеченской Республики в 2006—2009 гг., тыс. руб.
Таблица 3
основные показатели доходной части консолидированного бюджета чеченской республики, характеризующие уровень ее диверсификации в 2008 г., тыс. руб.
№ п/п наименование показателя доходы, утвержденные законом о бюджете на 2008 г. исполнение в 2008 г.
1 налоговые и неналоговые доходы 6 309 083 6 031 320
2 Налог на прибыль организаций 1 227 096 810 726
3 Налог на доходы физических лиц с доходов, облагаемых по налоговой ставке, установленной п. 1 ст. 224 Налогового кодекса Российской Федерации 3 916 205 4 055 712
4 Налог на доходы физических лиц с доходов, облагаемых по налоговой ставке, установленной п. 1 ст. 224 Налогового кодекса Российской Федерации и полученных физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, частных нотариусов и других лиц, занимающихся частной практикой 6 360 5 704
5 Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения 26 607 33 229
6 Налог, взимаемый с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы 17 291 20 674
7 Налог, взимаемый с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину расходов 9 316 12 554
8 Налоги на имущество 183 623 186 625
9 Налог на имущество физических лиц 8 707 5 862
10 Налог на имущество организаций 152 738 155 956
11 Транспортный налог 12 155 16 075
12 Транспортный налог с организаций 4 304 7 212
13 Транспортный налог с физических лиц 7 851 8 863
14 Земельный налог 10 023 8 733
15 Налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья 359 381 331 012
16 Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых 180 1 506
Окончание табл. 3
№ п/п Наименование показателя Доходы, утвержденные законом о бюджете на 2008 г. Исполнение в 2008 г.
17 Государственная пошлина 15 921 27 700
18 Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности 291 975 324 382
19 Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства 54 872 78 432
20 Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 70 450 528 58 552 12
21 Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на выравнивание бюджетной обеспеченности 11 979 154 11 979 54
22 Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов 13 812 172 8 415 222
23 Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (межбюджетные субсидии) 30 376 216 30 375 99
24 Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на реализацию федеральных целевых программ 28 532 584 28 532 070
25 Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 3 182 546 3 182 398
Источник: отчет министерства финансов ЧР об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда на 01.01.2009.
за счет ОАО «Грознефтегаз». Вместе с тем за эти годы наблюдается и снижение участия ОАО «Грознефтегаз» в его формировании. Это происходит, на наш взгляд, из-за внутренней политики нефтяной компании «Роснефть» как головной компании по отношению к ОАО «Грознефтегаз». В течение целого ряда лет «Роснефть» проводит политику по поддержанию на неизменном уровне цены на операторские услуги дочерней компании ОАО «Грознефтегаз» за 1 т добытой нефти, в то время как расходы на добычу нефти и содержание инфраструктуры предприятия растут.
Эта политика отдаленно напоминает политику нефтяных концессионеров по отношению к стра-нам-нефтеэкспортерам перед созданием организации ОПЕК. В результате наблюдается значительное уменьшение поступлений налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъектов Российской Федерации от ОАО «Грознефтегаз», являющегося основным плательщиком этого вида налога. Так, указанные поступления от ОАО «Грознефтегаз» за 2006 г. составили 78,2 % (545,4 млн руб.) от общего объема поступлений налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта РФ, в 2007 г. они составили 58,3 % (435,2 млн руб.), а уже в 2008 г. сократились в 2, 7 раза и составили 21,3 % (172,3 млн руб.) в общем объеме поступлений данного налога. Динамика поступлений налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта Российской Федерации от ОАО «Грознефтегаз», в 2007 г. составила 79,8 % к поступлению от этой же организации в 2006 г., а в 2008 г. — 39,6 % к поступлению за 2007 год [1].
Другие предприятия промышленности практически не участвуют в формировании дохода консолидированного бюджета республики по данному налогу. Доход консолидированного бюджета республики по налогу на прибыль организаций за вычетом доли ОАО «Грознефтегаз» формируется практически за счет подрядных организаций строительной сферы. Этот фактор при инерционном развитии республики делает доход консолидированного бюджета по налогу на прибыль организаций неустойчивым, так как прибыль подрядных организаций строительной сферы республики всецело зависит от характера и уровня реализации федеральных целевых программ, действующих на территории ЧР.
Экономические и фискальные службы республики, к сожалению, не сумели до сих пор создать необходимых институциональных условий для быстрого увеличения налоговой базы республики по этому виду налога. Их роль в развитии налоговой базы республики по этому виду налога на сегодняшний день минимальна.
В последние годы по объему поступлений налог на доходы физических лиц прочно занимает второе место среди всех статей доходной части консолидированного бюджета республики. Фактический объем поступлений по этому виду налога в 2008 г. оказался большим, чем утвержденное законом о бюджете значение. План по этому показателю перевыполнен, благодаря применению коэффициентов инфляции, прогнозируемых Министерством экономического развития РФ, и росту заработной платы работников
бюджетной сферы и государственной службы, в том числе федеральных госслужащих. Незначительное воздействие на рост этого показателя оказали также увеличение рабочих мест в республике и улучшение администрирования налога на доходы физических лиц. Доход по этому виду налога в консолидированном бюджете республики практически формируется за счет подоходного налога на заработную плату бюджетников согласно п. 1 ст. 224 Налогового кодекса РФ (99,9 %), его изымают при начислении заработной платы.
Таким образом, данный вид налога является легко собираемым, и объем его поступлений в бюджет республики фактически зависит от роста заработной платы работников бюджетной сферы, установленной на федеральном уровне. Заслуга за его сбор в консолидированный бюджет республики фискальных органов республики невелика. Работа по обоснованному увеличению налоговой базы по этому виду налога ответственными министерствами республики ведется до сих пор крайне слабо.
Налог на доходы физических лиц с доходов, облагаемых по налоговой ставке, установленной п. 1 ст. 224 Налогового кодекса РФ, и полученных физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, частных нотариусов и других лиц, занимающихся частной практикой, собран в 2008 г. ниже уровня, утвержденного законом о бюджете. Значение этого показателя (5 704 тыс. руб.) подтверждает факт крайне слабого развития предпринимательской деятельности на территории республики.
Фактическое поступление по налогу, взимаемому по упрощенной системе налогообложения, в 2008 г. оказалось на 20 % выше, чем утвержденное законом о бюджете значение этого показателя. Однако следует подчеркнуть, что потенциал налоговой базы этого вида налога до сих пор используется в республике очень слабо.
В 2008 г. наблюдается также рост дохода по налогу, взимаемому с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы. прирост составил около 20 % по сравнению с утвержденным законом о бюджете показателем. Однако абсолютное значение этого показателя показывает, что использование потенциала налоговой базы этого вида налога в республике до сих пор не достигло оптимального уровня.
В консолидированный бюджет республики в 2008 г. поступил доход от налога, взимаемого с налогоплательщиков, выбравших в качестве объекта налогообложения доходы, уменьшенные на величину
расходов, существенно выше уровня (на 35 %), утвержденного законом о бюджете республики. В последние годы динамика поступления дохода в консолидированный бюджет республики по этому виду налога положительная. Вместе с тем ее траектория не вышла на оптимальный уровень.
Объем поступлений по налогу на имущество в консолидированный бюджет республики также имеет тенденцию к росту. В 2008 г. исполнение этого налога незначительно выше уровня, утвержденного законом о бюджете.
Поступление по налогу на имущество физических лиц в 2008 г. составило 5,9 млн руб., что в 1,2 раза больше по сравнению с аналогичным показателем предыдущего года (5,0 млн руб.). Вместе с тем значение этого показателя не достигло уровня, утвержденного законом о бюджете, составив лишь 67,3 % от этого уровня. Хотя за отчетный период обеспечен ввод в базу данных налоговых органов 36 530 актуальных сведений об объектах недвижимого имущества физических лиц и их собственниках, по которым направлено 31 415 уведомлений на оплату налога в сумме 7,9 млн руб. Одной из основных причин, из-за которой не удалось существенно увеличить объемы поступлений налога на имущество физических лиц в отчетном периоде, является отсутствие инвентаризационной оценки недвижимого имущества у значительной части граждан. Следует подчеркнуть, что потенциал данного налога в республике до сих пор используется крайне слабо.
Поступление по налогу на имущество организаций в консолидированный бюджет республики в последние годы также растет. В 2008 г. значение этого показателя было несколько выше уровня, утвержденного законом о бюджете. Однако использование налоговой базы данного вида налога в республике далеко от оптимального уровня.
В последние годы объем поступлений по транспортному налогу (100 %-ный региональный налог) в консолидированный бюджет республики растет. В 2008 г. исполнение этого вида налога в республике составило 132,2 % от утвержденного законом о бюджете уровня. Поступление по этому налогу от физических лиц составило 113 % от утвержденного законом о бюджете уровня и в 1,8 раза больше по сравнению с 2007 г. Поступление от организаций за отчетный период выросло значительно, составив 167,6 % показателя, утвержденного законом о бюджете. Но потенциал налоговой базы этого вида налога в республике до сих пор используется крайне слабо, при всех принимаемых мерах. На-
логовыми органами республики в 2008 г. введено в базу данных 81 097 сведений для формирования уведомлений по транспортному налогу, направлено физическим лицам 63 622 уведомлений на сумму 25,2 млн руб. В целях повышения эффективности работы по администрированию транспортного налога Управлением ФНС России по Чеченской Республике перед межрайонными инспекциями поставлены следующие задачи:
— сведения о транспортных средствах, зарегистрированных на юридических лицах, необходимо распечатывать и осуществлять ввод в базу данных вручную;
— по сведениям о транспортных средствах, зарегистрированных на физических лицах, провести конвертацию адресов в соответствии с КЛАДРом (классификатор адресов), осуществлять их прием в электронном виде с последующим направлением протоколов приема и обработки данных в УГИБДД МВД по Чеченской Республике для исправления ошибок и дальнейшей доработки [1].
В последние годы в доходной части консолидированного бюджета республики не утверждали земельный налог, ссылаясь на незавершенность кадастровой оценки земель республики, хотя некоторые местные органы власти его собирали в местные бюджеты. В 2008 г. этот вид налога официально утвержден в консолидированном бюджете республики, но фактическое поступление ниже утвержденного уровня (87,1 %). Следует отметить, что налоговая база земельного налога в республике использовалась и до сих пор используется крайне неэффективно, хотя последние 2 года налоговые органы республики пытаются изменить ситуацию по сбору этого налога в лучшую сторону. В 2008 г. налоговыми органами республики введено в базу данных 103 889 сведений для формирования уведомлений на уплату земельного налога. При этом направлено 83 498 уведомлений на сумму 5,3 млн руб. Налоговыми органами республики совместно с Роснедвижимостью по Чеченской Республике, Росрегистрацией по Чеченской Республике и муниципальными образованиями, а также Комиссией по актуализации сведений о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения, и землепользователях, образованной распоряжением правительства Чеченской Республики от 03.04.2008 № 160-р, проведена работа по организации и сбору необходимой информации и актуализации сведений о земельных участках и их владельцах. Вместе с тем, на наш взгляд, налоговым органам республики необходимо совместно с муниципальными
образованиями организовать более эффективную работу по максимальному использованию потенциала этого вида налога, как в интересах местных бюджетов, так и в интересах повышения дисциплины землепользователей, использования земли по назначению.
Налог на добычу полезных ископаемых до сих пор практически формируется за счет нефти, ее доля в 2008 г. составляет 99,5 % (331, 0 млн руб.) от всего объема доходов по данному виду налога.
Объем поступлений по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья увеличился в этом году по сравнению с 2007 г. в 1,3 раза, но остается на 10 % ниже показателя, утвержденного законом о бюджете.
Реальное поступление по налогу на добычу общераспространенных полезных ископаемых в консолидированный бюджет республики в 2008 г. увеличилось в 8,4 раза (1 506 тыс. руб.) по сравнению с утвержденным законом о бюджете показателем (180 тыс. руб.). Этот факт говорит о том, что налоговая база данного вида налога рассчитана разработчиками республиканского бюджета на 2008 г. абсолютно произвольно. Следует подчеркнуть, что республиканскими экономическими и фискальными службами по определению объективной налоговой базы по этому виду налога и его эффективному сбору, к сожалению, до сих пор практически мало что делается. В результате деятельность в этом секторе экономики носит хаотичный характер, с заметным ущербом для консолидированного бюджета, дисциплины в области налоговых платежей, экологии и социально-психологического климата в республике.
В последние годы наблюдается тенденция роста дохода от государственной пошлины в консолидированный бюджет республики. В 2008 г. поступление по этой статье в 1,7 раза выше, чем утвержденный законом о бюджете показатель. Положительная динамика сбора дохода по этой статье в консолидированный бюджет республики является хорошим сигналом, так как она показывает, что в республике процесс становления и развития правового пространства приобретает устойчивый характер.
В 2008 г., как и в 2007 г., наблюдается незначительный рост дохода от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, и дохода от оказания платных услуг и компенсации затрат государства в консолидированный бюджет республики. Исполнение этих показателей в этом году выше утвержденных уровней на 11 % и 43 % соответственно.
Безвозмездные перечисления из федерального бюджета делаются в соответствии с п. 2 и п. 7 ст. 131 Бюджетного кодекса РФ. Высокая дотационность консолидированного бюджета республики отрицательно сказывается на ней как в экономическом отношении, так и в политическом, непосредственно влияя на имидж региона. Так, на Чеченскую Республику распространяется п. 4 ст. 130 Бюджетного кодекса РФ: «Дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и бюджетные кредиты из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, для которых в двух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объеме собственных доходов превышала 60 %, в течение трех финансовых лет, начиная с очередного финансового года, предоставляются при условии подписания и соблюдения условий соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации».
Безвозмездные перечисления из федерального бюджета в 2008г. составили 58 552,7 млн руб., или 83,1 % от утвержденного показателя законом о бюджете, то есть этот показатель консолидированного бюджета Чеченской Республики значительно недовыполнен.
Доля этого показателя в доходах консолидированного бюджета республики составляет 91 %. Несмотря на то, что в последние годы в этой статье заложены значительные средства, направленные на восстановление социальной сферы республики, к сожалению, в ней не предусмотрено финансирование создания современной экономической структуры в республике с учетом ее потенциала и особенностей. Таким образом, высокая зависимость консолидированного бюджета республики от безвозмездных перечислений из федерального бюджета сохранится, на наш взгляд, до тех пор пока федеральный центр и власть в республике не осознают необходимости создания современной структуры экономики.
В безвозмездных перечислениях из федерального бюджета в 2008 г., как и в 2007 г., значительную часть занимали субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на реализацию федеральных целевых программ, их доля составляет 48,7 % (28 532,1 млн руб.).
В 2008 г. по статье прочие налоги и неналоговые доходы, как видно из табл. 1, в консолидированный бюджет республики собраны доходы, составля-
ющие 139 % по сравнению с 2007 г.. Республиканские экономические и фискальные службы могут записать себе в заслугу сбор этих доходов в консолидированный бюджет республики. Однако значение этой статьи до сих пор невелико (около 1 % от доходов бюджета), что не позволяет высоко оценить работу этих служб. В 2008 г. исполнение по этой статье составило 733 007 тыс. руб., в то время как по статье «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора» сделаны расходы на 433 381 тыс. руб. Участие в формировании доходной части консолидированного бюджета одного процента всех республиканских служб, которые принимают прямое или косвенное участие в этом процессе, говорит в целом о крайней слабости (нецелостности) экономической политики республики.
Структура собственных доходов в консолидированном бюджете республики за 2008 г., как в утвержденном законом, так и в фактически исполненном, показана на рис. 3 и 4.
Из приведенных данных можно сделать следующие выводы:
— во-первых, исполнение консолидированного бюджета республики в 2008 г. по собственным доходам ниже утвержденного законом о бюджете уровня;
— во-вторых, налог на доходы физических лиц занимает определяющее место в структуре собственных доходов консолидированного бюджета республики за 2008 г., значительно превышая уровень, утвержденный законом о бюджете;
— в-третьих, налог на прибыль организаций до сих пор занимает незначительное место в структуре собственных доходов консолидированного бюджета республики, что, в свою очередь, указывает на крайнюю слабость реального сектора экономики республики;
— в-четвертых, в республике отсутствует диверсифицированная экономика.
Расходная часть консолидированного бюджета республики и ее структура еще далеки от оптимального уровня с учетом опыта успешных аналогов. Анализ табл. 2 показывает, что основные показатели расходной части бюджета в 2008 г., как и 2007 г., не достигли прогнозных значений. Уровень исполнения некоторых из них существенно ниже уровня, утвержденного законом о бюджете. Главной статьей в расходной части консолидированного бюджета в 2008 г., как и 2007 г. (но с уменьшенным объемом), остается статья «жилищно-коммунальное хозяйс-
185 103; 3% 54 872; 1% 291 975; 5% 15 921 ; 0% 180; 0% 359 381 ; 6%
10 023; 0% 12 155; 0% 183 623; 3'
1 227 096; 19%
52 356; 1%
3 916 398; 62%
рис. 3. Структура собственных доходов в консолидированном бюджете республики за 2008 г., утвержденном законом о бюджете, тыс. руб.
27 700; 0% 1 506; 0%
102 657; 2%
7 8432; 1%-
324 382; 5%
810 726; 14%
8 733; 0% 16 075; 0%
186 625; 3%
4 056 575; 68%
рис. 4. Структура собственных доходов в консолидированном бюджете республики за 2008 г., утвержденном законом о бюджете, тыс. руб.
доход
О Налоги на имуще
О Земельнь
Налог на добычу полезных ископаемых в виде углевод-го сырья
О Доходы от исп-ния
имущества, наход-ся е госуд-ной и муници-н( собств-ти
О Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат госуд-ва
неналоговые доходы
О Налог на прибыль организаций
] Налог на доходы физических лиц
О Налоги на совокупный доход
О Налоги на имущество
]Транспортный налог
□ Земельный налог
□ Налог на добычу полезных ископаемых в виде углевод-го сырья
□ Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых
]Государственная пошлина
□ Доходы от исп-ния имущества, наход-ся в госуд-ной и муници-ной собств-ти О Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат госуд-ва О Прочие налоговые и неналоговые доходы
О Налог на добычу
общераспространенных
тво» — 16 247,3 млн руб., или 25 % от всех расходов бюджета, а в 2007 г. — 26 157,6 млн руб., или 43 % соответственно. Это обусловлено приоритетным восстановлением и развитием жилищно-коммунального хозяйства республики. Отличительной
особенностью расходной части консолидированного бюджета ЧР за 2008 г. является существенное увеличение в ней доли образования, социальной политики, национальной экономики и здравоохранения по сравнению с 2007 г.: 9 938,0 (15,3 %),
9 545,2 (14,7 %), 8 967,4 (13,8 %) и 7 460,2 (11,5 %) млн руб. соответственно. В 2007 г. значения этих показателей были: 7 661,2 (13 %), 5 849,7 (9,9 %), 5 171,8 (8,8 %) и 4 438,2 (7 %) млн руб. соответственно. Это говорит о том, что в республике в 2008 г. проведена огромная работа не только по восстановлению и строительству объектов (элементов) социальной инфраструктуры, но и по реализации социальной политики, создании экономической инфраструктуры.
Следует подчеркнуть, что в структуре расходов консолидированного бюджета республики за последние годы удельный вес национальной экономики неуклонно растет (с 8,8 % в 2007 г. до 19 % [3] в 2009 г.), что является позитивным изменением структуры расходов в свете задач, которые республике предстоит решить, и стоящих перед ней вызовов. По нашему мнению, расходы по этой статье следует и в дальнейшем наращивать в целях ликвидации последствий военных действий и создания современной конкурентоспособной экономики на территории республики в интересах как ее самой, так и всей Российской Федерации.
Таким образом, из расходной части консо-
лидированного бюджета республики более 80 % расходов приходится на вышеизложенные статьи. Это подтверждает, что федеральный центр всерьез настроен восстановить и интегрировать Чеченскую Республику в единую социально-экономическую систему страны.
Более развернутая структура расходов консолидированного бюджета Чеченской Республики за 2008 г., с указанием процента их исполнения, приведена в табл. 4.
Анализ табл. 4 показывает, что расходная часть консолидированного бюджета республики как в целом, так и по основным ее статьям в 2008 г. исполнена ниже утвержденного законом о бюджете уровня. Это произошло из-за поступления безвозмездных перечислений из федерального бюджета в консолидированный бюджет республики на уровне, который значительно ниже утвержденного показателя законом о бюджете (на 11 897, 8 млн руб.). Таким образом, можно заключить, что безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации являются крайне уязвимым местом консолидированного бюджета Чеченской Республики.
Таблица 4
Основные показатели расходной части консолидированного бюджета Чеченской Республики в 2008 г., тыс. руб.
№ п/п Наименование показателя Расходы, утвержденные законом о бюджете на 2008 г. Исполнение в 2008 г. % исполнения
1 Расходы бюджета, всего 79 853 038 64 884 46 81,2
2 Общегосударственные расходы 5 775 499 5 557 226 96,2
3 Функционирование высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и муниципального образования 1 900 736 1 888 882 99,4
4 Функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований 672 445 658 105 97,9
5 Функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций 357 619 338 902 94,8
6 Судебная система 24 445 22 384 91,6
7 Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора 456 554 433 381 94,9
8 Фундаментальные исследования 28 131 28 131 100
9 Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 4 029 649 3 944 768 97,9
10 Национальная экономика 11 236 021 8 967 406 79,8
11 Жилищно-коммунальное хозяйство 17 166 231 16 247 356 94,6
12 Образование 10 168 859 9 937 971 97,7
13 Здравоохранение, физическая культура и спорт 9 998 439 7 460 205 74,6
14 Социальная политика 18 112 953 9 545 210 52,7
15 Культура, кинематография, средства массовой информации 2 358 262 2 218 856 94,1
Чеченской Республике очень важно с учетом опыта других регионов страны перейти от бюджета «затрат» к бюджету, ориентированному на результат. Сводный доклад по расходной части консолидированного бюджета республики необходимо формировать на базе докладов о результатах и основных направлениях деятельности министерств и ведомств республики с учетом прогноза и плана социально-экономического развития. Процессу подготовки данного документа необходимо придать характер прозрачности и профессионального уровня обсуждения. Реальные результаты должны стать основой для принятия решений о финансировании. Необходимо бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), — система формирования и расходования бюджета, отражающая взаимосвязь между затраченными бюджетными ресурсами и полученными результатами, оценивающая экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.
На базе проделанного анализа основных характеристик исполнения консолидированного бюджета Чеченской Республики в 2008 г. можно сделать следующие выводы:
• республика имеет крайне слабую экономику по сравнению с другими регионами Юга России, и работа по улучшению ее структуры до сих пор ведется на низком уровне;
• министерства и ведомства, определяющие и реализующие бюджетную и фискальную политику на территории республики, отличает крайне слабая работа.
В связи с этим назрел ряд шагов:
• республике необходимо перейти от бюджета «затрат» к бюджету, ориентированному на результат, с учетом опыта успешных аналогов. То есть перейти от неэффективной «затратной» модели к системе формирования и расходования бюджета, отражающей взаимосвязь между затраченными бюджетными ресурсами и полученными результатами, оценивающей экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета;
• Чеченской Республике необходимо в корне улучшить координацию и взаимодействие всех институтов на ее территории, которые призваны формировать и реализовывать социально-экономическую политику республики с целью вывода ее по основным социально-экономическим характеристикам на конкурентный уровень с другими регионами Южного федерального округа;
• республике необходимо придать в будущем реальную прозрачность (характер обсуждения) процессу формирования и принятия консолидированного бюджета в интересах его оптимизации.
Для реального повышения инвестиционной привлекательности республики следует решить, наряду с оптимизацией бюджетного устройства и бюджетного процесса, следующие задачи (многие из которых, впрочем, актуальны также для других территорий Южного федерального округа, особенно для «слабых» регионов).
1. Форсированное создание и полноценная реализация нормативно-правовой базы, отвечающей требованиям современной рыночной экономики.
2. Создание ускоренными темпами на территории республики полноценных современных рыночных институтов, прежде всего территориального учреждения Банка России, таможенной службы, фондового рынка, антимонопольной службы и т. д., с учетом позитивного опыта отечественной и мировой практики.
3. Более четкое определение статуса нефтяной отрасли республики в пользу последней. Без подобного шага невозможно:
— полноценно восстановить экономику ЧР, а значит, и полноценно интегрировать республику в единое социально-экономическое пространство ЮФО и России в целом;
— в обозримом будущем вывести республику из выскодотационного состояния и привлечь в ее экономику внешние инвестиции.
После передачи нефтяной отрасли в ведение правительства республики необходимо реорганизовать ее и создать Чеченскую нефтяную корпорацию (ЧНК), чтобы координировать действия всех предприятий, вовлеченных в указанную отрасль. Это должно привести к централизации продажи нефти и улучшению рыночной конкурентоспособности республики. ЧНК необходимо сформировать собственную сеть распространения, маркетинга и розничной продажи очищенных нефтепродуктов как по регионам страны, так и по странам СНГ в интересах максимизации ее дохода. При этом следует изучить и учитывать опыт успешных аналогов, прежде всего Кувейта [6] и Республики Татарстан [7].
4. Создание опережающими темпами полноценной экономической инфраструктуры при приоритетном развитии следующих ее элементов:
— всех видов линий коммуникации как внутри республики, так и с внешним миром, отвечающих мировым стандартам (связь, железные и автомо-
бильные дороги, авиалинии, электрические сети, нефте-, газо- и водопроводы и т. д.);
— материально-технической базы здравоохранения, образования и науки.
В условиях рыночной конкуренции между регионами страны федеральный центр должен в короткие сроки решить проблемы монополий на внутреннем рынке Чеченской Республики, реального придания международного статуса Грозненскому аэропорту, открытия автомобильной дороги между Чеченской Республикой и Республикой Грузия. Сегодня из-за нерешенности этих проблем и отсутствия на территории ЧР полноценной таможенной службы экономика республики продолжает нести огромные потери. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что транспорт и связь Чеченской Республики практически не участвуют в создании валового регионального продукта (ВРП), в то время как, например, в Краснодарском крае их удельный вес в ВРП составляет 20,3 % [5].
5. Развитие и укрепление интеграционных связей с другими регионами страны. Эту задачу можно успешно решить при следующих условиях:
— федеральный центр (при непосредственном участии полномочного представителя Президента РФ в ЮФО) решительно ликвидирует все созданные между территориями данного округа искусственные барьеры с целью формирования единого рынка ЮФО в интересах всех субъектов округа и государства в целом;
— федеральный центр организует постоянный мониторинг состояния в сфере транзита между территориями округа на уровне ЮФО;
— на базе полученных результатов наблюдений федеральный центр предпринимает оперативные шаги по пресечению нарушений, имеющихся на любой территории округа.
6. Развитие международного сотрудничества республики. В рамках решения этой задачи необходимо создать современные институциональные и инфраструктурные условия для внешнеэкономической деятельности республики при активном
участии федерального центра. Развитие этого направления с учетом позитивного опыта отечественной и мировой практики придаст мощный импульс процессам нововведения, инновации и диффузии на территории республики.
Однако в обозримом будущем решить вышеперечисленные задачи только за счет собственных сил Чеченская Республика не в состоянии ни в политическом, ни в экономическом плане — в силу крайней ограниченности ее ресурсов. Отсюда следует, что успех (или неудача) в достижении поставленных целей как федеральным центром (повышение собственных доходов в бюджетах дотационных регионов посредством увеличения их налоговых баз), так и Правительством Чеченской Республики (привлечение инвестиций в экономику региона), в конкретных условиях всецело зависит от федерального центра.
Список литературы
1. Аналитическая справка «О работе налоговых органов Чеченской Республики по мобилизации налоговых платежей в бюджетную систему Российской Федерации за 2008 год». УФНС России по Чеченской Республике. Грозный, 2009.
2. Закон Чеченской Республики от 12.11.2007 № 53-Р3 «О республиканском бюджете на 2008 год».
3. Закон Чеченской Республики от 16.12.2008 № 52-РЗ «О республиканском бюджете на 2009 год».
4. Отчет об исполнении консолидированного бюджета Чеченской Республики за 2008 год. // Министерство финансов Чеченской Республики. Грозный, 2009.
5. Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации. 2008: Стат. сб. / Росстат. М., 2008. С. 360.
6. The Middle East and North Africa. London, 1993. P. 380-756.
7. http://www.tatneft.ru/dobycha.htm.
09 ноября 2009 г. Торгово-промышленная палата РФ при поддержке Министерства экономического развития Российской Федерации проводит Международную Конференцию «Инновации и инвестиции как эффективная основа конкурентоспособности российского малого и среднего бизнеса на внутренних и международных рынках»
www.siora.ru,www.tpprf.ru,www.atlasinvest.ru (499) 783-49-10, 783-49-10, (499) 143-73-35
