CC BY
14сталинский режим оказались провальными. Ни мюнхенское соглашение 1938 г., ни ялтинско-потсдамские договоренности 1945 г. не смогли остановить тоталитарную экспансию. Это - результат того, что в рамках тоталитарной идеологии любой компромисс с противником - не более чем тактическая уловка, призванная усыпить его бдительность и обеспечить себе возможность перегруппировки сил. Сегодня наиболее распространенная тоталитарная идеология - воинствующий экстремистский вариант ислама. Для его последователей единственно возможная форма отношений с иноверцами - священный джихад, непрекращающаяся война до полной победы и установления мирового исламского государства. Впрочем, за религиозными фанатиками, как правило, стоят политики, цинично манипулирующие ими во имя либо сохранения своего статуса, подрываемого процессами модернизации и глобализации, либо иных вполне земных целей.
Теоретически, нет сомнений в том, что преодоление экстремистских устремлений и терроризма требует ускорения модернизации и сокращения разрыва между развитыми и развивающимися регионами. Но практически, большая часть Азии и Африки (а частично и Латинской Америки) в ближайшие десятилетия обречена оставаться районами незавершенной, в том числе - зачаточной модернизации. Причины тому - не только бедность как таковая, но и специфика массового сознания, наличие групп и институтов, заинтересованных в сохранении традиционной экономической, политической, институциональной и культурной среды.
В этих условиях попытки остановить и обратить вспять нарастающую волну экстремизма и терроризма только политическими методами и призывами к здравому смыслу бесперспективны. На первое место выходят силовые решения, призванные ликвидировать террористические группы и их инфраструктуру. Но политические методы могут и должны дополнить силовые решения там и тогда, где и когда речь идет об изоляции террористических группировок, мобилизации умеренных сил в исламском мире, создании тех или иных антитеррористических коалиций.
Как и европейская, американская стратегическая культура может рассматриваться как продукт исторического развития. Невольно возникает искушение объяснить нынешнюю ориентацию Вашингтона на преимущественно силовые методы избитыми представлениями о традициях «границы», когда ковбои и пионеры, двигаясь на Запад, сначала стреляли, а только потом думали в кого стреляли и зачем. Однако гораздо важнее иная традиция, присущая американской политической культуре. В отличие от европейской, в ней сильнее выражено моральное начало. В его рамках внешняя политика часто рассматривается как средство борьбы со злом, как инструмент утверждения демократии и прав человека. Это придает американской стратегии более жесткий и последовательный характер, необходимый для победы над экстремистскими силами и движениями, накапливающимися в обширных регионах между Мавританией и Синьцзяном, Гиндукушем и Индонезией. Нельзя не заметить, в частности, что если бы не реальная угроза военной операции против режима Саддама, резолюция Совета безопасности ООН
№ 1441 никогда не была бы принята, а иракский диктатор продолжал бы создавать оружие массового уничтожения.
В заключение хотелось бы отметить, что расхождения в американской и европейской стратегических культурах создают определенную напряженность в евро-атлантических отношениях. Эта напряженность может быть преодолена, поскольку, по сути дела, эти культуры и вырастающие на их основе политические линии и установки не столько противоречат, сколько дополняют друг друга. Поэтому есть все основания предполагать, что США и их европейские союзники смогут разумно разделить функции в начавшейся войне против терроризма. В этом случае НАТО сможет сравнительно легко адаптироваться к новым мировым реалиям, более того, стать важным оружием в этой войне. Но если в Европе возобладает своего рода континентальный Стокгольмский синдром - любовь жертв террористов к своим палачам -то Североатлантический альянс может оказаться в сложном положении.
Важно, впрочем, и другое. Несмотря на все разногласия, США и Европу объединяют единая система ценностей, неразрывная сеть экономических связей, взаимозависимость в области безопасности и многое другое. Поэтому типичные для российских адептов «многополярности» расчеты на доминирование центробежных тенденций в евро-атлантических отношениях - в лучшем случае самообман. Но самообманы в
политике неизбежно приводят к политическому краху.
♦ ♦ ♦
ГРАНИЦЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ? НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ СОВМЕСТНОЙ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ЕС.
С.В. Погорельская
Старший научный сотрудник ИНИОН РАН
Сегодня в Европейском союзе существует определенный институциональный диссонанс: с «экономической» точки зрения ЕС представляет собой наднациональную структуру, с «внешнеполитической» и «оборонной» - межгосударственное образование. Предполагается, что данная проблема может быть решена в Общеевропейской конституции, разработкой которой занимается ныне Европейский Конвент, и первый проект которой был представлен общественности осенью 2002 г. Известно, однако, что президент Конвента В.Жискар д'Эстен отдаёт предпочтение формам межгосударственного сотрудничества и, соответственно, образованию институтов, закрепляющих "межгосударственный" характер ЕС (должность "президента Европейского Совета Европы"3, создание "конгресса народов Европы").
Вопрос будущей легитимации единой европейской политики - это вопрос её характера, так как различная легитимация влечёт за собой различную политику. В германской модели избираемый гражда-
3 Во французской модели президент подотчётен Совету, т.е. правительствам стран-членов Союза, в немецкой - Европейскому парламенту.
нами континента европейский парламент, со своими транснациональными фракциями, приобретает силу исполнительной власти; согласно французской же модели (которую частично разделяют Великобритания и Испания), власть по сути передаётся национальным правительствам. Политика, осуществляемая последними, зависит от избирателей соответствующих стран и неизбежно определяется национальными интересами.
Это означает, однако, что внешняя политика ЕС, политика в сфере безопасности и обороны не будут такими же "едиными", как экономическая, ибо будут реализовываться принципиально иными институтами - институтами межправительственного сотрудничества. До сих пор неясно, какая часть компетенций будет передана Европейской Комиссии. Комиссия предполагала, что представители соответствующих правительств по общей внешней и оборонной политике будут интегрированы в её структуры. Однако скорее всего именно в этой сфере речь ещё долго будет идти не об интеграции, а об укреплении и расширении межгосударственного сотрудничества членов ЕС.
В чём же причина "буксующей" политической интеграции? "Примат экономики" предполагает, что единое политическое пространство неизбежно следует за экономическим. Истинный суверенитет определяется экономической политикой. Если следовать этой точке зрения, члены Союза давно уже "не суве-ренны". Почему же таким сложным представляется им передача Брюсселю своих "формальных" суверенитетов - то есть внешнеполитических и оборонных компетенций?
Ответ на этот вопрос, по-видимому, кроется в том, что суверенитеты эти вовсе не "формальны", а экономика отнюдь не всегда "первична". Наднациональные, общеевропейские институты в сфере экономики функционируют, хотя и не без проблем, так как в этой сфере - как это ни парадоксально звучит перед лицом постоянных дискуссий об аграрной политике - существует больше общности, нежели на уровне политическом.
Все члены ЕС - демократические государства. Трудности политической интеграции обусловлены, однако, вовсе не заботой о будущем европейской демократии в наднациональном государстве с единым центром в Брюсселе, - хотя "пост-национальная" большая Европа вполне может обернуться "постдемократией", а желаемая эмансипация регионального многообразия - провинциализацией субъектов федерации. Трудности политической интеграции и, в первую очередь, трудности "обобществления" внешней и оборонной политики стран-участниц, носят чисто практический, иной раз даже сиюминутный характер. Однако "сиюминутность" эта базируется на фундаментах вековых традиций. Речь идёт о политических культурах.
Обратясь - в контексте нашей темы - к внешнеполитической культуре, мы можем выделить следующие важнейшие факторы, влияющие на формирование внешнеполитической культуры государства: характер внешнеполитического мышления и деятельности, характер внешнеполитических элит и типов внешнеполитического руководства, характер и формы внешнеполитического консалтинга (если есть),
характер и формы внутриполитических дискуссий по внешнеполитическим темам (если таковые ведутся). Внешнеполитическую культуру я понимаю как соотношение этих факторов; она обусловлена характером их взаимодействия и может быть определена как взаимосвязь восприятия, мышления и действия во внешнеполитической сфере или же как присущий определённому обществу в определённый отрезок времени характер восприятия внешнеполитических задач, тип концептуализации и реализации внешней политики4.
Эта дефиниция даёт представление о том, насколько сложным является "обобществление" внешней политики европейских государств. "Демократия" не исчерпывает всей полноты понятия "политическая культура" общества. Она является скорее одной из форм её проявления. В последние годы на Западе модно стало указывать на различия между политическими культурами США и Европы (прежде всего, в контексте "стратегической культуры", которая для меня является производной от "политической культуры"). В качестве наиболее типичных расхождений называют различное понимание США и Европой характера мирового политического процесса и его целей (Кант versus Гоббс)5, что ведёт, соответственно, к различному пониманию стратегически важных проблем. В этом контексте вполне можно говорить об относительно единой "европейской стратегической культуре". Так, например, центральное стратегическое понятие - политика безопасности - в Европе, за исключением ряда моментов, связанных с колониальным прошлым, понимается скорее "европо-центристски", в США же - глобально. По разному понимается и роль международных институтов: для США они - результат добровольного соглашения отдельных государств и, следовательно, легитимированы волей этих государств, для Европы же эти институты обладают собственной легитимацией, возвышающей их над отдельными государствами.
По разному видятся глобальные угрозы, по разному оцениваются тенденции развития мирового политического процесса: азиатский регион, например, имеет для США важнейшее стратегическое значение, для Европы же он в лучшем случае - рынок. В отличие от Соединенных Штатов, ни одна европейская держава на сегодняшний день не может позволить себе унилатерализма в сфере внешней политики; все стратегически важные внешнеполитические решения увязаны в европейские и, следовательно, в многонациональные рамки. Из одних и тех же исторических событий в XX в. США и Европа извлекли различный исторический опыт: США гордятся своей историей, Европа же относится к ней по меньшей мере амбивалентно; в силу этого важной составной частью её стратегической культуры является полити-
4 Я исхожу из реалистического определения внешней политики как системы государственных мер, направленных на наиболее полную реализацию официально принятых в данном государстве на данный отрезок времени представлений о взаимоотношениях с другими субъектами мировой политики.
5См. подробнее, например: Kagan R. Die Wege Europas und der USA trennen sich/ / Frankfurter Rundschau.- F.a.M., 2002.- 16. Oktober.; Ruehle M. Amerika ist anders - Europa auch// Neue Zueriche Zeitung.- Z., 2002. - 28. Juni.
ка самоограничения, создания институтов, которые будут в состоянии воспрепятствовать рецидивам старого «баланса сил» на Европейском континенте и возвращению державной внешней политики. Это "внутриевропейское" мышление, будучи трансформировано в отношение к конфликтным ситуациям за пределами Европы, выражается в стремлении к долгосрочным стратегиям "критических диалогов", переговорам, компромиссам. Европа сдержаннее относится к военным средствам решения конфликтов.
В США развита культура стратегических дебатов; в Европе же не существует единого «стратегического сообщества», ибо отсутствуют чёткая дефиниция единых стратегических целей и единая внешнеполитическая амбиция. Внешняя политика ЕС призвана реализовывать "общеевропейские ценности"6, но ценности эти слишком расплывчаты, чтобы быть реализованными в конкретном, едином внешнеполитическом процессе. Не являясь государством, не будучи "нацией", Европа не обладает единством национальных интересов, осуществлять которые призвана внешняя политика. Европа может предложить миру лишь свой опыт преодоления "державности" и обеспечения внутреннего мира, однако эта "миссия" предполагает встречный интерес, а такового на сегодняшний день в «развивающемся» мире не наблюдается; привнести же её "на штыках" в проблемные страны и конфликтные регионы, как это делают американцы, Европа не хочет по моральным соображениям и не может технически.
Чисто гипотетически Европа с её опытом преодоления старой концепции «баланса сил» могла бы послужить позитивной моделью в создании «мирового правительства» или, по крайней мере, в разработке глобального правового порядка.
Общности политических культур стран ЕС облегчат межгосударственную координацию процесса принятия внешнеполитических решений. Однако подобная "единая внешняя политика" не поднимется выше менеджмента в конфликтных ситуациях, экономического давления, дипломатии - и сама останется результатом дипломатии стран-членов ЕС. Единая внешняя политика может стать поистине единой лишь будучи осуществляемой общеевропейскими институтами. Однако для "обобществления" внешних политик на уровне наднациональных институтов недостаточно того минимального консенсуса, который предлагают общности политических культур стран ЕС.
Необходимо преодоление глубочайших различий. Уже на примере попыток разработки единой конституции для стран Европейского союза, изучая материалы работы Конвента, мы видим, как отличаются друг от друга политические культуры европейских демократий. "Двигателем" европейской интеграции традиционно и не без оснований называют франко-германское сотрудничество. Од-
6 "Развитие общей внешней политики, политики в сфере безопасности и оборонной политики с целью защищать и реализовывать вовне ценности Европейского Союза". См.: Предварительный проект конституции, Часть 1 "Дефиниция и цели Союза", Статья 3. Vertrag ueber eine Verfassung fuer Europa/ / Frankfurter Allgemeine Zeitung. - F.a.M., 2002. -29.Oktober.
нако насколько различно в этих странах, например, понимание категории "нации" и насколько различен, соответственно, подход к пониманию перспектив политической интеграции!
Значительны и различия стратегических культур ведущих европейских стран. Великобритания и Франция не только много сильнее в военном отношении, нежели остальные европейские страны, -прошлое "великих держав", опыт колониальных завоеваний не исчезли бесследно: стратегическое мышление в геополитических категориях развито в этих странах сильнее, опыт военных операций за пределами Европы имеет более давние традиции, нежели, например, у третьего ведущего члена ЕС - Германии. Выигранные мировые войны привнесли дополнительный элемент в процесс формирования национального самосознания; внешнеполитическое планирование немыслимо для них вне рамок собственной национальной государственности. Германия же, лишь недавно вновь обретшая национальное единство и полный суверенитет, имеет принципиально иной исторический опыт и до сих пор строит свою европейскую политику на принципах внешнеполитической культуры "Боннской республики".
Ведущие члены ЕС - Великобритания, Франция и Германия - имеют различные традиции и в том, что называется стилем внешнеполитического руководства, а также в формировании внешнеполитических элит. Принципиально различна культура внешнеполитического консалтинга: во Франции стратегическое внешнеполитическое мышление - по традиции привилегия "государственных мужей", Великобритания располагает как государственными институтами, так и достаточным количеством ведущих аналитиков (think tanks), Германия на сегодняшний день полностью перестраивает систему внешнеполитического консалтинга, отказываясь от культивируемой в старой ФРГ децентрализации и стягивая "фабрики идей" в Берлин.
При нынешнем уровне различий между внешнеполитическими культурами европейских государств создание наднациональных институтов в сфере внешней и оборонной политики, скорее всего, невозможно.
Формирование единой европейской внешней и оборонной политики будет, очевидно, усложнено и политикой администрации Дж.Буша; не слишком положительный опыт, приобретённый американцами в ходе совместной операции НАТО на Балканах, ведёт к тому, что американцы ориентируются не на европейские институты и даже не на Альянс, а на отдельных его членов. Эта стратегия облегчается тем, что в Североатлантическом союзе европейские державы выступают каждая от своего имени.
До сегодняшнего дня "совместные" внешнеполитические инициативы европейцев были скорее расплывчатыми. На встречах министров иностранных дел предпринимаются, в частности, попытки разработать единую позицию по отношению к кризисным ситуациям (например, к Ираку). ЕС пытается выступать в качестве единого внешнеполитического субъекта в развитии отношений с иными регионами; в качестве примера можно назвать "стратегическое партнёрство" со странами Латинской Америки и Карибского бассейна, согласованное на встрече в Рио в
июне 1999 г. во время германского президентства в Европейском Совете, но до сих пор находящееся в "формальной" фазе.
В таких же острых вопросах, как, например, ближневосточный конфликт, "единая Европа" распадается на множество отдельных национальных интересов. Франция руководствуется проарабскими традициями, Великобритания сохраняет тенденцию к укреплению своих "особых" отношений с США. Сказать, что нынешняя ФРГ разрывается между традиционными германскими интересами в арабском мире и своей "особой ответственностью" по отношению к государству Израиль - значит упростить сложные конструкции нынешней германской дипломатии в ближневосточном урегулировании. Таким образом, по отношению к ближневосточному конфликту ЕС единой позиции не имеет. Равно как и в другом, жизненно важном для ЕС регионе - на Балканах. Здесь политика ЕС, несмотря на единый Пакт стабильности для Балкан, ещё долго будет зависеть от специфических национальных интересов своих 15 членов (достаточно упомянуть позицию Греции по отношению к "бывшей югославской республике Македония").
Говоря о трудностях формирования единой европейской внешней и оборонной политики, эксперты указывают, прежде всего, на практические экономические проблемы, в первую очередь, разумеется, на небольшие - по сравнению с США - оборонные бюджеты7. Например, создание нового военно-грузового самолёта для будущих европейских сил быстрого реагирования продлится, по оценкам экспертов, ещё около восьми лет. Поэтому те 60 000 человек, которые с 2003 г. должны будут находиться в распоряжении ЕС для урегулирования или же предотвращения конфликтных ситуаций на континенте, в случае кризисных операций, например, на Балканах, будут опираться на силы НАТО - не столько для того, чтобы избежать "дублирования существующих структур"8, сколько в силу своей объективной, технической неспособности к боевым операциям.
Предполагается, очевидно, что преодоление экономических трудностей будущих «европейских вооружённых сил» повлечёт за собой решение "процессуальных" проблем, оформление общеевропейских военных и внешнеполитических институтов. Однако институты эти вряд ли приобретут наднациональный характер.
Разумеется, из этого не следует, что Европа возвращается ко временам Меттерниха. Скорее, можно говорить о ренессансе голлистской идеи Европейского политического союза, потерпевшей в 1962 г. поражение по причинам, две из которых актуальны и по-
7 Невозможно расширить военные бюджеты, не урезав социальные. Здесь проявляется ещё одно различие между политическими культурами США и ЕС: для европейских стран, переживших подъёмы рабочих движений, высокие социальные расходы - это своего рода "внутренняя политика безопасности".
8 Официальный мотив; именно он и блокировал возможность согласия между ЕС и НАТО о сотрудничестве в урегулировании кризисных ситуаций. Член НАТО Турция требовала назначения твёрдой даты для переговоров о её вступлении в ЕС. Контекст: многолетний греко-турецкий конфликт (Кипр).
ныне: зависимость от американцев, споры о характере европейских институтов и недостаточный уровень экономической общности.
Достигнутый ныне уровень интеграции гарантирует прочный внутриевропейский мир. На сегодняшний день война между самими европейскими государствами практически невозможна. Однако этот уровень не обеспечивает истинного единства внешней и оборонной политики. Мечта Ш. де Голля -"Europe europeenne", Европа наций и государств, выступающая в то же время на мировой арене как самостоятельный актор, реализуется на путях межгосударственного сотрудничества.
Это означает, что в будущей Европе сохранится, а, возможно, даже и закрепится на конституционном уровне, существующая ныне ситуация: наднациональные институты для политики "внутри" ЕС, институты межгосударственного сотрудничества - для реализации европейских интересов "вовне". Существовавшая до сих пор внешняя политика и политика безопасности Европейского союза не поднималась выше характеристики "совместная". Совместной - т.е. осуществляемой на путях межгосударственного сотрудничества стран-участниц ЕС - останется, по видимому, и находящаяся ныне в становлении "политика в сфере безопасности и обороны", претендующая на статус "единой" и "общеевропейской".
♦ ♦ ♦
ВОЕННАЯ МИССИЯ СВЯЗИ НАТО В МОСКВЕ: НОВОЕ ЗВЕНО В МЕХАНИЗМЕ РОССИЙСКО -НАТОВСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Полковник С.Е. Тимашков,
Представитель МО РФ в Военной миссии связи НАТО
27 мая 2002 г., в соответствии с положением Основополагающего Акта между Россией и НАТО «о создании военных миссий связи на основе взаимности», в Москве состоялось открытие представительства военных структур Североатлантического альянса. Оно было приурочено к пятой годовщине со дня подписания этого документа, определившего основные принципы, механизмы и области сотрудничества между бывшими в недавнем прошлом противниками.
К этому событию российские и натовские военные шли долгих четыре года. Первоначально предполагалось, что Военная миссия связи НАТО начнет функционировать в России с 1999 г. К тому времени в Москве уже была подготовлена соответствующая инфраструктура, в Брюсселе Военным комитетом НАТО был утвержден ее состав, определены статус и задачи новой организации.
Однако затем в российско-натовских отношениях последовал жесткий политический кризис из-за событий вокруг Югославии. Он не только не позволил осуществиться намеченным планам, но и поставил под сомнение возможность и целесообразность нашего дальнейшего сотрудничества в военной области. Но, как это ни парадоксально, косовский кризис, чуть было не приведший к полному разрыву российско-натовских отношений, продемонстрировал и
