CC BY
13алтайский вестник государственной и муниципальной службы
'1000 1
Сергей Евгеньевич Чанное, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина в г. Саратове, кандидат юридических наук
В представленной публикации автор ставит целою проанализировать гражданство как условие поступления на государственную и муниципальную службу. Сущность государственной и муниципальной службы проявляется в существовании обоснованных ограничений в этой сфере для иностранных граждан и лиц без гражданства. В ходе исследования автор высказывает точку зрения о несовершенстве федерального законодательства о воинской службе, которое предусматривает в качестве исключения из общего правила поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы. Также на основе проведенного анализа в статье делается вывод о праве находиться на муниципальной службе граждан тех государств, с которыми Российской Федерацией заключен международный договор.
ГРАЖДАНСТВО КАК УСЛОВИЕ ПОСТУПЛЕНИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ И МУНИЦИПАЛЬНУЮ СЛУЖБУ
Наиболее важным требованием, используемым применительно к большинству видов публичной службы, является требование наличия российского гражданства. Подобное условие замещения должности государственной службы характерно для законодательства подавляющего большинства зарубежных государств. В свете этого вполне логично, что такое требование было предусмотрено в ст. 21 ранее действовавшего Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Новый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» в статье, посвященной поступлению на государственную службу, напрямую такого требования не содержит. В то же время сама государственная служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации. Исходя из того, что в своей служебной деятельности государственный о\ужащий призван исполнять полномочия Российской Федерации или ее субъектов, это требование к лицам, поступающим на государственную службу, представляется нам вполне обоснованным.
Одним из первых попытался дать определение понятию гражданства известный советский юрист С. С. Кишкин. В результате анализа данной проблемы он пришел к выводу, что «гражданство есть личная связь индивида с государством, обусловившая возможность определения данного лица всеми элементами правовой и политической системы страны»1. Классическим является определение понятия «гражданство», данное Д. Л. Златопольским еще в 60-е гг., как «установившейся правовой связи лица с государством, определяющей его правовое положение как внутри страны, так и вне ее»2. При этом Д. Л. Златопольский выделил и характерные признаки устойчивости этой правовой связи. К ним автор отнес неограниченность в пространстве и бессрочность3. В таком виде определение гражданства признается большинством ученых'. В дальнейшем Н. В. Вит-рук объединил два подхода к понятию «гражданство»: «принадлежность лица к государству» и «правовая связь лица с государством». По его мнению, гражданство есть не только особая или политико-правовая связь лица и государства, но правовая по принадлежности5.
По этому же пути пошли и законодатели. Действительно, согласно ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», гражданство есть устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей6. Право на равный доступ к государственной службе как форма реализации права граждан на участие в управлении государством предполагает наличие указанной правовой связи с государством, и, вполне естественно, что обладание им связано по общему правилу с наличием у лица гражданства данного государства.
Нужно заметить, что согласно ст. 6 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» приобретение иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства Российской Федерации. При этом гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Однако по прямому указанию п. 6, а также п. 7 ст. 16 Федерального закона «О государственной
государственная и муниципальная служба
гражданской службе Российской Федерации» наличие гражданства иностранного государства является основанием для отказа в приеме на государственную гражданскую службу, а в отношении гражданского служащего - основанием его увольнения с гражданской службы, если иное не предусмотрено соответствующим международным договором. Как справедливо в связи с этим отмечает М.В. Пресняков, указанным международным договором должно быть предусмотрено не только признание двойного гражданства, но и возможность доступа к государственной службе договаривающихся государств7.
В настоящее время у Российской Федерации имеются два подобных договора: Соглашение между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства (Ашгабат, 23 декабря 1993 г.)л и Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства (Москва, 7 сентября 1995 г.)9. Указанные международные соглашения предусматривают, что лицо, состоящее в двойном гражданстве данных государств, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той страны, на территории которой оно постоянно проживает. Представляется, что данное положение позволяет лицам, имеющим двойное гражданство, в соответствии с указанными международно-правовыми документами претендовать на замещение должностей государственной службы в Российской Федерации. Однако здесь надо отметить, что сам статус указанных документов сейчас является достаточно неопределенным. Так, Россией и Туркменистаном был подписан Протокол о прекращении действия Соглашения между Россией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства. В Туркменистане на этой основе были приняты нормативные правовые акты - Постановление Меджлиса Туркменистана о денонсации Соглашения от 23 декабря 1993 г., Указ Президента Туркменистана «Об урегулировании вопросов прекращения действия двойного гражданства между
Туркменистаном и Российской Федерацией» и соответствующее Положение. Однако в России закон о ратификации этого протокола Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации принят не был. Что касается договора с Таджикистаном, то оно в настоящее время имеет юридическую силу, но фактически не действует10.
Таким образом, по общему правилу, только граждане России могут быть гражданскими служащими. «Обычным оправданием подобного требования (требования гражданства), - справедливо отмечает К. Гренендейк, - является то, что гражданство - гарантия необходимой лояльности знаний и связей с населением, которое требуется для надлежащего выполнения государственных функций и снижения риска вмешательства иностранного государства»11. При наличии же двойного гражданства, как справедливо отмечает Ю. Кулакова, перед таким государственным служащим может встать вопрос о превалировании интересов того или иного государства, гражданином которых он является12.
Необходимо также отметить, что действующее законодательство о гражданской службе хотя и предполагает отказ в приеме на государственную службу либо увольнение с государственной службы в связи с приобретением гражданства другого государства, но не обязывает гражданина предоставлять документы, свидетельствующие о наличии у него гражданства иностранного государства. На эту проблему уже обращалось внимание в специальной литературе13. В этой связи вполне обоснованными представляются предложения некоторых исследователей законодательно закрепить указанную обязанность14.
В законодательных актах о других видах государственной службы можно встретить нормы, отличающиеся от используемых в Законе о гражданской службе. Так, например, Закон Российской Федерации «О милиции», в отличие от Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», не содержит запрета на прием на службу в милицию граждан Российской Федерации, имею-
щих также гражданство иностранного государства.
Особая ситуация в настоящее время имеет место на военной службе. В соответствии со ст. 18.1 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» «в Российской Федерации в соответствии с федеральным законом предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы». Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ в ст. 32 «Отношение иностранных граждан к военной службе» устанавливает:
1. Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу).
2. Иностранные граждане могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Таким образом, в исключение из общего правила на военную службу могут быть приняты, в том числе, и лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации.
Гражданство как обязательное условие для прохождения военной службы существовало не всегда и не во всех странах. В Римской империи армия наряду с римскими гражданами комплектовалась и иностранцами. Во Франции в XI в. существовали наемные дружины, укомплектованные иностранными гражданами и подданными. Наем иностранцев в армию был развит в Средние века в Италии15.
В современных государствах сегодня сложилось различное отношение к вопросу прохождения военной службы лицами, не имеющими гражданства. В ФРГ призыву на действительную военную службу подлежат только граждане немецкой национальности, имеющие гражданство этой страны и постоянно проживающие на ее территории. В вооруженные силы США могут быть
алтайский вестник государственной и муниципальной службы
1*21
'г 00 в Г
зачислены как граждане США, так и иностранцы, получившие официальное разрешение на проживание в этой стране. А вот в известном всем французском Легионе проходят наемную службу граждане практически всех государств мира16.
В России в ХУП-ХУШ вв. широко применялась служба в армии иностранцев, но постепенно нужда в них отпала, и военная служба иностранцев разрешалась только в виде исключения. После революции 1917 г., в период Гражданской войны, на службу в Красную Армию допускались иностранцы-трудящиеся, но с переходом на мирное положение иностранцы на службу фактически не принимались17.
В Российской Федерации прохождение военной службы иностранными гражданами также долгое время не допускалось. Указанные изменения были внесены в законодательство 11 ноября
2003 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Фактически в течение
2004 г. (первого года действия вышеназванного Закона) от иностранных граждан поступило 170 заявлений о приеме на военную службу по контракту, но по различным причинам (предельный возраст, образование, здоровье) большая часть из них была отклонена, а на конец года в Российской Федерации служили 11 иностранных граждан. За 2004-2005 гг. в военные комиссариаты за консультациями обратились 317 человек, изъявили желание поступить на службу 191, приняты 89. В апреле 2007 г. в Вооруженных Силах Российской Федерации служило около 160 иностранных граждан. Помимо названных выше причин отклонения заявлений, выделяется одна немаловажная - желание этих граждан служить только в воинских частях, дислоцированных за пределами Российской Федерации, в тех государствах, где они проживают в настоящее время18.
Разрешение прохождения военной службы иностранными гражданами вызвало серьезную критику, как с точки зрения целесообразности, так и с точки зрения соответствия конституционным и иным законодательным нормам19. И хотя не со всеми высказанными заме-
чаниями можно согласиться, следует признать, что ст. 18.1 Закона о системе государственной службы действительно в существующем виде выглядит в данном законодательном акте инородным телом, вступая в противоречие не только с вышеприведенным определением государственной службы, но и со всей концепцией данного законодательного акта.
Применительно к муниципальной службе новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» также содержит общий запрет на прием на нее иностранных граждан и лиц без гражданства. Нельзя при этом не отметить некоторую несогласованность данного запрета с положениями некоторых других законодательных актов. Так, согласно Федеральному закону от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранные граждане не имеют права находиться на муниципальной службе (ст. 14). Этот закон не устанавливает каких-либо изъятий из данного правила (как, например, в отношении государственных служащих). Между тем из формулировки нормы подп. 6 и 7 п. 1 ст. 13 Федерального закона следует, что на муниципальной службе могут состоять и граждане тех государств, с которыми заключен международный договор, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе. Представляется необходимым внести изменения в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» с целью согласования его с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации».
1 Кишкин С. С. Советское гражданство. М., 1925. С. 4.
2 Златопольский Д. Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 245.
3 Там же. С. 246.
4 Шингирей Т. Е. Институт гражданства РФ. Автореф. дне. ... канд. юрнд. наук. М., 1997. С. 8.
5 Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1966. С. 48.
6 Федеральный закон от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Феде-
рации» //Собрание законодательства РФ. 2002. № 22. Ст. 2031; 2003. № 46 (ч. 2). Ст. 4447; 2004. № 45. Ст. 4377; 2006. № 2. Ст. 170. № 31 (ч. 1). Ст. 3420.
7 См.: Пресняков М. В. Конституционное регулирование доступа к государственной гражданской службе: реализация принципов равенства и справедливости. Саратов, 2007. С. 42.
8 Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. № 41-ФЗ «О ратификации соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 31. Ст. 3192.
9 Собрание законодательства РФ. 1996. №51. С. 5683.
10 См.: Ьатяев А. А., Царенкова Е. Г. Комментарий к Федеральному закону от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» // Система «Гарант», 2006.
11 Гренендейк К. Применение права Европейского сообщества в странах ЕС: на примере допуска к государственной службе // Вестник Московского университета. Серия 11: I [раво. 1996. № 2. С. 65.
12 См.: Кулакова Ю. Некоторые вопросы правовых ограничений на государственной гражданской службе / / Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 9, 10.
13 См. например: Румянцев О. Явный пробел // Независимая газета. 1996. 15 ноября; Пресняков М. В. Конституционное регулирование доступа к государственной гражданской службе: реализация принципов равенства и справедливое™. Саратов, 2007. С. 42.
14 См.: Гришковец А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003. С. 106.
15 См.: Лунев А. Е. Военная служба и гражданство // Труды ВЮА. М., 1948. Т. 7. С. 38-39.
16 См.: Неверов А. А. Правовые основы прохождения военной службы в Российской Федерации иностранными гражданами (новелла российского законодательства или коллизия права?) // Закон и армия. 2005. № 3.
17 См.: Колибаба Г. Н. Правовые основы советской военной службы. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1955. С. 39- 40.
18 См: Прием иностранных граждан на военную службу по контракту // Военные комиссариаты. 2006. № 2. С. 21.
19 См.: Неверов А. А. Правовые основы прохождения военной службы в Российской Федерации иностранными гражданами (новелла российского законодательства или коллизия права?) // Закон и армия. 2005. №3.
