CC BY
207
ГРУЗИЯ — ЮЖНАЯ ОСЕТИЯ: ПРЕЛЮДИЯ К ВОЙНЕ
Укрепила ли экономическая помощь позиции конкурирующих спойлеров1 в грузино-югоосетинском конфликте?
Гиорги ГОГИЯ
доцент Государственного университета им. Чавчавадзе
(Тбилиси, Грузия)
I. Введение
В августе 2008 года, спустя шестнадцать лет после подписания Сочинских соглашений хрупкое перемирие между Грузией и Южной Осетией сменилось новой вспышкой насилия. В ходе затянувшегося мирного процесса с его долгими и бесплодными переговорами противостоящие стороны сумели заключить всего несколько соглашений, да и те часто не срабатывали, когда их пытались провести в жизнь. Материальные и человеческие потери от неудачи мирного процесса огромны: сотни погибших гражданских лиц, тысячи раненых, десятки тысяч перемещенных лиц, миллионы евро, потраченные местными и международными акторами на проекты восстановления и в течение нескольких дней оказавшиеся выброшенными на ветер.
Исследование, на материале которого написана данная статья, предпринято в рамках проекта «Разоружение, демобилизация и реинтеграция: их значение и последствия для посткофликтного восстановления», финансируемого Программой по проблемам бедности и мира Норвежского исследовательского совета (POVPEACE).
1 Термин англосаксонской политологической литературы, в последние годы встречающийся и в русскоязычных работах; примерно соответствует традиционному советскому «поджигатель войны», но лишен его эмоциональных оценочных коннотаций и используется применительно не только к вооруженным конфликтам, но и к любым конфликтам с жестким противостоянием сторон. — Перев.
До 2008 года для предотвращения конфликта в Грузию закачивали миллионы долларов, и вполне законно спросить, не могло ли получиться так, что эта помощь только ухудшила положение дел и способствовала возобновлению насилия или отсутствию у сторон заинтересованности в мирном урегулировании конфликта. О политических, геополитических и военных аспектах грузино-югоосетинского конфликта и провале мирного урегулирования, который привел к возобновлению военных действий в 2008 году, написано уже немало.
Предлагаемая статья посвящена особому вопросу: тому, как предоставляемая помощь, намеренно или ненамеренно, усиливала линии раскола в грузино-югоосетинском конфликте и в ходе процесса урегулирования укрепляла позиции и мотивацию конкурирующих спойлеров. Мы утверждаем, что проекты по восстановлению экономики, поддерживавшиеся, по большей части, конкурирующими акторами, только усиливали отчуждение между грузинской и осетинской общинами в зоне конфликта, а международное сообщество оказалось не в силах перекинуть мостик через углубляющуюся пропасть между ними.
После подписанного в начале 1990-х годов соглашения о прекращении огня и фактически зашедших в тупик мирных переговоров многие наблюдатели отнесли грузино-югоосетинский конфликт к разряду «замороженных». Однако конфликт между Россией и Грузией из-за Южной Осетии в августе 2008 года вновь продемонстрировал важность по-настоящему прочного урегулирования конфликтов и необходимость противостоять угрозам в отношении миротворческого процесса.
Хотя переговорный процесс и был прерван в 2006 году, называть грузино-осетинский конфликт «замороженным» было бы неверно. Несмотря на сохранявшееся в ограниченных масштабах насилие и частые инциденты, создававшие угрозу безопасности в зоне конфликта, прекращение огня в целом сохранялось до лета 2004 года, когда начатая Тбилиси операция по борьбе с контрабандой в зоне конфликта привела к десяткам жертв и едва не обернулась реальным возобновлением военных действий. С тех пор Тбилиси пытался изменить действовавшие форматы переговоров и операции по поддержанию мира, которые не без оснований считал неблагоприятными для себя. Эти усилия стали еще настойчивее после того, как в ноябре 2006 года грузинское руководство поддержало в Южной Осетии «альтернативное» правительство де-факто Дмитрия Санакоева. Тбилиси предоставил Д. Санакоеву, контролировавшему грузинские анклавы в Южной Осетии, значительную финансовую и политической поддержку, назначив того руководителем созданной в мае 2007 года Временной администрации. Д. Санакоева попытались вписать в установленный формат переговоров.
Однако Москва усилила вмешательство, предоставив мощную политическую и финансовую поддержку Цхинвали и его президенту де-факто Эдуарду Кокойты. Ни Цхинвали, ни Москва не соглашались ни на какие изменения в форматах переговоров и операции по поддержанию мира, и их непреклонность в сохранении данных форматов в неизменном виде при отказе Тбилиси мириться с существовавшим статус-кво привели к обострению ситуации и к полному замораживанию переговоров.
В условиях, когда Москва и Тбилиси реализовывали различные проекты, две общины (грузины и осетины) также оказались физически разделенными. Инфраструктурная взаимозависимость, которую стороны в той или иной степени сохраняли, несмотря на конфликт начала 1990-х годов, постепенно исчезала, и стороны все больше отдалялись друг от друга. Тбилиси и Москва осуществляли крупные инвестиции в изолированные друг от друга инфраструктурные и экономические проекты, и международная помощь была не в состоянии как-то заполнить увеличивающийся разрыв.
Все международные усилия по сохранению мира были безуспешными, и в августе 2008 года обострение обстановки переросло в полномасштабную войну. Неудачные по-
пытки преодолеть разрыв и активизация спойлеров, стремившихся всеми возможными способами подорвать усилия по урегулированию конфликта или, по крайней мере, никак не заинтересованных в долгосрочном мире, привели к возобновлению войны и к полной потере немалых человеческих и финансовых ресурсов, вложенных ранее в урегулирование конфликта.
Определение понятия «спойлер»
Типология спойлеров впервые была предложена в статье Стивена Стедмана «Проблемы спойлеров в мирных процессах» в журнале «International Security». С. Стедман дал спойлерам следующее определение: это «те лидеры и стороны конфликта, которые убеждены, что мир, установленный в результате переговоров, будет угрожать их власти и противоречить их мировоззрению и интересам, и которые прибегают к насилию, чтобы подорвать попытки установить такой мир»2. Однако это узкое определение спойлеров, которое затрагивает лишь насильственные шаги по срыву мирного разрешения конфликта. Эдвард Ньюмэн и Оливер Ричмонд дают более широкое определение, утверждая, что «любые акторы, которые по каким бы то ни было мотивам противостоят мирному урегулированию», представляют собой спойлеров3. Они отмечают, что подобные акторы могут действовать в рамках мирного процесса или вне этих рамок и использовать как насильственные, так и иные меры, чтобы сорвать мирный процесс в своих собственных целях. Цели эти могут включать достижение признания и легитимности, выигрыш времени или материальные выгоды. Среди спойлеров могут быть и акторы, «занимающие географически внешнее по отношению к конфликту положение, но поддерживающие внутренних спойлеров и спойлерские действия»4.
Как показывается в данной статье, грузино-югоосетинский конфликт создал богатые возможности для самых разнообразных внутренних и внешних спойлеров и спойлерских действий. Все стороны конфликта на разных его стадиях были заинтересованы в возобновлении насилия или сохранении статус-кво и вмешивались в процесс урегулирования конфликта. В статье обращается особое внимание на экономические интересы различных акторов и на то, как они первоначально способствовали «замораживанию» мирного процесса в 1992—2004 годах, а затем усиливающемуся взаимному отдалению грузинской и осетинской общин и возобновлению военных действий летом 2008 года.
II. Предыстория конфликта
Конфликт 1991—1992 годов
Южная Осетия, расположенная вдоль северной границы Грузии, проходящей по Кавказскому хребту, была автономной областью прежней советской Республики Грузии. Она граничила с Северной Осетией, входящей в состав Российской Федерации, а на юге, востоке и западе была окружена территорией собственно Грузии. До августовской
2 Stedman St.J. Spoiler Problems in Peace Processes // International Security, Fall 1997, Vol. 22, No. 2. P. 5.
3 Newman E., Richmond O. The Impact of Spoilers on Peace Processes and Peacebuilding // Policy Brief, United Nations University, 2006, No. 2.
4 Ibidem.
войны 2008 года в области проживало приблизительно 70 000 человек смешанного в этническом отношении населения. Этнические грузины составляли 20—30% населения5 и жили, главным образом, в трех долинах: Диди Лиахви, Патара Лиахви и Прони6, а также населяли большую часть района Ахалгори. Села, населенные, главным образом, этническим грузинами, управлялись из Тбилиси, в то время как села с осетинским населением находились под контролем властей де-факто Южной Осетии, базирующихся в Цхинвали.
Политическая причина конфликта — противоречие между требованием осетин о предоставлении самоопределения и требованием Тбилиси о сохранении территориальной целостности. Конфликт принял насильственные формы в декабре 1990 года, когда во время распада Советского Союза Южная Осетия добивалась большей автономии от Грузии. Война продолжалась до июня 1992 года и принесла разрушительные последствия: приблизительно 1 000 погибших, 100 пропавших без вести, значительный ущерб зданиям и инфраструктуре, тысячи перемещенных лиц внутри республики и потоки беженцев в российскую Северную Осетию7.
Перемирие было заключено в российском городе Сочи в июне 1992 года, когда тогдашние грузинский и российский лидеры Эдуард Шеварднадзе и Борис Ельцин подписали Соглашение о принципах урегулирования грузино-осетинского конфликта, известное также как «Сочинское соглашение»8. В 1992 году Южная Осетия фактически отделилась от Грузии. Сочинским соглашением были учреждены Совместная контрольная комиссия (СКК) — орган для переговоров представителей Г рузии, России, Северной и Южной Осетии и Смешанные силы по согласованию Сторон по установлению мира и поддержанию правопорядка — трехсторонние силы по поддержанию мира, в которые входили грузинский, российский и осетинский контингенты9.
Поддержание мира и процесс урегулирования конфликта в эти годы как-то продвигались, но переговоры были медленными и перемежались долгими периодами бездействия. Никаких военных столкновений в течение двенадцати лет не происходило. Как будет показано ниже, у сторон на тот момент существовала экономическая заинтересованность в сохранении статус-кво, то есть ситуации «ни войны, ни мира».
Операция по борьбе с контрабандой 2004 года
В конце 1990-х годов переговоры в формате СКК привели к некоторому прогрессу, особенно по проблемам возвращения беженцев, демилитаризации и восстановления
5 См.: Facts about South Ossetia // International Herald Tribune, 8 August 2008 [http://www.iht.com/articles/ ap/2008/08/08/news/Georgia-South-Ossetia-Glance.php].
6 Деревни долины Диди Лиахви были стратегически расположены вдоль Транскавказской магистрали между Цхинвали и Джавой. Деревни Тамарашени и Кехви, отмечающие границы долины, расположены в одном и восьми километрах от Цхинвали соответственно.
7 О нарушениях гуманитарного права в ходе конфликта 1991—1992 годов в Южной Осетии см.: Bloodshed in the Caucasus: Violations of Humanitarian Law and Human Rights in the Georgia-South Ossetia Conflict. Human Rights Watch, March 1992. Другой вооруженный конфликт на территории Грузии произошел в начале 1990-х годов в Абхазии, бывшей советской республике в составе Грузии, расположенной в северо-западной части Грузии между Черным морем и Кавказскими горами. Там итог военного противостояния 1992— 1993 годов — 8 000 погибших, 18 000 раненых и более 200 000 вынужденно перемещенных этнических грузин (см.: Human Rights Watch/Helsinki. Georgia/Abkhazia: Violations of the Laws of War and Russia’s Role in the Conflict // Human Rights Watch Arms Project, March 1995, Vol. 7, No. 7).
8 См.: Соглашение о принципах урегулирования грузино-осетинского конфликта, 24 июня 1992.
9 См.: Там же. Ст. 3. Представители ОБСЕ также принимали участие в работе Совместной контрольной комиссии.
экономики. Однако никакого прорыва на политических переговорах не произошло, в значительной степени из-за серьезной экономической заинтересованности политических акторов (спойлеров) в контрабандной торговле. На административной границе Южной Осетии сформировался крупнейший оптовый рынок. Свободный от всякого реального таможенного контроля, он быстро превратился в узловое звено контрабандной торговли между Россией и Южным Кавказом, Турцией и Ираном10.
На рынке Эргнети переходили из рук в руки сотни миллионов долларов, создавая сильную мотивацию для спойлерских действий. Полагают, что в незаконной экономической деятельности были замешаны многие сотрудники и руководители правоохранительных органов Южной Осетии и собственно Грузии11. Власти по обе стороны границы, как и российские таможенники и миротворцы, также участвовали в сотрудничестве, чтобы получать долю прибыли от контрабанды12. Таким образом, контрабанда и незаконная экономическая деятельность в значительной степени поддерживали сохранение послевоенного статус-кво, поскольку потенциальные спойлеры не были заинтересованы в прекращении контрабанды. Разумеется, у них не было также особых стимулов для разрешения конфликта.
После «революции роз» 2003 года в Грузии и прихода к власти Михаила Саакашвили тот провозгласил одним из своих главных приоритетов восстановление территориальной целостности Грузии. Подход Тбилиси состоял в том, чтобы подорвать экономическую заинтересованность в сохранении статус-кво. Для этого он начал крупномасштабную операцию по пресечению контрабанды, надеясь таким образом покончить с главным источником доходов срывавших мирный процесс спойлеров. Одновременно М. Саакашвили намеревался завоевать лояльность осетин «гуманитарным наступлением»13.
Операция по борьбе с контрабандой началась в 2003 году и была направлена прежде всего на закрытие рынка Эргнети. За этим последовало физическое разрушение дорог, использовавшихся для перевозки товаров, незаконно ввезенных через Южную Осетию и рынок Эргнети14. К июню 2004 года рынок был закрыт и присутствие грузинской полиции в области значительно выросло, с тем чтобы иметь возможность систематически проверять транспортные средства на наличие контрабандных товаров. Правительство Саакашвили начало также экономические и культурные проекты, включая организацию телевизионного вещания на осетинском языке, выплату пенсий, предоставление бесплатных удобрений и гуманитарной помощи15.
Как часть кампании по борьбе с контрабандой в мае 2004 года несколько подразделений грузинского Министерства внутренних дел были переброшены на вертолетах в села Тквиави, Пхвениси, Никози, Эредви, примыкающие к административной границе с Южной Осетией, и продолжилось строительство блокпостов, которые ограничили ав-
10 Самыми привлекательными предметами торговли были, как утверждают, пшеничная мука (130 млн долл. в год), молоко и молочные продукты (60,5 млн долл. в год), сигареты (60 млн), бензин (23,2 млн) и керосин (12 млн) (см.: Kukhianidze A., Kupatadze A., Gotsiridze R. Smuggling Through Abkhazia and Tskhinvali Region/ South Ossetia. Research Report for the American University’s Transnational Crime and Corruption Center (TRACC), 2003).
11 См.: Darchiashvili D., Tevzadze G. Ethnic Conflicts and Breakaway Regions in Georgia // Building Democracy in Georgia. Discussion Paper, May 2003, No. 9. P. 12—13.
12 Полагают, что с грузинской стороны рынок частично контролировали три члена парламента Грузии и заместитель губернатора области, а с югоосетинской стороны ключевую роль играл сын прежнего лидера Южной Осетии Чибирова (см.: Areshidze M. Current Economic Causes of Conflict in Georgia. Unpublished Report for UK Department for International Development (DFID), 2002).
13 Georgia: Avoiding War in South Ossetia. Crisis Group Europe Report No. 159, 26 November 2004.
14 См.: Новый губернатор Шида Картли взрывает обходные пути с целью борьбы с контрабандой // Civil Georgia, 29 декабря 2003.
15 См.: Там же.
томобильное движение из Южной Осетии. Этот шаг привел к возобновлению в последующие месяцы вооруженных столкновений, которые, в свою очередь, привели ко множеству жертв и едва не переросли в полномасштабную войну16. Уровень безопасности на территории конфликта существенно понизился и уже никогда не возвращался к состоянию, предшествовавшему 2004 году.
В августе 2004 года стороны конфликта договорились о новом прекращении огня, которое формально продержалось до лета 2008 года, однако обстановка оставалась напряженной, с частыми перестрелками и инцидентами преступного характера, включая похищения людей с обеих сторон, задержания и, время от времени, убийства17.
Предложение 2006 года по изменению статус-кво
В другом предложении по мирному изменению статус-кво в конце 2006 года грузинское правительство выступило в поддержку альтернативной югоосетинской администрации во главе с Дмитрием Санакоевым18. После параллельных президентских выборов в ноябре 2006 года в Южной Осетии сосуществовали два конкурирующих правительства: возглавляемое Кокойты сепаратистское правительство де-факто в Цхинвали и базирующееся в Эредви протбилисское правительство, возглавляемое Д. Санакоевым19. Администрация Санакоева удерживала контроль над этнически грузинскими селами в Южной Осетии и Ахалгорийским районом, в то время как Цхинвали управлял остальной частью области.
С появлением в Южной Осетии альтернативного руководства напряженность не уменьшилась20, и переговоры между Тбилиси и Цхинвали в рамках СКК зашли в тупик. Грузинские власти добивались изменения формата переговоров, поскольку рассматривали СКК как «договоренность трех против одного». Они призывали ограничить роль России и настаивали на участии в переговорах ОБСЕ, Европейского союза и Соединенных Штатов Америки21. Цхинвали был против изменения формата и вместо этого добивался заключения формального соглашения о неприменении силы22. Россия, со своей стороны, рассматривала себя как гаранта стабильности в области и с августа 2004 года подчеркивала также свои обязательства по защите многочисленных осетин, которым с конца 1990-х годов выдавала российские паспорта23.
16 См.: South Ossetia Crisis Abates // Institute for War and Peace Reporting (IWPR), Caucasus Reporting Service No. 236, 3 June 2004; South Ossetia Tensions Still High // IWPR, Caucasus Reporting Service No. 242, 14 July 2004; South Ossetia Conflict Heats Up // IWPR, Caucasus Reporting Service No. 246, 12 August 2004.
17 См.: В результате «теракта» в Гори скончались трое полицейских // Civil Georgia, 1 февраля 2005; В результате инцидента в Цхинвальском регионе погибли пять человек // Civil Georgia, 30 мая 2005.
18 См.: Южная Осетия готовится к «альтернативным выборам» // Civil Georgia, 7 ноября 2006; Появляются признаки изменения статус-кво в Южной Осетии // Civil Georgia, 14 ноября 2006. Дмитрий Санакоев работал в предыдущей администрации президента де-факто в Цхинвали Людвига Чибирова (1996—2001).
19 См.: В Южной Осетии проходят параллельные выборы // Civil Georgia, 12 ноября 2006.
20 См.: В результате столкновения в Цхинвальском регионе погибли 4 человека // Civil Georgia, 8 сентября 2006; В результате столкновения в Южной Осетии погибли двое грузинских полицейских // Civil Georgia, 25 марта 2007.
21 См.: Иакобашвили выступает с инициативой изменения формата СКК // Civil Georgia, 1 марта 2008.
22 См.: Цхинвали соглашается на переговоры лишь в формате СКК // Civil Georgia, 25 июля 2008.
23 См.: Пресс-релиз Министерства иностранных дел Российской Федерации, 30 июля 2004; Глава МИД России предостерег Тбилиси от посягательств на жизнь российских миротворцев // ИА Regnum, 20 июля 2006 (см. также: Goble P.A. Russian «Passportization» // New York Times, 9 September 2008).
III. Конкурирующие экономические проекты
Не сумев договориться об изменении формата переговорного процесса, стороны продолжали проводить в зоне конфликта самостоятельные проекты помощи, соответствовавшие их узким, зачастую конкурирующим интересам. И Тбилиси, и Москва, и международное сообщество вкладывали ресурсы в экономические проекты в Южной Осетии и в проекты по восстановлению инфраструктуры. При этом грузинские и российские проекты часто конкурировали между собой и способствовали дальнейшей взаимной изоляции местных общин. ОБСЕ и Европейская комиссия были не в состоянии преодолеть усиливающееся расхождение общин, и хотя предпринимались определенные усилия, чтобы привлечь к проектам восстановления экономики обе стороны, эти усилия не привели к успеху.
Начало 2008 года было отмечено дальнейшим ухудшением ситуации в сфере безопасности. Признание независимости Косова западными странами и сохраняющее силу ходатайство Грузии о приеме в НАТО вызвало резкую реакцию России. Москва расширила свои обязательства и гарантии по отношению к отколовшимся территориям Грузии и вкладывала серьезные ресурсы в поддержку потенциальных спойлеров мирного процесса. Участившиеся летом перестрелки и взаимные обвинения привели к возобновлению в августе 2008 года боевых действий, которые быстро переросли в межгосударственный конфликт между Грузией и Россией. Хотя открытые боевые действия продолжались меньше недели, последствия были разрушительными и перспективы мирного решения конфликта в обозримом будущем исчезли. Миллионы долларов, вложенных в проекты восстановления инфраструктуры и экономики, оказались выброшены на ветер.
Вплоть до 2006 года восстановление экономики было чуть ли не единственной областью сотрудничества между Тбилиси и Цхинвали. С 1999 года Европейская комиссия вкладывала средства в межобщинные проекты, реализовывавшиеся Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе. После работ по оценке потребностей зимой 2005—2006 года ОБСЕ начала большую программу восстановления экономики. Однако это сотрудничество давало трещины, по мере того как Тбилиси и Москва вкладывали все большие средства в конкурирующие проекты, не связанные с теми, что осуществлялись в рамках ОБСЕ. В то время как ОБСЕ пыталась способствовать формированию доверия, налаживая межэтническое сотрудничество, односторонние грузинские и российские проекты, конкурируя за лояльность местных общин, способствовали возникновению еще больших разногласий между ними.
Экономические проекты Тбилиси
Тбилиси начал вкладывать значительные средства в администрацию Санакоева, чтобы придать себе привлекательность в глазах жителей Южной Осетии благодаря впечатляющему улучшению условий жизни в контролируемой им части зоны конфликта. Власти полагали, что инвестиции в контролируемые Грузией территории продемонстрируют осетинам, что те могли бы получить гораздо больше, переориентировав свою лояльность на Тбилиси24.
24 Cm.: Georgia’s South Ossetia Conflict: Make Haste Slowly. International Crisis Group. Europe Report No. 183, 7 June 2007.
В феврале 2007 года грузинские власти выделили шесть миллионов грузинских лари (примерно 3,5 млн долл.) на прямые дотации бюджетам трех контролируемых Тбилиси муниципальных образований в Южной Осетии: Курта, Эредви и Авневи25. После назначения Д. Санакоева главой Временной администрации Южной Осетии Тбилиси объявил об ассигновании на нужды области еще 12 млн лари (примерно 7 млн долл.)26. В общей сложности с учетом дальнейших бюджетных корректировок Тбилиси вложил в администрацию Санакоева и в односторонние проекты в области более 30 млн грузинских лари27. С учетом размера территории и численности населения под контролем Са-накоева инвестиции Тбилиси были громадны. Средства были потрачены главным образом на инфраструктурные проекты, включая строительство газопровода к селам в долинах Диди Лиахви и Патара Лиахви. Деньги шли также на реконструкцию школ, усовершенствование гидротехнической системы, строительство спортивных объектов и освещение сельских улиц28.
Хотя польза от этих односторонних затрат для управляемых из Тбилиси сел была несомненной и положение в них очевидным образом улучшилось, такой односторонний подход к проектам восстановления и экономического развития углублял раскол по этническому признаку. По сути, эти шаги способствовали и физическому разделению сторон, постепенно сокращая существовавшую с советских времен инфраструктурную взаимозависимость. Прежде географические особенности области стимулировали сотрудничество между общинами. Осетинам, чтобы попасть в северный осетинский анклав Джава, нужно было проезжать через грузинские села, грузинам же, чтобы попасть в долину Диди Лиах-ви, приходилось проезжать чрез Цхинвали. Но когда стороны стали вкладывать средства в строительство раздельных обходных дорог, эта взаимозависимость сильно уменьшилась. Разделены были и электросети.
Экономические проекты Москвы
Одновременно с Тбилиси, вкладывавшим средства в зону конфликта, Москва реализовала собственные односторонние проекты, направленные на поддержку администрации в Цхинвали. На конференции доноров в июне 2006 года Россия заявила о предоставлении приблизительно 3 млн евро, но продолжала осуществлять свои проекты изолированно, без координации с ОБСЕ и грузинской стороной. Москва непосредственно финансировала семь проектов, завершенных к концу 2006 года29.
Ранее Тбилиси и Москва подписали два соглашения по экономическому восстановлению зоны конфликта — в 1993 году30 и в 2000-м31. Если соглашение от 1993 года было частично выполнено, то соглашение 2000 года никогда не проводилось в жизнь. Москва
25 См.: На реабилитационные работы в Южной Осетии пойдут 6 млн лари // Civil Georgia, 24 февраля
2007.
26 См.: Министр финансов Грузии встретился с Дмитрием Санакоевым // Civil Georgia, 22 мая 2007.
27 Согласно одной из поправок к бюджету, принятой в июне 2008 года, возглавляемой Д. Санакоевым Временной администрации было выделено в 2008 году 19 млн грузинских лари, а в 2007 году — 13 млн (см.: Defense Spending to Go Up by GEL 295 mln // Georgian Times, 24 June 2008).
28 Georgia’s South Ossetia Conflict: Make Haste Slowly. P. 22.
29 Они включали реконструкцию средней школы, стоматологической поликлиники, гостиницы, концертного зла, спортивного зала и клинической лаборатории в Цхинвали, а также строительство дороги (см.: Georgia’s South Ossetia Conflict: Make Haste Slowly. P. 23).
30 См.: Российско-грузинское межправительственное соглашение о восстановлении экономики Южной Осетии, 14 сентября 1993.
31 См.: Российско-грузинское межправительственное соглашение о взаимодействии в восстановлении экономики в зоне грузино-осетинского конфликта и в возвращении беженцев, 23 декабря 2000.
утверждала, что ее односторонняя экономическая помощь осуществлялась в рамках упомянутых соглашений, однако эти соглашения предусматривали совместную реализацию под надзором СКК. Россия же предпочла вместо этого распределять деньги по собственному усмотрению. В конце 2006 года «Газпром» объявил о строительстве газопровода, проходящего через Кавказский хребет и связывающего Северную и Южную Осетию, — еще один шаг, призванный снизить зависимость области от грузинской инфраструктуры32.
Помощь России Южной Осетии включала не только проекты восстановления экономики, но и финансирование вооруженных сил, бюджета и сферы образования. Москва также непосредственно назначала российских чиновников в органы власти де-факто Южной Осетии.
Односторонняя поддержка Москвой Цхинвали может рассматриваться в общем контексте поддержки спойлеров в конфликте. Российские инвестиции поддерживали то руководство Южной Осетии, которое ориентировалось на Москву, подрывая перспективы формирования доверия между общинами и возможности для разрешения конфликта. Привязывая экономику Южной Осетии к России, Москва еще больше отчуждала население отколовшейся области от Грузии, увеличивая таким образом раскол между этническими общинами.
Международные экономические проекты
Международная помощь зоне конфликта возросла после вооруженных столкновений летом 2004 года, последовавших за операциями Тбилиси по борьбе с контрабандой. В ноябре 2004 года тогдашний грузинский премьер-министр Зураб Жвания и президент де-факто Южной Осетии Эдуард Кокойты встретились в российском Сочи и согласились, что формирование доверия и восстановление экономики могли дать стимул дальнейшим переговорам и окончательному разрешению конфликта. Они пришли к выводу, что СКК должна рассмотреть экономические проекты, полезные для обеих сторон, и представить их Европейской комиссии для финансирования.
С декабря 2005 года по апрель 2006 года ОБСЕ выполнила исследование по оценке потребностей в зоне конфликта и определила проекты восстановления инфраструктуры (социальных объектов, системы энергоснабжения и дорог) и развития экономики (сельское хозяйство, бизнес и финансы)33. По завершении этой работы в рамках СКК был согласован список приоритетных проектов общей стоимостью 10 млн евро и механизм их реа-лизации34. Одобренные проекты должны были способствовать процессу переговоров благодаря восстановлению базовой инфраструктуры, экономическому развитию и формированию доверия.
В июне 2006 года действующий председатель ОБСЕ выступал в качестве хозяина на конференции доноров в Брюсселе, где были приняты обязательства по финансированию работ, направленных на реализацию согласованных проектов общей стоимостью почти 10 млн евро35. Равную сумму обязался предоставить Тбилиси, но к осени 2007 года выде-
32 См.: Russia: Ossetia Pipeline Adds Fuel to the Georgia Fire // RFE/RL, 6 November 2006.
33 См.: Georgia’s South Ossetia Conflict: Make Haste Slowly. P. 21.
34 См.: Протокол № 49 заседания Смешанной контрольной комиссии (СКК) по урегулированию грузино-осетинского конфликта, 11—13 мая 2006.
35 Обязательства приняли Европейская комиссия (2 млн евро), Соединенные Штаты Америки (2 млн долл.), Швеция (1 млн евро), Бельгия (1 млн евро), Германия (500 000 евро), Нидерланды (500 000 евро), Норвегия (около 250 000 евро), Испания (200 000 евро) и Финляндия (200 000 евро). До 150 000 евро обязались внести Эстония, Турция, Франция, Венгрия, Великобритания, Литва, Италия, Чехия, Хорватия, Польша и Андорра (см.: Страны-доноры выделят 10 млн евро на реабилитацию ЮО // Civil Georgia, 15 июня 2006).
лил лишь 50 000 евро, а впоследствии — еще 250 000 евро36. Одновременно грузинские власти вкладывали гораздо большие средства в помощь администрации Санакоева и в развитие управляемых Санакоевым районов Южной Осетии. Москва, со своей стороны, на конференции доноров взяла на себя обязательства приблизительно на 3 млн евро, но продолжала финансировать и выполнять проекты в одностороннем порядке и изолированно, вне согласованного в рамках СКК механизма37.
Хотя осуществляемые под эгидой ОБСЕ проекты донорского пула были направлены на формирование межобщинного доверия и тем самым на содействие процессу политических переговоров, — международное сообщество не сумело оказать необходимое давление на стороны, с тем чтобы побудить их продолжать сотрудничество и таким путем предотвратить углубление раскола в связи с реализацией односторонних программ, все сильнее разделяющих две общины. Политическое противостояние между Тбилиси и Москвой и Санакоевым и Кокойты драматически обострялось, способствуя дальнейшему ухудшению ситуации и снижению уровня безопасности в зоне конфликта, что и завело политический переговорный процесс в тупик.
Учитывая небольшой размер территории Южной Осетии и относительно небольшую численность ее населения, проекты восстановления экономики стоимостью в миллионы евро могли при их реализации объединенными силами внести немалый вклад в формирование доверия между общинами. Однако помощь быстро превратилась в политизированную конкуренцию за лояльность местных жителей и только разжигала жадность потенциальных спойлеров мирного процесса. Политическое противостояние, снижение безопасности, милитаризация и физическое разделение противостоящих общин привели к возобновлению военных действий летом 2008 года.
IV. Августовская война
Явные признаки быстрого ухудшения ситуации в зоне конфликта были заметны за несколько месяцев до начала военных действий. Грузинские и югоосетинские силы втягивались в стычки и обменивались обвинениями38. Ситуация еще больше ухудшилась с признанием странами Запада независимости Косова и продолжающимися ходатайствами Грузии о приеме в НАТО. Это побуждало Россию укреплять связи с отколовшимися областями Грузии и наращивать сотрудничество с ними39. Военные учения, проводившиеся летом грузинскими и российскими силами, вели к дальнейшей эскалации напря-женности40.
36 См.: Georgia Pledges More Aid to Promote South Ossetia’s Reconstruction // Eurasia Insight, 5 November
2007.
37 См.: Тбилиси недоволен индивидуальным финансированием ЮО со стороны России // Civil Georgia,
17 июня 2006.
38 См.: EU Calls for Calm After Clash in Georgia Rebel Region // Reuters, 4 July 2008 [http://uk.reuters. com/article/homepageCrisis/idUKL04712416._CH_.242020080704].
39 См.: Сообщение для СМИ. О поручениях Президента России Правительству Российской Федерации в отношении Абхазии и Южной Осетии. Министерство иностранных дел Российской Федерации, 501-16-04-2008,
16 апреля 2008.
40 15 июля грузинские сухопутные войска проводили совместные маневры с частями США поблизости от Тбилиси; в тот же день российские силы начали неподалеку от Рокского туннеля, связывающего Россию с Южной Осетией, военные учения «Кавказ-2008» (см.: U.S. Troops Start Training Exercise in Georgia // Reuters,
15 July 2008; В Северо-Кавказском военном округе началось широкомасштабное совместное учение «Кавказ-2008». Пресс-релиз Министерства обороны Российской Федерации, 15 июля 2008).
К концу июля вооруженные инциденты между грузинскими и осетинскими силами участились. Стороны обвиняли друг друга в открытии огня 29 июля41.
С началом августа ситуация еще больше обострилась, участились перестрелки между сторонами. 7 августа 2008 года грузинские силы предприняли артиллерийский обстрел Цхинвали, утверждая, что сделали это в ответ на минометный обстрел населенных грузинами сел с осетинской стороны. Военный ответ России начался на следующий день. Его целью была объявлена защита контингента российских сил по поддержанию мира, размещенного в Южной Осетии, и российских граждан в Южной Осетии42. Однако ответ Москвы был явно непропорциональным, поскольку российские силы вышли далеко за границы Южной Осетии и заняли собственно грузинские территории, прилегающие к зоне конфликта, и западную Грузию, уничтожая военные и гражданские цели по всей стране43. Грузинские войска отступили утром 10 августа44. 16 августа при посредничестве президента Франции, председательствовавшей в тот момент в ЕС, было достигнуто новое соглашение о прекращении огня45. В ходе конфликта Тбилиси утратил контроль над территориями, которые контролировал ранее.
Политические, экономические и гуманитарные последствия этой короткой войны были разрушительными и будут ощущаться на протяжении жизни нескольких поколений. В момент максимального обострения конфликта приблизительно 192 000 человек с обеих сторон были вынуждены покинуть места проживания46, и приблизительно 20 000 этнических грузин до сих пор остаются на положении перемещенных лиц. С обеих сторон погибли сотни людей, в том числе и гражданские лица. Война, как и мародерство и поджоги, совершавшиеся главным образом осетинскими ополченцами после окончания активных военных действий, нанесли огромный ущерб инфраструктуре и зданиям. Села, населенные этническими грузинами в Южной Осетии, были фактически уничтожены47.
26 августа российские власти признали независимость Абхазии и Южной Осетии48 и объявили о намерении разместить в отколовшихся областях Грузии на постоянной основе 7 600 военнослужащих49. Дипломатические отношения между Тбилиси и Москвой снизились до минимально возможного уровня. В конце октября Грузия приняла закон об оккупированных территориях, который называет российские войска оккупационными силами и накладывает ограничения на любые отношения с отколовшимися областями, решительным образом запрещая любые имущественные и коммерческие сделки50.
V. Выводы
Неразрешенный грузино-югоосетинский конфликт обеспечил богатые возможности для самых разнообразных внутренних и внешних спойлеров и спойлерских действий. Все
41 См.: В результате взрыва в Цхинвальском регионе ранены пятеро полицейских // Civil Georgia, 1 августа 2008.
42 См.: Up in Flames: Humanitarian Law Violations and Civilian Victims in the Conflict over South Ossetia. Human Rights Watch Report, January 2009. P. 5.
43 См.: Russian Invasion of Georgia, Facts and Figures. Government of Georgia Update, 1 October 2008.
44 См.: A Two-Sided Descent into Full-Scale War // The Washington Post, 17 August 2008.
45 См.: Медведев подписал соглашение о прекращении огня // Civil Georgia, 16 августа 2008.
46 См.: Revised Figures Push Number of Georgia Displaced up to 192,000 // UNHCR website, 12 September
2008.
47 For more, see: Up in Flames: Humanitarian Law Violations and Civilian Victims in the Conflict over South Ossetia.
48 См.: Заявление МИД России, 26 августа 2008.
49 См.: Russia Plans 7,600 Force in Georgia Rebel Regions // Reuters, 9 September 2008.
50 См.: Саакашвили подписал закон об оккупированных территориях // Civil Georgia, 31 октября 2008.
стороны конфликта, включая Тбилиси, Цхинвали и Москву, на разных его стадиях были заинтересованы в возобновлении насилия или сохранении статус-кво и с помощью различных средств подрывали усилия по урегулированию конфликта. В данной статье рассматривается только один фактор — экономический, а конкретнее, помощь и то, как она может, намеренно или ненамеренно, ухудшить ситуацию, если направлена на достижение чьих-то узких интересов, а не на установление доверия на охваченных конфликтом территориях. Я утверждаю, что проекты восстановления экономики в зоне конфликта, поддерживаемые конкурирующими акторами с конкурирующими интересами, только усиливали на местах раскол между местными грузинской и осетинской общинами, физически изолируя обе общины друг от друга, что способствовало возобновлению военных действий летом 2008 года.
После того как политические переговоры зашли в тупик, восстановление экономики было едва ли не единственным полем, на котором Тбилиси и Цхинвали сотрудничали вплоть до 2006 года. С 1999 года Европейская комиссия вкладывала средства в совместные проекты, связывающие между собой обе общины и реализовывавшиеся в рамках ОБСЕ. После выполненного зимой 2005—2006 годов исследования по оценке потребностей ОБСЕ начала масштабную программу восстановления экономики. Однако это сотрудничество давало все большие сбои, по мере того как Тбилиси и Москва вкладывали большие средства в конкурирующие проекты, выполнявшиеся вне рамок ОБСЕ. Односторонние грузинские и российские программы конкурировали за лояльность населения и способствовали дальнейшему разделению местных общин. С подрывом экономического сотрудничества и изоляцией инфраструктур разрушились и механизмы предотвращения конфликта, и это, в сочетании со многими другими политическими и геополитическими факторами, привело к возобновлению военных действий летом 2008 года.
