CC BY
53Регулирование и практика реализации права иностранных граждан на доступ к государственной службе в Российской Федерации
А. В. Жиляев, Омская академия МВД России Н avzhilyaev@yandex.ru Т. В. Голованова, Омская академия МВД России Н tgolovanova2010@yandex.ru
На основе результатов анализа норм действующего законодательства, регулирующего право иностранных граждан на доступ к государственной службе в Российской Федерации, практики его реализации, а также с учетом существующей общественно-политической обстановки в мире, сделан вывод о том, что в условиях изменившейся ситуации возникла необходимость в пересмотре подходов к оценке некоторых правомочий иностранцев, касающихся условий и порядка реализации ими права на доступ к отдельным видам государственной службы. В целях закрепления в российском законодательстве дополнительных гарантий государственного суверенитета и национальной безопасности нашей страны, исключения влияния на внешнюю и внутреннюю политику России зарубежных государств предложены пути дальнейшего совершенствования положений отдельных нормативных правовых актов в данной части.
Ключевые слова: политические права; национальная безопасность; государственная служба; военная служба;
иностранные граждане.
Regulation and Enforcement of Foreign Citizens' Right to Hold the Post in the Public Service in the Russian Federation
А. V. Zhilyaev, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs El avzhilyaev@yandex.ru, ^ V. Golovanova, the Omsk Academy of the Russian Ministry of Internal Affairs El tgolovanova2010@yandex.ru
After analyzing the norms of the current legislation regulating foreign citizens' right to hold the position in the public service of the Russian Federation, practice of its implementation and the current social political situation in the world the authors state that due to the changed conditions it is necessary to reconsider approaches to assessment of some foreigners' rights concerning the requirements and procedure of their usage of the right to hold certain positions in the pubic service. To consolidate in the Russian legislation additional guarantees of the national sovereignty and security, prevent influence of foreign countries on Russia's foreign and domestic policy the authors suggest some solutions for further improvement of provisions of certain normative legal acts in this respect.
Keywords: political rights; national security; public service; military service; foreign citizens.
В структуре политических прав граждан выделяется право на доступ к государственной службе, которое предоставляет их обладателям обширный перечень возможностей для участия в управлении делами государства в такой форме. Носителями указанного права в основном являются россияне, од-
нако в соответствии с действующим отечественным законодательством отдельные правомочия в рассматриваемой сфере имеются и у иностранцев.
Объем, условия и порядок реализации права представителей зарубежных государств на доступ к данной службе характеризуются рядом ограни-
чений. В целом они опосредуются необходимостью обеспечения государственного суверенитета и национальной безопасности нашей страны и предусматривают наличие существенных изъятий из общих правил, распространяющихся на россиян.
Негативные процессы, происходящие в последнее время во взаимоотношениях Российской Федерации с отдельными государствами, активизация деятельности запрещенных террористических организаций дают основания по-новому взглянуть на вопрос правового регулирования затрагиваемого аспекта статуса иностранных граждан. Попытки внешнего влияния на политику России привели к появлению новых вызовов и угроз национальной безопасности, требующих адекватного противодействия. По этой причине в условиях изменившейся ситуации возникла необходимость в пересмотре подходов к оценке некоторых правомочий иностранцев, касающихся условий и порядка реализации ими права на доступ к отдельным видам государственной службы. На текущий момент имеется необходимость в осуществлении всестороннего анализа норм действующего законодательства, регулирующего рассматриваемую область общественных отношений, и практики их реализации, в выявлении проблем, подлежащих разрешению на современном этапе, и предложении путей совершенствования положений различных нормативных правовых актов.
Конституция РФ напрямую не признает за иностранными гражданами права на доступ к государственной службе, статья 32 закрепляет такое только за россиянами. Однако другое положение Основного закона, согласно которому на упомянутую категорию субъектов правоотношений может распространяться национальный режим, косвенно допускает его наличие. Нормативной основой в данном случае является ст. 62 Конституции РФ, где говорится, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
Говоря о законодательном уровне правового регулирования, отметим, что принципиальная возможность наличия у иностранцев названного права предусматривается ст. 14 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее —Закон о правовом положении иностранных
граждан) ', согласно которой отношение этих лиц к государственной службе определяется федеральным законом. Однако общий анализ российского законодательства, регулирующего общественные отношения в рассматриваемой сфере, позволяет сделать вывод, что оно имеет ограниченный характер действия. Об этом свидетельствуют другие нормы комментируемого акта, содержащие упоминание только об одном, предусмотренном Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» 2 виде службы, — военной.
В частности, согласно ст. 15 Закона о правовом положении иностранных граждан иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Они могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Другими словами, иностранцам запрещено находиться на государственной гражданской службе (как на федеральной, так и субъектов Федерации) и на государственной службе иных видов (например, в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина и др.).
Помимо прочего, это подтверждается содержанием источников права, регулирующих соответствующие области общественных отношений. Например, в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», как и в Законе о правовом положении иностранных граждан, предусмотрена возможность поступления иностранцев только на военную службу по контракту (ст. 18.1), а в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 3, других законах, определяющих порядок прохождения государственной службы иных видов 4, такое право закреплено только за гражданами Российской Федерации.
При этом важно подчеркнуть, что, в отличие от законодательства, закрепляющего некоторые иные политические права иностранных граждан (например, избирательные [1, с. 114-117]), нормативные правовые акты, регулирующие право данных лиц
1 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Там же.
3 Там же.
4 См., напр.: О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3. Там же.
на доступ к государственной службе, не содержат упоминания о международных договорах как правовой основе его наличия. Указанный аспект имеет существенное значение, так как анализ отдельных международных соглашений дает основание полагать, что нормы некоторых из них не согласуются с положениями действующего российского законодательства.
Например, в п. 3 ст. 4 Договора между Российской Федерацией и Киргизской Республикой от 13 октября 1995 г. 5 говорится, что граждане одной Стороны, постоянно проживающие на территории другой Стороны, могут занимать должности руководителей и заместителей руководителей структурных подразделений областных администраций в соответствии с порядком, согласованным Сторонами. Еще более широкий смысл имеет норма, закрепленная в п. 2 ст. 5 Договора между Российской Федерацией и Туркменистаном от 18 мая 1995 г. б. Отсутствие в ней прямого запрета полагает возможность для иностранцев занимать должности в системе органов государственной власти (как федеральных, так и субъектов Федерации), не являющиеся руководящими, т. е. данные соглашения предоставляют указанным лицам право находиться на государственной гражданской службе. Вместе с тем рассмотренные федеральные законы такую возможность исключают.
Характеризуя право иностранных граждан на доступ к военной службе, отметим, что условия и порядок его реализации определяются Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе» 7, в преамбуле которого говорится, что настоящий Федеральный закон осуществляет правовое регулирование поступления на военную службу и военной службы в Российской Федерации иностранных граждан.
Согласно пп. 1, 2 ст. 2 указанного акта военная служба — это особый вид федеральной государственной службы, исполняемой иностранными гражданами в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях. Прохождение военной службы иностранными гражданами осуществляется по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях.
Общий анализ содержания приведенных норм позволяет сделать вывод, что и это право имеет зна-
чительные ограничения. Во-первых, данные лица могут служить только в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях, следовательно, им запрещено находиться на военной службе в Войсках национальной гвардии РФ, в инженерно-технических, дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, Службе внешней разведки РФ, органах Федеральной службы безопасности, органах государственной охраны, органах военной прокуратуры, военных следственных органах Следственного комитета РФ и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях Федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях. Во-вторых, иностранцам разрешено замещать лишь определенный перечень должностей, не являющихся офицерскими, и только на контрактной основе. Таким образом, они не могут быть, например, командирами взвода, роты, батальона, полка, дивизии, корпуса, армии, округа или оперативного командования и выше.
Также необходимо обратить внимание на то, что в части регулирования права иностранных граждан на доступ к военной службе в рядах Военно-морского флота, действующее российское законодательство содержит противоречивые положения. С одной стороны, проанализированная нами норма из п. 2 ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» допускает возможность для данных лиц находиться на должности матроса. Однако подп. 3 п. 1 ст. 14 Закона о правовом положении иностранных граждан запрещает иностранцам быть членами экипажа военного корабля Российской Федерации.
В соответствии с иными правилами, определенными Федеральным законом от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе», иностранные граждане, проходящие военную службу, являются военнослужащими и имеют статус, устанавливаемый федеральным законом. Они подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации и заключают контракт о прохождении военной службы. Первый контракт вправе заклю-
5 Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 13 октября 1995 г. Там же.
6 Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 18 мая 1995 г. Там же.
7 Там же.
чать только иностранцы, законно находящиеся на территории Российской Федерации, в возрасте от 18 до 30 лет.
Следует подчеркнуть, что комментируемыми источниками права конкретизируются условия поступления на военную службу и военной службы в Российской Федерации любых иностранных граждан, без определения их категорий. Это означает, что под действие законов подпадает неограниченный круг лиц независимо от их гражданской принадлежности. Соответственно, в рядах Вооруженных Сил РФ теоретически можно встретить граждан и европейских, американских, азиатских и других стран. Однако на практике желание воспользоваться рассматриваемым правом возникает в основном у граждан бывших республик СССР. Например, по данным открытых интернет-источников (со ссылкой на Генштаб Вооруженных Сил РФ), в 2009 г. в России проходили военную службу по контракту 325 иностранцев. Среди них граждане Таджикистана (103), Узбекистана (69), Украины (42), Азербайджана (27), Армении (19), Казахстана (15), Белоруссии (8), Грузии (1) 8. По официальным данным, в 2011 г. число контрактников-иностранцев сократилось до 107 человек 9.
Главной причиной является политика нашего государства, направленная на стимулирование получения российского гражданства на льготных основаниях выходцами из стран постсоветского пространства, что подтверждается положениями действующего законодательства. В частности, в ч. 4 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» 10 говорится, что граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, других войсках или воинских формированиях, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения условия о проживании на территории Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно и без предоставления вида на жительство. Кроме того, об этом также свидетельствует правило, закрепленное в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе», согласно которому продление первого контракта о прохождении военной службы иностранцами не предусмотрено.
Другой причиной является необходимость обеспечения национальной безопасности. Даже при отсутствии формальных запретов весьма маловероятным представляется поступление на военную
службу, например, граждан государств, являющихся членами НАТО или проводящих агрессивную политику в отношении России.
Общий вывод заключается в том, что действующими в России нормативными правовыми актами иностранным гражданам предоставляется право на доступ только к одному виду государственной службы — военной, которое в определенных законодателем рамках позволяет им самореализоваться в рассматриваемой сфере. При этом специфика правового статуса иностранцев полагает наличие значительных ограничений в отношении определения объема и условий реализации названного права. Россия регулирует данную область общественных отношений в первую очередь с учетом интересов национальной безопасности и необходимости принятия эффективных мер для обеспечения государственного суверенитета. Вместе с тем складывающаяся правоприменительная практика, обусловленная меняющейся общественно-политической обстановкой в мире, в том числе активизацией Российской Федерации в борьбе с терроризмом, позволяет по-новому взглянуть на перспективы совершенствования этого института. Очевидно, что необходимость противодействия новым вызовам и угрозам национальной безопасности влечет за собой потребность пересмотра ряда норм действующего законодательства в целях исключения из них существующих противоречий и закрепления новых правил, отражающих потребности сегодняшнего дня. В связи с этим можно обозначить некоторые направления развития ситуации и пути решения имеющихся проблем.
В частности, необходимо сохранить существующий подход государства к регулированию объема правомочий представителей зарубежных стран на доступ к государственной службе. Полагаем, что в современных условиях нецелесообразно расширять перечень видов такой службы, на которых могут находиться иностранцы. Поэтому упомянутые выше международные договоры, позволяющие выходцам из ряда бывших республик СССР замещать отдельные должности государственной гражданской службы, следует пересмотреть. По сравнению с 90-ми годами прошлого века, когда они в определенной степени оправдывали себя, современная ситуация принципиально изменилась. Безусловно, что в данной части соглашения уже утратили актуальность. В целом же это будет полностью отвечать требованиям времени, так как замещение подобных должностей даже лицами, претендующими на российское гражданство, всегда будет представлять угрозу на-
8 Иностранцы в Российской армии. URL: http://forums.bkb-vityaz.ru/ viewtopic.php?p=5848 (дата обращения: 15.05.2019).
9 СМИ: В российской армии сможет служить любой иностранный гражданин, не нарушавший закон. URL: https://russian. rt.com/article/68637 (дата обращения: 15.05.2019).
10 Там же.
циональной безопасности. При этом допускаем возможность сохранения в них положений, предусматривающих право представителей названных государств на замещение аналогичных должностей на местном уровне. Это может стать предметом отдельной дискуссии. Однако в связи с тем, что в действующем российском законодательстве имеется запрет на нахождение иностранцев и на муниципальной службе, необходимо пересмотреть его отдельные нормы для приведения в соответствие с возможными новыми правилами.
Иная картина складывается в отношении регулирования права иностранных граждан на доступ к военной службе. Считаем, что в данной сфере у России есть объективные потребности в сохранении и расширении существующей практики, в связи с чем положения ряда отечественных нормативных правовых актов в указанной части следует конкретизировать и дополнить. Во-первых, в них необходимо предусмотреть возможность установления так называемого черного списка стран, представители которых не смогут воспользоваться рассматриваемым правом. Это упорядочит соответствующие общественные отношения и позволит государству проводить подобную политику на четкой правовой основе. При этом новеллы должны быть гибкими, предусматривающими возможность их быстрой корректировки в связи с меняющимися обстоятельствами. Например, сложно себе представить, что в обозримом будущем на службу в Вооруженные Силы РФ будут приняты граждане Украины и Грузии, хотя, как видно из приведенной выше статистики, еще несколько лет назад они находились в их рядах. Агрессивная политика, проводимая названными странами, с неизбежностью приведет к их попаданию в такой список.
Во-вторых, в законодательство, регулирующее право иностранцев на доступ к военной службе, следует включить нормы, допускающие заключение международных договоров Российской Федерации с зарубежными государствами (выступающих в качестве правовой основы его наличия) и рассчитанные на конкретные случаи. Потребность в этом существует в связи с прямой заинтересованностью России. Расширение ее военного присутствия в мире рано или поздно приведет к необходимости привлечения в ряды Вооруженных Сил РФ представителей стран, на территории которых на долгосрочной основе присутствуют российские воинские контингенты, и первой из них, возможно, будет Сирия.
Основанием для такого утверждения помимо прочего служат и некоторые шаги, уже предприня-
тые в данном направлении. В частности, речь идет об изменениях, внесенных в 2017 г. в п. 3 ст. 2 Указа Президента РФ от 16 сентября 1999 г. №1237 «Вопросы прохождения военной службы» п. Его новая редакция гласит о том, что военнослужащие, являющиеся иностранными гражданами, участвуют в боевых действиях, выполняют задачи в условиях чрезвычайного или военного положения, вооруженных конфликтов, а также участвуют в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности или по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации. Иными словами, действующее российское законодательство уже предусматривает возможность привлечения иностранцев-контрактников к выполнению задач, направленных на борьбу с терроризмом, а также их участие в боевых действиях и вооруженных конфликтах.
При этом необходимо будет произвести сопутствующие корректировки Федерального закона от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» в части закрепления в нем возможности заключения контракта о прохождении военной службы лицами, проживающими за пределами территории Российской Федерации. В настоящий момент указанный правовой акт допускает это лишь в отношении иностранцев, находящихся на территории нашей страны.
Дополнительным аспектом, который обязательно должен быть учтен в нормотворческом процессе, является обобщение имеющегося у России опыта 90-х годов XX в., связанного с привлечением на военную службу представителей ряда бывших республик Советского Союза. В тот период наша страна заключила с Республикой Армения, Кыргызской Республикой и Республикой Таджикистан соглашения, имевшие сходное содержание, о порядке комплектования и прохождения военной службы гражданами этих республик в пограничных войсках Российской Федерации, находящихся на их территории 12. Они применялись временно и предусматривали поступление на военную службу по контракту и по призыву с принятием военной присяги своей республики и обязательств перед Российской Федерацией о добросовестном исполнении военной службы.
11 Там же.
12 См., напр.: Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Армения о порядке комплектования и прохождения военной службы гражданами Республики Армения в Пограничных войсках Российской Федерации, находящихся на территории Республики Армения, от 15 марта 1994 г. Там же.
По мнению экспертов, таким образом осуществляя комплектование за счет местных граждан, Федеральная пограничная служба России не только решала свои задачи, но и одновременно содействовала появлению национальных кадров пограничников упомянутых стран [3].
В-третьих, необходимо систематизировать действующие нормативные правовые акты и исключить из них существующие противоречия.
В частности, в связи с крайне незначительной практикой присутствия иностранцев в рядах Военно-морского флота РФ, а также в силу специфики такой службы следует изменить положения п. 2 ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе», исключив из них упоминание о должности матроса как должности, на которой могут находиться иностранные граждане.
Из фразы «граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, других войсках или воинских формированиях» ч. 4 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» необходимо исключить понятие «другие войска», так как проанализированные выше нормы действующего российского
законодательства предусматривают, что представители зарубежных стран могут служить только в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях.
Подводя итог сказанному, еще раз отметим, что специфика правового статуса иностранных граждан полагает наличие значительных ограничений в отношении определения объема имеющегося у них права на доступ к государственной службе. Россия регулирует данную область общественных отношений с учетом интересов национальной безопасности и необходимости принятия эффективных мер для обеспечения государственного суверенитета. Вместе с тем анализ текущего законодательства показывает, что в регламентации отдельных аспектов вопроса есть определенные недостатки. Кроме того, взглянуть по-новому на характеризуемый институт в целом дает основание меняющаяся в последние годы общественно-политическая ситуация в мире. В связи с этим дальнейшее совершенствование отечественной нормативной правовой базы в рассматриваемой части должно осуществляться с учетом нового контекста. Оно должно быть комплексным, учитывать тенденции внешней и внутренней политики России и иметь главной целью исключение любого негативного влияния каких-либо государств на политические процессы, происходящие в нашей стране.
Список литературы
1. Иностранцы в России: историко-правовой анализ : монография / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. Ю. В. Герасименко. Омск, 2016.
2. Князев А. К истории присутствия пограничных войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации в Кыргызской Республике. URL: http://neosee.ru/71914.
