CC BY
79
DOI 10.24412/2227-7315-2023-2-209-213 УДК 347.963.0
Е.Г. Лиходаев
ГРАЖДАНЕ — ОБЪЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА?
Введение: актуальность данной работы определяется тем, что в научном обществе существует дискурс о перечне объектов прокурорского надзора. Правоприменительная практика свидетельствует о постоянной деятельности прокуроров по оценке законности поведения граждан, по предотвращению гражданских и административных правонарушений, а также проявлений экстремизма. Однако законодательство о прокуратуре не отвечает развитию общественных отношений и не соответствует иным законодательным актам. Выработка единого подхода к данной проблеме нужна для повышения эффективности деятельности прокуратуры. Цель: проанализировать имеющиеся подходы к определению объектов прокурорского надзора и включению в него граждан, а также лиц без гражданства, отдельные аспекты правоприменительной практики по предотвращению прокурором нарушений закона, допускаемых гражданами для определения единого подхода к решению заявленной проблемы. Методологическая основа: совокупность общенаучных методов познания (диалектического, анализа и синтеза). Результаты: аргументирована позиция относительно расширения круга объектов прокурорского надзора. Показана необходимость приведения действующего законодательства в соответствие с правоприменительной практикой. Выводы: по результатам проведенного исследования авторы полагают, что должны быть внесены изменения в законодательство о прокуратуре, предусматривающие в качестве объектов прокурорского надзора граждан, что будет отвечать реалиям правоприменительной практики.
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, объекты прокурорского надзора, пределы прокурорского надзора, функции прокуратуры.
E.G. Likhodaev
ARE CITIZENS OBJECTS OF PROSECUTORIAL OVERSIGHT?
Background: relevance of this work is determined by the fact that in the scientific society there are discussions about the list of objects of prosecutorial supervision. Law-enforcement practice testifies to the constant activity of prosecutors to assess the legality of the conduct of citizens, to prevent civil and administrative offenses, as well as manifestations of extremism. However, the legislation on prosecutor's office does not correspond to the development of public relations and does not correspond to other legislative acts. Development of a unified approach to this problem is important to improve the effectiveness of the prosecutor's office. Objective: to analyze the available approaches to the definition of the objects of prosecutorial supervision and the inclusion of citizens, as well as stateless persons, certain aspects of law enforcement practice to prevent violations of the law committed by citizens by prosecutors in order to determine
© Лиходаев Евгений Геннадьевич, 2023
Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] © Likhodaev Evgeny Gennadievich, 2023
Candidate of Law, Associate Professor, Department of Prosecutorial Supervision and Criminology (Saratov State Law Academy) 209
a unified approach to the solution of the stated problem. Methodology: a set of general scientific methods of cognition (dialectical, analysis and synthesis). Results: the authors' position on expanding the range of objects of prosecutorial oversight by citizens is argued. The need to bring the current legislation in line with law enforcement practice is shown. Conclusions: according to the results of the study, the authors believe that amendments should be made to the legislation on the prosecutor's office, providing for citizens as objects of prosecutorial oversight, which will meet the realities of law enforcement practice.
Key-words: prosecutor's office, prosecutor's supervision, objects of prosecutor's supervision, limits of prosecutor's supervision, functions of the prosecutor's office.
Рассматривая вопрос об объектах прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, следует отметить, что позиция законодателя остается неоднозначной. Их перечень то сокращается, то наоборот расширяется (например, в него вошли субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания). Где-то законодатель использует более общие понятия, а где-то позиция законодателя требует серьезной конкретизации в подзаконных нормативных актах.
Однако позиция законодателя продолжает, по нашему мнению, отставать от реалий правоприменительной практики. Так, до сих пор не нашла своего законодательного разрешения проблема прокурорского надзора за общественными объединениями. Давно ждет законодательного ответа вопрос — индивидуальный предприниматель и крестьянское (фермерское) хозяйство — это объекты прокурорского надзора или все-таки нет?
В свете складывающейся ситуации в законодательном регулировании не менее остро стоит вопрос: являются ли граждане объектами прокурорского надзора?
Отвечая на вопрос, вынесенный в название статьи, мы, прежде всего, сталкиваемся с диллемой: каковы пределы прокурорского надзора, под которыми принято понимать границы реализации прокурором своих полномочий в рамках осуществления своей деятельности при выборе объектов проверки, определении предмета надзора и средств прокурорского реагирования на правонарушения [1, с. 99], которые, в частности, определяются кругом поднадзорных объектов [2, с. 175].
Согласно устоявшейся позиции в теории — граждане в этот круг объектов не входят. Она всегда обосновывалась тем, что Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-! «О прокуратуре Российской Федерации»1 (далее — Закон о прокуратуре) никогда не упоминал их в качестве таковых. В частности, нормы ст. 21 и ст. 26, закрепляют в общем виде перечень объектов прокурорского надзора, при этом указанную деятельность не распространяют на физических лиц [3, с. 13]. Такая позиция обосновывалась принципом невмешательства государства в частную жизнь граждан.
Так ли это на самом деле? Если отдельные нормы законодательных актов, а также правоприменительная практика свидетельствует об обратном.
Во-первых, согласно положениям ст. 25.1 Закона о прокуратуры — при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, прокурор направляет руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о
210
1 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366.
недопустимости нарушения закона. В качестве «иных лиц» в теории принято рассматривать, помимо руководителей общественного или религиозного объединения либо иной организации, граждан, которые могут заниматься экстремистской деятельностью, при отсутствии оснований для привлечения их к уголовной ответственности [4, с. 143].
Аналогичная позиция и у правоприменителя. Так, Волжской районной прокуратурой г. Саратова было объявлено предостережение гражданину П. о недопустимости противоправных действий экстремистского характера в социальной сети «ВКонтакте» [5].
Во-вторых, если прокурор среагировал на нарушение закона со стороны гражданина, можно усмотреть в этом реализацию полномочия по возбуждению дела об административном правонарушении. При этом следует указать, что ст. 25 Закона о прокуратуре закрепляет такую возможность только в отношении должностных лиц. Вместе с тем законодательство о производстве по делам об административном правонарушении и практика его применения свидетельствует об ином.
Статья 28.4 КоАП РФ наделяет прокурора правом возбуждать дело о любом административном правонарушении. Кроме того, законодателем к исключительной компетенции прокурора на возбуждение дела отнесен определенный перечень составов правонарушений. К числу таковых, например, относится правонарушение, предусмотренное ст. 5.61 КоАП РФ «Оскорбление». Как свидетельствует статистика Судебного Департамента при Верховном Суде РФ по данной статье в подавляющем большинстве случаев привлекаются именно граждане: так «...в 2021 году было рассмотрено 15929 подобных дел. По результатам рассмотрения дел 13154 субъекта были подвергнуты наказанию. Из них: 9 юридических лиц, 50 — должностных лиц, 8 — индивидуальных предпринимателя и большая часть (13090) — иные физические лица»1.
В-третьих, попадание граждан в сферу надзора, когда по результатам проверки подаются в суд исковые заявления в порядке ст. 45 ГПК РФ. Такое право прокурора предусмотрено и ст. 27 Закона о прокуратуре. Как свидетельствует судебная практика, нередко ответчиками по таким искам выступают физические лица. Так, решением суда был удовлетворен встречный иск прокурора в защиту интересов несовершеннолетнего К. к гражданке Л. о признании права на наследство — доле в праве общей собственности на недвижимое имущество (квартиру)2.
Следует согласиться с позицией ряда ученых, что неопределенность позиции законодателя в вопросе отнесения деятельности физических лиц к объекту прокурорского надзора может повлечь за собой существенные нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. В этой связи законодательное разрешение данного вопроса требует четкой проработки [6, с. 45].
Однако позиции по поводу разрешения данной проблемы высказываются совершенно противоположные.
Так, по мнению В.К. Артеменкова «...граждане (физические лица) являются объектами прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении полномочий члена обще-
1 Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях (1-АП) Судебного департамента при Верховном Суде РФ за 2021 г. // Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации, 2009. URL: http://www.cdep.ru (дата обращения: 17.11.2022).
2 См.: Решение Балаковского районного суда Саратовской области от 23 мая 2009 г. // ГАС
РФ «Правосудие», 2006. URL: http://balakovsky.sar.sudrf.ru (дата обращения: 17.11.2022). 211
ственной наблюдательной комиссии или когда объединены в общественную наблюдательную комиссию» [7, с. 27].
А.В. Кожинский отмечает, что физические лица могут быть объектами надзора прокуратуры только в том случае, если они являются индивидуальными предпринимателями [8, с. 57].
Согласно позиции других ученых, говорить о физических лицах, как об объектах прокурорского надзора вообще не приходятся, так как в приводимых нами случаях вынесение актов прокурорского реагирования в отношении граждан, реализуется в рамках других функций прокуратуры. Так, И.С. Симонова рассуждая о положениях ст. 28.4 КоАП РФ, считает, что в данном случае прокурором осуществляется не прокурорский надзор, а речь идет о совершенно другой функции прокуратуры, закрепленной в абз. 9 п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, т.е. об участии прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях, которая предполагает вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении любого из субъектов, в том числе и граждан. [9, с. 71].
Другой позиции придерживается Т.В. Занин, говоря о том, что «...закрепив возможность принятия мер реагирования в отношении физических лиц, законодатель тем самым предоставил прокурору полномочия по осуществлению надзора за ними, поскольку выявлению этого нарушения должна предшествовать прокурорская проверка с реализацией права на получение объяснений от гражданина» [10, с. 38].
Нам представляется, что несмотря на различные взгляды на обозначенную проблему, наиболее обоснованной выглядит все-таки позиция Т.В. Зинина. Действительно, вынесению актов прокурорского надзора предшествует проведение общенадзорной проверки, а они выступают реакцией на выявленные нарушения закона. Именно при проведении проверок реализуются полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные ст. 22, 27 Закона о прокуратуре.
По нашему мнению, следует учитывать и исторический опыт. Согласно ст. 1 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. № 1162-Х «О прокуратуре СССР»1 высший надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществлялся прокуратурой СССР не только за министерствами и ведомствами, организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, общественными организациями и должностными лицами, но также и за гражданами Советского Союза.
Таким образом, с учетом положений отдельных законодательных актов (КоАП РФ, ГПК РФ и др.), принятых уже после закона о прокуратуре, а также учитывая реалии правоприменительной практики, предлагаем признать деятельность граждан, а также лиц без гражданства объектом прокурорского надзора, что потребует внесения соответствующих дополнений в ст. 21 и 26 Закона о прокуратуре, а также проработку форм реализации в отношений них полномочий прокурора и средств реагирования на нарушения закона. Вполне возможно, что будут необходимы новые акты прокурорского надзора, адресованных исключительно гражданам.
212
1 См.: Ведомости ВС СССР. 1979. № 49, ст. 843.
Библиографический список
1. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и экономической деятельности). М.: ИПК РК Генер. прокуратуры РФ, 2005. 278 с.
2. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М., 2013. 1159 с.
3. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и законностью правовых актов: учебное пособие / И.И. Головко, Э.Р. Исламова, С.И. Коряченцова, Д.М. Плугарь. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2017. 99 с.
4. Безсалий O.P. Субъекты предостережения о недопустимости нарушений закона // Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 3. С. 141-143.
5. Предостережение о недопустимости нарушений закона от 25 мая 2022 года. Архив Волжской районной прокуратуры г. Саратова.
6. Занин Т.В. Является ли деятельность физических лиц объектом прокурорского надзора? // Криминалистъ. 2015. № 1. С. 43-45.
7. Артеменков В.К. Физические лица как объекты прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина // Законность. 2017. № 11. С. 23-27.
8. Кожинский А.В. Предмет, пределы и объекты прокурорского надзора за исполнением антимонопольного законодательства // Право и экономика. 2016. № 5. С. 52-57.
9. Симонова И.С. О некоторых особенностях обеспечения законности при привлечении граждан к административной ответственности за оскорбление // Административное право и процесс. 2015. № 8. С. 69-72.
10. Занин Т.В. Является ли деятельность физических лиц объектом прокурорского надзора? // Законность. 2015. № 9. С. 37-40. е
п т
References С
1. Kazarina A.H. The Subject and Limits of Prosecutorial Supervision over the Execu- т tion of Laws (the sphere of entrepreneurial and economic activity). M., 2005. 278 p. С
2. The prosecutor's desk book / under the general editorship of S.G. Kekhlerov, O.S. Ka- | pinus; scientific editorship of A.Yu. Vinokurov. M., 2013. 1159 p. У
3. Prosecutor's Supervision over Compliance with the Constitution of the Russian р Federation, the Execution of Laws and the Legality of Legal Acts: textbook / I.I. Golovko, е E.R. Islamova, S.I. Koryachentsova, D.M. Plugar. Saint Petersburg: Saint Petersburg Law о Institute (branch) Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation, 2017. 99 p. Д
4. Bezsaliy O.R. Subjects of Warnings About the Inadmissibility of Violations of theL- е law // Gaps in Russian Legislation. 2013. No. 3. P. 141-143. |
5. Warning About the Inadmissibility of Violations of the Law of May 25, 2022. Archive а of the Volga District Prosecutor's Office of Saratov. 2022. M
6. Zanin T.V. Is the Activity of Individuals Subject to Prosecutorial Supervision? // И Criminologist. 2015. No. 1. P. 43-45. g
7. Artemenkov V.K. Individuals as Objects of Prosecutorial Supervision over the Ex- 1 ecution of Laws, Observance of Human and Civil Rights and Freedoms // Legality. 2017. ) No. 11. P. 23-27. 2
8. Kozhinsky A.V. Subject, Limits and Objects of Prosecutorial Supervision over the 3 Execution of Antimonopoly Legislation. Law and economics. 2016. No. 5. P. 52-57.
9. Simonova I.S. About Some Features of Ensuring the Rule of Law When Bringing Citizens to Administrative Responsibility for an Insult // Administrative Law and Process. 2015. No. 8. P. 69-72.
10. Zanin T.V. Is the Activity of Individuals Subject to Prosecutorial Supervision? // Legality. 2015. No. 9. P. 37-40. 213
