CC BY
163
15.2. ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОБ ОБОРОТЕ НАРКОТИКОВ
Шаров Михаил Иванович, должность: начальник отдела по надзору за процессуальной деятельностью УФСКН России
Место работы: прокуратура Свердловской области
Аннотация: Статья посвящена исследованию характеристики и определению содержания такой юридической категории как предмет прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков. На основе анализа различных представлений теоретиков прокурорского надзора и с учетом специфики исследуемого вида правоотношений, определяемой характером нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров, кругом поднадзорных субъектов и объемом полномочий прокуроров, а также с учетом прямых запретов законодателя, раскрыто содержание понятие «пределов» прокурорского надзора исследуемого вида.
Ключевые слова: слова: оборот наркотиков, прокурорский надзор, наркопреступления, борьба с преступностью.
THE LIMITS OF PROSECUTOR'S SUPERVISION OVER EXECUTION OF LAWS ON DRUG TRAFFICKING
Sharov Mikhail I., position: head of the Department for supervision over the procedural activities of UFSKN of Russia Work place: Prosecutor's office of Sverdlovsk region
Annotation: The article is devoted to the study of the characteristics and the definition of the content of such a legal category as the subject of prosecutorial supervision over execution of laws on trafficking. Based on the analysis of different views of theorists of the Prosecutor's supervision and taking into account specificity of the studied types of relationships defined by the regulatory legal acts, supervision over execution of which is entrusted to the prosecutors, around the supervised entities and the scope of the powers of prosecutors, as well as taking into account the direct prohibitions of the legislator, the content of the concept of "limits" prosecutorial oversight of the studied species.
Keywords: drug trafficking prosecutor's supervision, drag crimes, combating crime.
В России угрожающими темпами растет уровень наркопреступности, которая является одной из главных угроз национальной безопасности нашей страны [14, Стратегия национальной безопасности; 15, Стратегия государственной антинаркотической политики].
Незаконный оборот наркотиков является экономической основой таких актуальных вызовы и угрозы совре-
менного общества, как организованная преступность, незаконная миграция, коррупция, экстремизм и терроризм, оказывает негативное влияние на темпы социального и экономического развития, представляет серьезную угрозу для всех отраслей народного хозяйства.
По экспертному мнению глава Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) Виктора Иванова, в России 7,5 млн. человек ежедневно тратят на наркотики до 4,5 млрд. руб., а наркоторговцы ежегодно выводят из ВВП страны до 2 трлн. руб [22, брифинг В. Иванов, 2016].
Прокуратура, как структурный элемент правозащитного механизма государства, обладает уникальными возможностями для качественно повышения эффективности работы всей системы государственных органов.
Исходя из специфики полномочий, прокуратура способна обеспечить не только законность в сфере легального оборота наркотиков, противодействия их незаконному обороту, профилактики правонарушений и наркомании, реабилитации и ресоциализации наркозависемых, но и защиту прав и свобод граждан, вовлеченных в незаконный оборот наркотиков, потребляющих наркотики в немедицинских целях, больных наркоманией, нуждающиеся в лечении и реабилитации, а также огромного количество иных субъектов, права и обязанности которых регулируются законодательством о наркотиках, в том числе уголовным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным, трудовым, гражданским, административным и иными отраслями законодательства.
Вместе с тем, в силу объективных причин, органы прокуратуры не в состоянии физически осуществить надзор за исполнением всех без исключения норм права, регулирующих правоотношения в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту.
Так, правовой основой оборота наркотиков и борьбы с их незаконным оборотом являются: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон N З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» [13, СЗ РФ. 12.01.1998. № 2. ст. 219], а также иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, международные договоры, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, регулирующие исследуемые правоотношения.
Для решения данной проблемы практической реализации норм Закона о прокуратуре, устанавливающих предмет надзора, а также оптимальной организации работы прокуроров, в научной литературе имеет место (применяется) метод определения предмета прокурорского надзора через призму его пределов [к примеру: 7, Калугина О.В., 2012. с. 5-16.]. Как правило, данный под-
Шаров М. И.
ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОБ ОБОРОТЕ НАРКОТИКОВ
ход используется для определения предмета конкретного направления надзорной деятельности.
Исходя из смысла слова предел в русском языке, который понимается как пространственная, временная, крайняя граница (грань) чего-либо [10, Ожегов С.И. 1982. с. 513], большинство исследователей и практических работниках сходятся на том, что пределы надзорной деятельности (представления о должном, возможном и запрещенном) определяются следующими основными критериями:
1) характером нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров;
2) кругом объектов надзора за исполнением законов (для определения указанной совокупности в настоявшей работе мы используем термин «поднадзорные субъекты»);
3) объемом полномочий прокуроров, используемых для выявления нарушений законов, их причин и способствующих им условий, устранения и предупреждения таких нарушений [12, С. Г. Кехлерова, О. С. Капинус, А. Ю. Винокуров. , 2012. с.175].
Следующими ограничениями (границами) прокурорского надзора выступают прямые запреты законодателя (ст.ст. 21, 26), где к трем названным выше основным критериям границ надзорной деятельности присоединяются еще три. Так, А.Х. Казарина, выделяет:
а) запрет на вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов;
б) проведение проверок только по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях закона;
в) запрет подменять иные государственные органы в рамках отведенных им полномочий и предмета ведения [6, Казарина А.Х. 2005. - с. 101].
Исходя из результатов правоприменительной практики, содержание деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков включает в себя следующие отрасли прокурорского надзора:
- надзор за исполнением законов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера.
Следовательно, объем полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков, максимально полный и предусмотрен не только законом о прокуратуре, но и другими федеральными законами (УПК РФ, КоАП РФ, УИК РФ и т.д.).
Несмотря на то, что Закон не конкретизирует понятие «оперативно-хозяйственная деятельность организа-
ций», исходя из сочетания значений терминов «оперативный» и «хозяйственная деятельность» в толковом словаре русского языка [10, Ожегов С.И. 1982.], а также анализируя высказывания исследователей [1, Березовская С.Г. 1954. с. 66-67; 9, Лебединский В.Г., Каленов Ю.А., 1957. с. 81-85 и др. 8] по этому поводу, констатируем, что под данным термином понимается «внезаконо-дательная» сфера экономической целесообразности, где право принятия любого альтернативного решения отнесено на усмотрение хозяйствующего субъекта (текущие производственные операции и пополнение запаса материальных благ, планирование работы и т.д.) [11, Субанова Н.В., 2010. с. 208].
Относительно информации о допущенных нарушениях закона, выступающей основанием для проведения прокурорской проверки, согласимся с мнением о том, что она (информация) должна представлять собой повышенную общественную значимость либо свидетельствовать о нарушениях, продолжаемых систематически [5, Ергашев Е.Р.].
Вместе с тем, указанное ограничение не в полной мере относится к проведению проверок исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Так, согласно п. 5 приказа Генерального прокурора РФ № 33 [18, Приказа Генпрокуратуры России № 33] основанием для проведения проверок исполнения законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности являются результаты изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях, ненадлежащее исполнение требований прокурора, указание вышестоящего прокурора, а также отсутствие положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений и т.д.
В части надзора за исполнением законов органами расследования, речь идет о систематических проверках законности действий и решений следственных органов в ходе досудебного производства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, временном промежутке (не реже одного раза в месяц) осуществлять выезды в поднадзорные следственные органы, а также о тотальной проверке всех без исключения процессуальных решений об отказе в возбуждении уголовного дела, в том числе и вынесенных в рамках расследования уголовного дела <*>, где сам факт вынесения решения уже является основанием для его проверки надзирающим прокурором. [19, Приказа Генпрокуратуры России № 162].
Независимо от поступления информации о нарушениях законности необходимо осуществлять надзор и за законностью правовых актов, издаваемых поднадзорными субъектами. Также поводом для прокурорской проверки является и результаты анализа стати-
стики, правоприменительной практики и другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона [17, п.п.3, 6 Приказа Генпрокуратуры России № 195].
Указанные исключения свидетельствуют о наличии у прокуроров полномочий, направленных на установление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, и только подтверждают правило о том, что в подавляющем большинстве случаев основанием для прокурорской проверки является информация о допущенных нарушениях закона.
Исследуя проблему прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, нами установлен круг поднадзорных субъектов, к числу которых относятся федеральные органы исполнительной власти, законодательные и исполнительной органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы управления и руководители коммерческих и некомерческих организаций, участвующих в реализации государственной антинаркотической политики, а также осуществляющих легальный оборот наркотиков.
Как отмечает А. Ванькаев, в последнее время происходит интенсивное увеличение численности различных федеральных служб, агентств, а также государственных органов субъектов Федерации, осуществляющих контроль и надзор в конкретных областях правоотношений. Присутствие слова «надзор» в их наименовании вызывает мысли о сходстве деятельности этого органа с надзорной функцией прокуратуры в виде ее подмены и дублирования. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что упомянутые органы осуществляют скорее контроль деятельности субъектов, функционирующих в конкретной области, и ни в коем случае не подменяют прокуратуру, которая осуществляет надзор за контролирующими органами [3, Ванькаев А.Н., 2008].
По мнению А. Козлова, законодательная установка о запрете подмены функций иных государственных органов лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять - значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы [6, Козлов А.Ф. 1999].
Контрольно-надзорными функциями в сфере исполнения законов об обороте наркотиков и противодействии их незаконному обороту обладает значительное количество элементов системы государственных органов России. Согласно статье 58 Федерального закона № 3-ФЗ, контроль за исполнением законодательства о наркотиках осуществляется:
- федеральным органом исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (ФСКН России);
- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации госу-
дарственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения (Минздрав России);
- федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел (МВД России);
- федеральным органом исполнительной власти по таможенным делам (ФТС России);
- другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции, установленной Правительством Российской Федерации (ФСИН России, и др.);
- а также органами, специально уполномоченными на решение задач в сфере оборота наркотиков и в области противодействия их незаконному обороту (ФСБ России, СК России и др.).
Что касается подмены их функций, то из буквального толкования приведенных норм Закона о прокуратуре следует, что надзорная функция заканчивается там, где начинаются функции иных государственных органов, и именно компетенция каждого осуществляющего надзор (контроль) за исполнением законов государственного органа определяет границы компетенции прокуратуры [4, Васюшкин В., 2010, с.15-19.].
Толкование указанного ограничения со стороны Генеральной прокуратуры РФ (официальная позиция), заключается в том, что необходимо исключить из прокурорской практики подмену функций контрольно-надзорных органов, мерами прокурорского реагирования добиваться выполнения соответствующими контролирующими органами обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, направления в установленных законом случаях материалов в органы прокуратуры и предварительного расследования [21, п.2.10. Решения коллегии Генпрокуратуры РФ, 2015].
Из этой позиции следует, что государственные органы должны осуществлять контроль (надзор) за соблюдением законов различными субъектами хозяйственной и иной деятельности, тогда как удел прокуратуры -надзор за этими государственными органами.
По нашему мнению, проведение прокурором проверок конкретными органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов) возможно, но только в исключительных случаях, на основании информации о систематических нарушениях законов либо представляющей повышенную общественную значимость.
Кроме того, к проведению таких проверок необходимо привлекать представителей контрольно-надзорных органов, тем самым, а также иными средствами прокурорского надзора, заставлять их выполнять свою работу.
Таким образом, прокурорский надзор, являясь системообразующим ядром государственного контроля, в этом смысле сохраняет универсальные полномочия, не ограниченные сферой правового регули-
Шаров М. И.
ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОБ ОБОРОТЕ НАРКОТИКОВ
рования, в отличие от других органов, которые вправе проводить проверки только в соответствии с предметом деятельности. Не подменяя органы государственного контроля, прокурорский надзор выступает дополнительной гарантией законности в их деятельности [2, Бессарабов В.Г., Кашаев К.А., 2007].
Определяя совокупность нормативных правовых актов, за исполнение которых прокуратуры осуществляет надзор, отметим следующее.
Помимо Конституции РФ и федеральных законов, прокурорам необходимо установить постоянный надзор за исполнением законов субъектов Российской Федерации, не противоречащие федеральному законодательству [16, п. 5 Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195].
Вместе с тем, в ряде организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ идет речь о необходимости обеспечить «надзорное сопровождение» реализации положений нормативных актов Правительства РФ [20, в частности, распоряжения от 27.01.2015 № 98-р, которым утвержден план первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году - требования Указания Генерального прокуратура РФ №287/7].
По объективным причинам, с учетом явной малочисленности прокуратур было бы неправильным говорить о тотальном надзоре за исполнением всех без исключения норм права, регулирующих правоотношения в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту.
По нашему мнению, здесь речь должна идти только о надзоре за исполнением норм «Законов» в узком смысле, в сочетании с нормами иных НПА, которые раскрывает содержание бланкетных признаков положений Законов и образует нормативное единство.
Исходя из изложенного, констатируем, что в настоящее время имеется потребность в обстоятельных разъяснениях специфики надзора на указанном направлении в организационно-распорядительном документе Генеральной прокуратуры РФ.
Список литературы:
1. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении (общий надзор). М.: Госюриздат, 1954. С. 66-67;
2. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита Российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. Издательский Дом «Городец», 2007.
3. Ванькаев А.Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. № 10.
4. Васюшкин В. Пределы прокурорского надзора // Законность. 2010. № 1. С.15-19.
5. Ергашев Е.Р. Обоснованность проведения проверок исполнения законов как принцип прокурорского надзорно-охранительного права // СПС «КонсультантПлюс».
6. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением закона (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). - М., 2005. - С. 101.
7. Калугина О.В. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 5-16.
8. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. Екатеринбург, 1999.
9. Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР / Под общ. ред. В.А. Болдырева. М.: Гос. изд-во юридической литературы, 1957. С. 81-85 и др.
10. Ожегов С.И. Словарь русского языка М. 1982.
11. Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М.: Юриспруденция, 2010. 208 с.
12. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С. Г. Кехле-рова, О. С. Капинус ; науч. ред. А. Ю. Винокуров. — М. : Издательство Юрайт, 2012. С.175
13. Федеральный закон № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» // СЗ РФ. 12.01.1998. № 2. ст. 219.
14. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации // Интернет-портал «Российской Газеты» от 31.12.2015;
15. Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года //«Собрание законодательства РФ», 14.06.2010, №24 ст.3015.
16. Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // «Законность», № 3, 2008.
17. Приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // «Законность», № 3, 2008.
18. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности». Текст приказа официально опубликован не был.
19. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия». // Текст приказа официально опубликован не был.
20. Указания Генерального прокуратура РФ №287/7 от 08.06.2015 «Об усилении прокурорского надзора в условиях неблагоприятных внешнеэкономических и внешнеполитических факторов».
21. Решения коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации «Об итогах работы органов прокуратуры за 2014 год и задачах по укреплению законности и правопорядка на 2015 год» от 24.03.2015.
22. Выступление директора ФСКН России Виктора Иванова / источник - http://www.vestifinance.ru/articles/62688.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья посвящена исследованию характеристики и определению содержания такой юридической категории как пределы прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков. С целью установления сущности юридической категории автором проанализированы различные представления теоретиков прокурорского надзора относительно понятия пределы прокурорского надзора.
Автором проанализированы и классифицированы, в соответствии правилами юридической техники исходя из юридической силы нормативных правовых актов, международное и российское законодательство, регламентирующее деятельность поднадзорных субъектов и органов прокуратуры Российской Федерации в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту, в том числе устанавливающих уголовную, гражданскую и административную ответственность за правонарушения в исследуемой сфере правоотношений.
На основании исследования установлен состав нормативно-правовых актов в исследуемой сфере правоотношений, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, при определении которого необходимо вести речь только о надзоре за исполнением норм «Законов» в узком смысле, в сочетании с нормами иных нормативно-правовых актов, раскрывающих содержание бланкетных признаков положений Законов и образующих нормативное единство.
С учетом специфики прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, определяемой характером нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров, кругом поднадзорных субъектов и объемом полномочий прокуроров, а также с учетом прямых запретов законодателя (ст.ст. 21, 26 Закона о прокуратуре), раскрыто содержание понятие «пределов» прокурорского надзора исследуемого вида.
Работа автора является актуальной, имеет научную, практическую значимость и рекомендуется для публикации в открытой печати.
Научный руководитель:
Заведующий отделом проблем организации
прокурорской деятельности
НИИ Академии Генеральной прокуратуры
Российской Федерации, Заслуженный юрист
Российской Федерации, Доктор юридически наук
Амирбеков Касумбек Ильясович
