CC BY
213
УДК 343
Максютов Марсель Флоритович
прокурор города,
прокуратура города Октябрьский Республики Башкортостан
Marsel F. Maksiutov
city prosecutor
Office of Public Prosecutor of the city of October Republic of Bashkortostan [email protected]
Объекты и субъекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере корпоративных закупок (вопросы теории и практики)
Objects and subjects of prosecutor's supervision for execution in corporate procurement laws (Theory and Practice)
Аннотация. Автором рассмотрены объекты и субъекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными юридическими лицами. Предложена авторское определение понятия объекта надзора в рассматриваемой сфере. Рассмотрена систематизация объектов надзора, в основу которой положено несколько критериев, позволяющих разграничить поднадзорные прокурору объекты, в частности, по видам юридических лиц, по уровням и видам органов прокуратуры Российской Федерации. Представленная систематизация объектов на практике прокурорам позволяет верно определить поднадзорные конкретной прокуратуре объекты. В статье рассмотрены субъекты прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, корпоративные закупки, объекты и субъекты прокурорского надзора.
Abstract. The author examined the objects and subjects of the prosecutor's supervision over the implementation of laws in the sphere of procurement of goods, works, services by individual legal entities. The author's definition of the object of supervision in the sphere is proposed. The systematization of supervisory objects is considered, based on several criteria that make it possible to distinguish objects supervised by the prosecutor, in particular, by types of legal entities, by levels and types of the prosecution authorities of the Russian Federation. The present systematization of objects in practice to prosecutors makes it possible to correctly determine objects supervised by a prosecutor's office. The article examines subjects of prosecutorial supervision in the sphere in question.
Keywords: prosecutor, prosecutor's supervision, corporate procurement, objects and subjects of the prosecutor's supervision.
Вопрос определения и установления объектов и субъектов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц [9, с. 23-27] (далее также - надзор за исполнением законов в сфере корпоративных закупок) является существенным как в теоретическом, так и практическом смыслах. Важно отметить, что сфера корпоративных закупок - вид хозяйственной деятельности, осуществляемой коммерческими юридическим лицами за счет собственных средств и участие государственных и муниципальных образований в них реализуется исключительно через управление организацией и (или) имущественный вклад в уставный капитал, следовательно, вмешательство прокуратуры в такую деятельность должно проводиться строго в случаях, указанных в законе.
Современная научная позиция относительно объекта прокурорского надзора за исполнением законов, основанная на действующей редакции Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), заключается в том, что «прокуратура фокусирует свою юрисдикционную деятельность на строго очерченной совокупности органов, организаций и должностных лиц, которые относятся к категории объектов» [6, с. 176-175]. Речь идет о федеральных отраслевых органах исполнительной власти (федеральных министерствах, службах, агентствах и других), органах государственной власти субъектов Российской Федерации, других структурах и должностных лицах, упомянутых при определении предмета прокурорского надзора (пункт 1 статьи 21 Закона о прокуратуре).
Аналогичной позиции придерживается А.Х. Казарина, полагающая, что, исходя из смысла статьи 21 Закона о прокуратуре, «объектами надзора выступают федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, относящиеся к органам исполнительной власти; органы представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации... должностные лица, ответственные за исполнение законов, в том числе должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, руководители коммерческих и некоммерческих организаций» [3, с. 201].
Профессор А.Ю. Винокуров, в целом разделяя современный подход к определению объектов надзора, отметил, что под объектами надзора следует понимать «перечисленные в Законе о прокуратуре и иных законодательных актах органы и иные структуры, в то время должностных и иных лиц. в качестве субъектов надзора» [1, с. 23]. С последней позицией следует согласиться.
Таким образом, объектами прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц являются федеральные министерства, службы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
осуществляющие управление и контроль (надзор) в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, их контрольно-счетные органы, а также юридические лица, осуществляющие закупки в порядке, установленном Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон № 223-ФЗ).
Как видно из определения, число органов и организаций, которые входят в круг поднадзорных прокуратуре объектов надзора за исполнением законов в сфере корпоративных закупок, является значительным; объекты надзора имеют различный правовой статус, подчиненность, организационно-правовую форму, функции, полномочия и др.
В целях правильного уяснения и обозначения поднадзорных прокурору объектов предлагается провести их систематизацию распределив данные объекты по группам (подгруппам) с указанием обстоятельств, в каких случаях названные органы и организации приобретают статус объектов прокурорского надзора, раскрыв их основные полномочия, что должно иметь положительное значение в ходе осуществления прокурорами надзорных мероприятий в практической деятельности.
По первому критерию объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере корпоративных закупок предлагается разделить на две группы по принципу отнесения их к органам публичной власти (группа I) или организациям, не относящимся к таковым (группа II).
I. Органы публичной власти, осуществляющие функции государственного (муниципального) управления и контроля (надзора) в сфере корпоративных закупок, которые, в свою очередь, следует подразделить по уровню публичной власти.
1. Федеральные органы исполнительной власти.
Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) осуществляет ведение реестра инвестиционных проектов; обеспечение совместно с Федеральным казначейством обслуживания участников единой информационной системы.
Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства в сфере корпоративных закупок и др.
Федеральная налоговая служба (ФНС России) осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением юридическим лицами законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов; осуществляющая государственную регистрацию юридических лиц.
Федеральная служба судебных приставов (ФССП России) осуществляет функции по исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) осуществляет функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) осуществляет функции по управлению федеральным имуществом; обеспечивает участие представителей государства в управлении публичным юридическим лицом.
2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие:
- полномочия уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), если такие полномочия юридическими лицами им переданы. К примеру, в Иркутской области в качестве уполномоченного органа выступает Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области;
- управленческие, контрольные или иные полномочия в отношении юридических лиц, ведущих закупочную деятельность в соответствии с Законом № 223-ФЗ и имеющих подведомственность региональным органам исполнительной власти. Министерство экономики Пензенской области, например, является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Пензенской области в сфере корпоративных закупок. В Тюменской области эти полномочия предоставлены Комитету по контролю в сфере закупок Тюменской области;
- контрольно-счетные полномочия, в лице контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, являющегося постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля. Деятельность указанных контрольно-счетных органов распространяется на корпоративных заказчиков, осуществляющих закупки за счет бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, в случаях, прямо предусмотренных Законом № 223-ФЗ.
3. Органы местного самоуправления, осуществляющие:
- управленческие и контрольные полномочия в отношении юридических лиц, ведущих закупочную деятельность в соответствии с Законом № 223-ФЗ и подведомственных органам местного самоуправления;
- контрольно-счетные полномочия, в лице контрольно-счетного органа муниципального образования, являющегося постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля. Деятельность указанных контрольно-счетных органов распространяется на
корпоративных заказчиков, осуществляющих закупки за счет средств местных бюджетов, в случаях, предусмотренных Законом № 223-ФЗ.
II. Организации - юридические лица, осуществляющие закупки в порядке, установленном Законом № 223-ФЗ, рассматриваются в качестве самостоятельных объектов надзора и подразделяются на корпоративных заказчиков и уполномоченные организации.
1. Корпоративные заказчики - непосредственно юридические лица с превалирующей долей государства, иного публичного образования, самостоятельно осуществляющие закупки товаров, работ, услуг для обеспечения собственных нужд на основании Закона № 223-ФЗ, которые перечислены в статье 1 указанного закона. Так, к числу объектов надзора в рассматриваемой сфере относятся:
- государственные корпорации (Госкорпорация «Внешэкономбанк», Госкорпорация «Агентство по страхованию вкладов», Госкорпорация «Росатом», Госкорпорация «Ростех», Госкорпорация «Роскосмос»);
- государственные компании (Государственная компания «Российские автомобильные дороги»);
- публично-правовые компании - унитарные некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией в порядке, установленном Федеральным законом от 03.07.2016 № 236-Ф3 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации.», наделенные функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющие свою деятельность в интересах государства и общества;
- субъекты естественных монополий, к которым в соответствии со статьей 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» отнесены организации, занятые производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии;
- организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов;
- государственные и муниципальные унитарные предприятия, в случаях, перечисленных в пункте 5 части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ;
- автономные учреждения - некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами;
- хозяйственные общества (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью), в уставном капитале которых доля
участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает 50 %; дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 % долей в совокупности принадлежат указанным выше юридическим лицам; дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50 % долей в совокупности принадлежат указанным выше дочерним хозяйственным обществам;
- бюджетные учреждения в случаях, перечисленных в пункте 4 части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ;
- федеральные государственные унитарные предприятия, имеющие существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации;
- иные юридические лица, определенные частью 2.1 статьи 1 Закона № 223-ФЗ, в случае реализации ими инвестиционных проектов стоимостью свыше величины (не менее 10 млрд руб.), установленной Правительством Российской Федерации, и которым оказывается государственная поддержка, предусмотренная частью 3 статьи 3.1. Закона № 223-ФЗ.
2. Уполномоченные учреждения осуществляют полномочия корпоративных заказчиков на основании нормативного правового акта, принятого на уровне субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления или заключенного соглашения о делегировании данного полномочия. Например, в Алтайском крае на основании заключенных соглашений полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров, работ, услуг для государственных унитарных предприятий, автономных и бюджетных учреждений края возложены на краевое государственное казенное учреждение «Центр государственных закупок Алтайского края».
По второму критерию объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц можно сгруппировать на основе их поднадзорности органам прокуратуры различных уровней (от Генеральной прокуратуры Российской Федерации до прокуратур городов, районов):
- центральному аппарату Генеральной прокуратуры Российской Федерации поднадзорны все федеральные органы исполнительной власти за исключением их подразделений, действующих на межрегиональном уровне и уровне субъектов Российской Федерации (Минэкономразвития, ФАС России, ФНС России, ФССП России, Росимущество);
- управлениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах поднадзорны межрегиональные структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, как правило,
не имеющие подразделений в субъектах Российской Федерации. Например, межрегиональные управления Росфинмониторинга по федеральным округам;
- прокуратурам субъектов Российской Федерации поднадзорны управления, главные управления, территориальные управления, межрайонные инспекции - территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие полномочия в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц;
- прокуратурам городов, районов поднадзорны городские, межрайонные, районные инспекции, отделы - территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти в городах и районах субъектов Российской Федерации, территориальные подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие полномочия в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.
Переходя к рассмотрению субъектов прокурорского надзора, вновь обратимся к позиции профессора А.Ю. Винокурова, справедливо полагающего, что в качестве субъектов прокурорского надзора следует понимать должностных и иных лиц, перечисленных в статьях 21, 26 Закона о прокуратуре [1, с. 23]. В отличие от вышеприведенной позиции, отдельные авторы, к сожалению, не разделяют объекты и субъекты прокурорского надзора [3, с. 201, 204, 205].
Другие исследователи, в частности, Т.Е. Сушина необоснованно смешивает понятия субъекты прокурорского надзора и субъекты прокурорско-надзорных отношений, поскольку, рассуждая о первых, приводит трехзвенную структуру вторых, включая прокурора [8, с. 76]. Двойственной позиции, не разделяющей рассматриваемых понятий, придерживается Б.В. Коробейников [4, с. 16].
Прокурор, безусловно, является субъектом прокурорско-надзорных отношений, но никак не относится к числу субъектов прокурорского надзора - должностных лиц органов и организаций, поднадзорных прокурору, - поскольку в таком случае прокурор будет осуществлять надзор сам за собой. Данная позиция подтверждается В.Г. Даевым и М.Н. Маршуновым [2, с. 68].
Дискуссионным в науке прокурорского надзора остается вопрос об отнесении к кругу субъектов надзора граждан как физических лиц. К примеру, А.Х. Казарина отмечает, что «граждане могут быть одновременно объектами прокурорского надзора и субъектами конкретного прокурорско-надзорного правоотношения с одной существенной оговоркой. Начиная с 1995 г. в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» отсутствует упоминание о гражданах как объекте прокурорского надзора» [3]. При внимательном прочтении
усматривается определенное противоречие в приведенной цитате. Автор одновременно относит граждан к объектам прокурорского надзора и указывает об их исключении из Закона о прокуратуре.
С позицией А.Х. Казариной об отнесении граждан к числу субъектов надзора также трудно согласиться. Полагаем, что гражданин как физическое лицо, исходя из смысла статей 21, 26 Закона о прокуратуре, не может рассматриваться в качестве субъекта надзора. В этом качестве гражданина следует рассматривать только в случае, если он имеет статус индивидуального предпринимателя (зарегистрирован в качестве такового) и прокурорская деятельность направлена на проверку исполнения законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц исключительно в рамках осуществляемой гражданином предпринимательской деятельности [5, с. 88-89; 7, с. 115116].
В завершении отметим, что определение круга объектов и субъектов надзора также важно для прокурора, как и уяснение предмета надзора, поскольку в практической деятельности это позволяет правильно распланировать работу, распределить нагрузку между сотрудниками прокуратуры и надзорными проверками охватывать исключительно поднадзорные органы и организации, что исключит нарушение требований организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации и вмешательство в юрисдикцию иных прокуроров. Литература:
1. Винокуров А.Ю. Объекты и субъекты прокурорского надзора: проблемы законодательной идентификации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2011. № 3.
2. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора Л., 1990.
3. Казарина А.Х. Избранные труды / сост. Р.В. Жубрин и др.; Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2014.
4. Коробейников Б.В. Прокурорский надзор: учебник. М., 2010.
5. Кречетов Д.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства России о государственных и муниципальных финансах. Н. Новгород, 2002.
6. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокурора. М., 2012.
7. Субанова Н.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о лицензировании предпринимательской деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
8. Сушина Т.Е. Защита прокурором жилищных прав граждан -участников долевого строительства многоквартирных домов: научно-практ. комментарий. М., 2016.
9. Тухватуллин Т.А., Максютов М.Ф. Надзор за исполнением законов в сфере корпоративных закупок // Законность. 2017. № 1.
Bibliography:
1. Vinokurov A.Yu. Objects and subjects of the prosecutor's supervision: the problems of legislative identification // Bulletin of the Academy of the General Prosecutor's Office of the Russian Federation. 2011. № 3.
2. Daev V.G., Marshunov M.N. Bases of the theory ofpublic prosecutor's supervision L., 1990.
3. Kazarina A.Kh. Selected works / comp. R. W. Zhubrin et al.; Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. M., 2014.
4. Korobeinikov B.V. Prosecutor's supervision: a textbook. M., 2010.
5. Krechetov D.V. Problems of prosecutorial supervision over the implementation of Russian legislation on state and municipal finances. N. Novgorod, 2002.
6. The prosecutor's desk book / under total. Ed. S.G. Kehlerova, O.S. Kapinus; sci. Ed. A.Yu. Vinokurov. M., 2012.
7. Subanova N.V. Problems of prosecutor's supervision over the implementation of legislation on licensing of entrepreneurial activity: dis. ... cand. jurid. sciences. M., 2004.
8. Sushina T.E. Protection by the prosecutor of the housing rights of citizens - participants in the shared construction of apartment buildings: scientific and practical. a comment. M., 2016.
9. Tukhvatullin T.A., Maksyutov M.F. Supervision of the implementation of laws in the field of corporate procurement / / Legality. 2017. № 1.
