CC BY
47
К вопросу о предмете и пределах прокурорского надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской и муниципальной службе
Потапова Лариса Валерьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета имени В.Ф. Яковлева E-mail: [email protected]
В статье рассматриваются актуальные теоретические проблемы развития и совершенствования надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской и муниципальной службе. Сформулирован вывод о важной роли органов прокуратуры в исследуемом правовом поле. Особый акцент сделан на надзорной функции органов прокуратуры Российской Федерации. Определены критерии выстраивания пределов реализации прокурорских полномочий, с целью соблюдения в их деятельности принципов законности и разделения властей.
Автор подчеркивает, что предмет прокурорского надзора в области исполнения законодательства Российской Федерации о государственной гражданской и муниципальной службе включает в себя правовой анализ деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов, не исключая вопросы принятия на службу, перемещения по ней, увольнения, а также антикоррупционную составляющую, неправомерное сокрытие доходов служащего и т.п. Предмет прокурорского надзора в представленной правовой области исходит из сущности тех правоотношений, надзор за которыми осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации. В статье указывается на то, что, расширяя понимание предмета прокурорского надзора за исполнением законов государственными и муниципальными органами, возможно обозначить конкретные векторы в рамках осуществляемого прокурорами надзора.
Ключевые слова: прокурорский надзор; предмет прокурорского надзора; пределы прокурорского надзора; прокурорская проверка; государственная и муниципальная служба; антикоррупционная деятельность.
S2
см см о см см
Исторически сложилось, что для Российской Федерации свойственно постоянное развитие и становление новых форм организации власти на ее территории. В вопросах правового и организационного взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления с прокурорской системой можно констатировать укоренившуюся тенденцию.
Система взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти как публичных правовых институтов в Российской Федерации представляет собой совокупность государственных, общественных, муниципальных интересов[1], а также интересы отдельных граждан, которые между собой пересекаются. При этом вопросы, раскрывающие особенности кооперации государственной власти и местного самоуправления, остаются одними из наиболее значимых.
В качестве приоритетной линии в сфере организации государственной и муниципальной службы, а также взаимодействия указанных политических и социальных структур, видится исполнение законодательства Российской Федерации в обозначенной правовой плоскости, которое в конечном итоге подразумевает защиту прав, свобод и законных интересов граждан Российской Федерации.
Актуализация роли органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением законов органами государственной и муниципальной власти происходит на фоне проведенной в России административной реформы, демонстрирующей по своему итогу довольно спорную эффективность^].
Помимо прочего, не снижает своей остроты проблема коррупции в системе государственных и муниципальных органов власти страны. Так, в 2020 году согласно Индексу восприятия коррупции Российская Федерация заняла 129 из 180 мест (в 2021 году - 136 место) [3], что означает достаточно высокий уровень коррупционной составляющей в структуре российской власти. По результатам опроса Левада Центр страх произвола властей в Российской Федерации присущ 53% опрошенных граждан и входит в тройку самых волнующих тем для россиян на современном этапе [4].
Отмеченные обстоятельства в значительной степени обуславливают актуальность прокурорского надзора, отвечающего потребностям и интересам российского общества на современном этапе его развития.
Правонарушения, совершаемые в рамках осуществления возложенных на субъект полномочий по государственной и муниципальной службе, - это
всегда правонарушения со специальным субъектом [5]. Связано это с тем, что лица, состоящие на государственной и муниципальной службе, обладают особенным правовым статусом и наделены рядом полномочий и компетенций, которыми не располагают и не реализуют иные субъекты гражданского оборота Российской Федерации. Такие субъекты обладают возможностью реализации власти в отношении неопределенного круга лиц (например, в пределах конкретного муниципального образования) [6], могут повлиять на ход развития событий в зависимости от занимаемой ими государственной или муниципальной должности [7] (например, в вопросах предоставления земельного участка, иных преференций и т.д.).
Надзор, осуществляемый за исполнением законов на государственной и муниципальной службе, направлен на решение трех основных задач:
- максимально эффективное осуществление мероприятий превентивного характера;
- обнаружение нарушений, путем осуществления соответствующего набора правовых средств;
- своевременное применение эффективных мер реагирования на выявленные нарушения закона [8].
Проявление надзора за исполнением законов государственными и муниципальными органами осуществляется в следующих правовых аспектах:
1) реализация наблюдения за деятельностью государственных и муниципальных органов власти, включая сбор информации о выполняемых обязанностях, отвечающей критериям полноты, достоверности и объективности;
2) принятие мер по предотвращению совершения правонарушений в сфере государственной и муниципальной службы;
3) выявление причин, послуживших триггером к совершению правонарушения в сфере государственной и муниципальной службы на территории Российской Федерации;
4) принятие мер по привлечению к ответственности на основании выявленного (установленного) факта нарушения закона различного правового характера (административного, уголовного). Единственным органом Российской Федерации,
который реализует функции по государственному надзору за исполнением законодательства о гражданской и муниципальной службе, который осуществляется от имени всего государства, выступает прокуратура Российской Федерации [9].
Предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службы выступает совокупность взаимосвязанных элементов, которые можно представить следующим образом:
- отношения, связанные с поступлением на государственную и муниципальную службу;
- прохождение государственной гражданской и муниципальной службы, включая факт надлежащего исполнения возложенных на государственного или муниципального служащего полномочий;
- прекращение государственной гражданской и муниципальной службы, например, на предмет законности;
- определение правового положения представителя государственной гражданской и муниципальной службы (и прочее).
Под пределами прокурорского надзора традиционно рассматривают границы осуществления этой деятельности. При характеристике пределов прокурорского надзора имеет смысл определить их в качестве правовой категории, устанавливающей рамки должного, возможного и запрещенного поведения при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования [10].
Пределы надзора устанавливают в отношении:
1) перечня правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляют органы прокуратуры;
2) круга объектов, на деятельность по исполнению законом которыми распространена надзорная компетенция органов прокуратуры;
3) объема полномочий прокурора, а также инструментов реагирования при выявлении правонарушения [11].
Пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции зависят от:
- перечня объектов, в отношении которых могут проводиться надзорные мероприятия;
- содержания деятельности лиц или органов, в отношении которых проводится проверка;
- круга лиц или органов, которыми были изданы противоречащие антикоррупционному законодательству Российской Федерации правовые акты;
- конкретных мер реагирования.
Так, в ходе надзорных мероприятий, проведенных на территории Свердловской области, было установлено, что в нарушение требований законодательства о противодействии коррупции отдельными депутатами Законодательного Собрания Свердловской области не приняты меры к предотвращению и урегулированию конфликта интересов.
А именно: на должности помощников депутатов назначены их супруги. Сами депутаты вели учет рабочего времени своих помощников, определяли размер их заработной платы, в некоторых случаях - в разы больше, чем помощникам с аналогичными обязанностями. Данные помощники депутатов в рабочее время неоднократно находились на отдыхе за границей Российской Федерации, получая при этом из областного бюджета заработную плату.
Кроме того, выявлены факты сокрытия депутатами сведений о наличии на праве собственно- р сти дорогостоящего имущества, расположенного Д в г. Екатеринбург, в Московской и Тульской обла- Ч
т
стях. К
Установлены и типичные нарушения, например, ё непредставление сведений об участии в коммер- у ческих организациях, предоставление недостовер- А
см см
ных сведений о полученных доходах и имуществе. В частности, один из депутатов не указал сумму дохода своей супруги в размере более 40 млн рублей. Прокуратура в ходе проведения проверочных мероприятий установила факт неоднократного непредставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера на членов семьи одного из депутатов. По итогам проверки прокурор Свердловской области председателю Законодательного Собрания внес представление об устранении нарушений антикоррупционного законодательства [12].
Важно отметить, что прокуратура не обладает административными функциями, не вмешивается в оперативно-хозяйственную (и организационную) работу государственных и муниципальных органов власти страны. То есть суть прокурорского надзора в его узком понимании сводится к факту соблюдения (исполнения)законов, принятых и действующих на территории российского государства, соответствующими представителями государственной и муниципальной службы. При этом предметом и объектом надзора может быть и деятельность контролирующих органов [13].
Таким образом, расширяя понимание предмета прокурорского надзора за исполнением законов государственными и муниципальными органами, стоит обозначить конкретные направления работы (по заявленной тематике настоящей публикации):
1) проверка законности проведения конкурсов на замещение вакантных должностей на государственной и муниципальной службе;
2) проверка законности процедуры принятия на службу, назначения на государственную или муниципальную должность, а также вопросов перемещения по ней;
3) проверка законности обеспечения исполнения обязанностей, возложенных на конкретного государственного или муниципального служащего, с акцентом на правомерность осуществляемых им действий в рамках своей служебной деятельности;
4) проверка законности по вопросам соблюдения антикоррупционного законодательства;
5) исследование сведений о доходах и имуществе государственного или муниципального служащего на предмет их достоверности [14];
6) надзор (контроль) за законностью проводимых государственными и муниципальными органами контрольных мероприятий;
7) проверка законности применения государственными и муниципальными служащими дисциплинарных взысканий;
8) проверка соответствия законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции издаваемых государственными и муниципальными органами правовых актов (в пределах их компетенции).
Предмет прокурорского надзора в области исполнения законодательства Российской Федерации о государственной гражданской и муниципальной службе включает в себя, помимо прочего,
и правовой анализ деятельности соответствующих государственных и муниципальных органов, не исключая вопросы принятия на службу, перемещения по ней, увольнения антикоррупционную составляющую, выявление аспектов нелегитимного характера, неправомерное сокрытие доходов служащего и т.п.
Предмет прокурорского надзора в представленной правовой области, безусловно, исходит из сущности тех правоотношений, надзор за которыми осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации. Практическая значимость исследуемых вопросов требует к себе более пристального внимания и дельнейшей теоретической проработки.
Литература
1. Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник \\ под ред. Н.В. Постового. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2016. 566с.
2. Дехтярь И.Н. О необходимости законодательного разграничения функций государственного контроля и надзора в аспекте административной реформы \\ Административное право и процесс. 2020. № 3. С. 54-56.
3. Россия в Индексе восприятия коррупции -2021: 29 баллов и 136-е место \\ URL: https:// transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korrupczii-2021-29-ballov-i-136-e-mesto (дата обращения 28.08.2022). Россия в Индексе восприятия коррупции-2020: 30 баллов и 129 место \\ URL: https://transparency.org.ru/re-search/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2020-30-ballov-i-129-mesto (дата обращения 28.08.2022).
4. Страхи россиян. 2022 \\ URL: https://www.le-vada.ru/2022/01/12/strahi-5/ (дата обращения 28.08.2022).
5. Британов А.И., Черепанов М.М. О проблемах прокурорского надзора за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления \\ Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2018. № 3. С. 63-71.
6. Алексеева Л.Г. Надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе, противодействии коррупции \\ Законность. 2015. N 2. С. 13-16.
7. Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об обращениях граждан \\ Законность. 2017. № 7. С. 3 —
8. Агафонов В.А. Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе \\ Образование и право. 2018. № 8. С.83-90.
9. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 01.07.2021) «О прокуратуре Россий-
ской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2021) \\ «Собрание законодательства РФ», 20.11.1995, № 47, ст. 4472.
10. Казарина А.Х. Теоретические и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов экономической направленности: автореф. Дис. ... Канд. Юрид. Наук. \\ М., 2009. 249с.
11. Настольная книга прокурора: пособие \\ кол. авт.; под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Ка-пинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. М.: Юрайт, 2012. 356с.
12. Прокуратура через суд добивается лишения полномочий депутата, нарушившего антикоррупционное законодательство // http:// www.prokuratura.ur.ru/prokuratura-cherez-sud-dobivaetsya-15620 (дата обращения 28.08.2022).
13. Прокурорская проверка. Методика и тактика проведения: учебное пособие \\ Е.А. Бур-мистрова, И.И. Головко, Г.В. Дытченко и др.; под ред. О.Н. Коршуновой. 2-е изд., перераб. и доп. Москва: Юстиция, 2019. С. 126-127.
14. Носенок Е.И. Организация использования специальных знаний при осуществлении прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства при реализации социальной политики государства \\ Российская юстиция. 2018. № 9. С. 48-51.
TO THE QUESTION OF THE SUBJECT AND LIMITS OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER THE IMPLEMENTATION OF THE LEGISLATION OF THE RUSSIAN FEDERATION ON THE STATE CIVIL AND MUNICIPAL SERVICE
Potapova L.V.
Ural State Law University named after V.F. Yakovlev
The article deals with topical theoretical problems of development and improvement of supervision over the implementation of the legislation of the Russian Federation on the state civil and municipal service. The conclusion is formulated about the important role of the prosecutor's office in the legal field under study. Particular emphasis is placed on the supervisory function of the prosecutor's office of the Russian Federation. The criteria for aligning the limits of the implementation of prosecutorial powers are determined in order to comply with the principles of legality and separation of powers in their activities.
The author emphasizes that the subject of prosecutorial supervision in the field of implementation of the legislation of the Russian Federation on the state civil and municipal service includes a legal analysis of the activities of the relevant state and municipal bodies, not excluding the issues of recruitment, movement in it, dismissal, as well as the anti-corruption component, illegal concealment of an employee's income, etc. The subject of prosecutorial supervision in the presented legal area proceeds from the essence of those legal relations supervised by the prosecution authorities of the Russian Federation.
The article points out that, by expanding the understanding of the subject of prosecutorial supervision over the implementation of laws by state and municipal bodies, it is possible to identify specific vectors within the framework of supervision carried out by prosecutors.
Keywords: prosecutor's supervision; the subject of prosecutorial supervision; the limits of prosecutorial supervision; prosecutor's check; state and municipal service; anti-corruption activities.
References
1. Postovoy N.V., Tabolin V.V., Chernogor N.N. Municipal law of Russia: textbook \\ edited by N.V. Postovoy. 4-th ed., revised and extended. Moscow: Jurisprudence, 2016. 566c.
2. Dehtyar I.N. On the need for legislative differentiation of functions of state control and supervision in the aspect of administrative reform \\ Administrative Law and Process. 2020. № 3. C. 54-56.
3. Russia in the Corruption Perceptions Index - 2021: 29 points and 136th place \\ URL: https://transparency.org.ru/research/ indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korrupczii-2021-29-ballov-i-136-e-mesto (accessed 28.08.2022); Russia in the Corruption Perceptions Index - 2020: 30 points and 129th place \\ URL: https://transparency.org.ru/ research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2020-30-ballov-i-129-mesto (accessed 28.08.2022).
4. Fears of Russians. 2022 \\ URL: https: \\www.levada. ru/2022/01/12/strahi-5/ (accessed 28.08.2022).
5. Britanov A.I., Cherepanov M.M. On the problems of prosecuto-rial supervision over the execution of laws by public authorities of the subjects of the Russian Federation and local self-government \\ Electronic supplement to the «Russian Law Journal». 2018. № 3. C. 63-71.
6. Alekseeva L.G. Oversight over the implementation of legislation on state civil and municipal service, anti-corruption \\ Legality. 2015. N 2. C. 13-16.
7. Palamarchuk A.V. Procuratorial supervision over the execution of the legislation on citizens' appeals \\ Legality. 2017. № 7. C. 3-6.
8. Agafonov V.A. State control and supervision over the observance of legislation on state civil and municipal service \\ Education and Law. 2018. № 8. C. 83-90.
9. Federal Law of 17.01.1992 № 2202-1 (ed. from 01.07.2021) «On Prosecutor's Office of the Russian Federation» \\ (with amendments and additions, in force from 01.09.2021) \\/ «So-braniezakonodatelstva RF», 20.11.1995, № 47, article 4472.
10. Kazarina A. Kh. Theoretical and applied problems of prosecuto-rial supervision over the execution of laws of economic orientation: autoref. Dissertation ... Candidate of Law. Sciences. \\ M., 2009. 249c.
11. Desk book of the prosecutor: handbook / author's collective; under general ed. S.G. Kekhlerov, O.S. Kapinus; scientific ed. A. Yu. Vinokurov. \\ Moscow: Yurait, 2012. 356c.
12. Prosecutor's Office through the court seeks deprivation of powers of the deputy who violated anti-corruption legislation \\ http:Wwww.prokuratura.ur.ru/prokuratura-cherez-sud-dobivaetsya-15620 (accessed 28.08.2022).
13. Procurator's Check. Methods and tactics of carrying out: a training manual / E.A. Burmistrova, I.I. Golovko, G.V. Dytchenko et al; ed. by O.N. Korshunova. 2nd ed., revised and extended. \\ Moscow: Justice, 2019. C. 126-127.
14. Nosenok E.I. Organization of the use of special knowledge in the implementation of prosecutorial supervision over the execution of budgetary legislation in the implementation of social policy of the state \\ Russian Justice. 2018. № 9. C. 48-51.
