CC BY
48
Бухгалтер и закон
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ И ТОРГИ
Ю. К. БОРИСОВ, заместителъруководителя ООО «Центр методологии бухгалтерского учета иналогообложения»
В нормативное правовое регулирование размещения государственного и муниципального заказа в последнее время часто вносятся изменения. И ответы на те или иные вопросы, возникающие в связи с проведением торгов бюджетными учреждениями, приходится искать в судебной практике. Но практика применения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Пленумом ВАС РФ в полной мере не изучена и не обобщена.
А судебная практика, особенно после вступления в силу Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) зачастую различна по оценкам и выводам. Поэтому руководству бюджетного учреждения в большинстве случаев сложно разобраться: применять при проведении запланированных торгов установленные специальным законом правила или нет.
Бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, уполномоченные органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления на размещение заказов, могут выступать государственными и муниципальными заказчиками.
Еще на этапе планирования будущего конкурса или аукциона необходимо разделять торги, проводимые в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), и торги, подпадающие под действие Закона № 94-ФЗ. От решения данного вопроса зависит, следует ли бюджетному учреждению выполнять предписанные этим законом требования или следует действовать в соответствии
с общими нормами заключения договора на торгах, регулируемыми ст. 447—448 ГК РФ.
Решая данный вопрос, необходимо принимать во внимание следующее. В силу абз. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В соответствии с положениями ст. 2 ч. 1 Закона № 94-ФЗ законодательство РФ о размещении заказов основывается на положениях гражданского права, Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) и других федеральных законов.
Причем ч. 2 ст. 1 Закона № 94-ФЗ применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, когда такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является РФ, а также международными финансовыми организациями, с которыми РФ заключила международные договоры.
Следует отметить, что ГК РФ регулирует порядок проведения торгов, которые предусматривают получение максимума прибыли заказчиком, Закон № 94-ФЗ о размещении заказов — порядок проведения торгов, которые предусматривают признание заказчиком в качестве победителя торгов лица, предложившего наиболее низкую цену (п. 4 ст. 447 ГК РФич.1 ст. 32 Закона № 94-ФЗ).
Следовательно, нормы, содержащиеся в Законе № 94-ФЗ, являются специальными по отношению к общим нормам, указанным в ГК РФ, и в случае если отношения возникают именно в сфере размещения заказов, то должны применяться положения Закона № 94-ФЗ. Таким образом, нормы Закона
10 (250) - 2010
Бухгалтер и закон
№ 94-ФЗ как специального акта, при регулировании отношений, возникающих в сфере размещения заказов, имеют приоритет перед нормами ГК РФ. В случае неприменения бюджетным учреждением положений Закона № 94-ФЗ в ситуации, когда оно должно было их применять, возникает вероятность претензий со стороны органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов, и риска наступления дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ.
При размещении заказов для государственных и муниципальных нужд с 01.01.2006 должны применяться нормы Закона № 94-ФЗ. Иных способов размещения указанных заказов на законодательном уровне не предусмотрено. Таким образом, в случае если заказ, исходя из положений действующего законодательства, предназначен для удовлетворения потребностей государственных и муниципальных нужд, должны быть применены положения Закона № 94-ФЗ.
При решении вопросов: распространяется ли в отношении заключенного сторонами договора требования Закона № 94-ФЗ, является ли конкретный договор государственным (муниципальным) контрактом, необходимо устанавливать обстоятельства, сопутствующие заключению контракта, а также принимать во внимание следующие положения законодательства.
В соответствии с действующими положениями ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме следующих случаев.
Если предметами государственного (муниципального) контракта являются поставка товаров в соответствии с государственной программой вооружения, утверждаемой Президентом РФ, а также выполнение работ, оказание услуг, производственный цикл, длительность которых составляет более трех лет (одного года — в случае утверждения закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ (решения о местном бюджете) на очередной финансовый год), такие государственные (муниципальные) контракты могут заключаться в пределах средств, установленных на соответствующие цели долгосрочными целевыми программами (проектами) и государственной программой вооружения, утверждаемой
Президентом РФ, на срок реализации указанных программ (проектов), а также в соответствии с решениями Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации, принимаемыми в порядке, определяемом Правительством РФ.
Правила принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом утверждены постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 978.
Таким образом, для признания того или иного договора подпадающим под действие Закона № 94-ФЗ, следует проверять наличие доказательств, свидетельствующих о выделении соответствующим бюджетом денежных средств. Применять Закон № 94-ФЗ в ситуации, когда отсутствует прямое бюджетное финансирование, неправомерно.
Так, Верховный Суд РФ (ВС РФ) в определении от 17.04.2007 № КАС07-115 оставил в силе свое решение от 25.01.2007. Он отказал в удовлетворении требований о признании незаконным постановления Правительства РФ от 31.07.1998 № 880, которым утверждено Положение о проведении конкурса среди юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на участие в проверке технического состояния транспортных средств с использованием средств технического диагностирования при государственном техническом осмотре (далее — Положение). Заявитель обратился в суд с заявлением об оспаривании указанного Положения, полагая, что это Положение не соответствует нормам Закона № 94-ФЗ.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, ВС РФ исходил из того, что оспоренный правовой акт издан Правительством РФ в пределах предоставленных законом полномочий п. 2 ст. 17 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — Закон № 196-ФЗ). Оспариваемые положения этого акта о регламентации действий по отбору юридических лиц и предпринимателей, отвечающих предъявляемым требованиям, в целях привлечения их к участию в проверке технического состояния транспортных средств, по своему содержанию не противоречат какому-либо нормативному правовому акту более высокого уровня, в котором по-иному были бы урегулированы аналогичные вопросы. Они не нарушают прав и законных интересов заявителя.
Оспоренное Положение, определяет основные условия проведения конкурса среди юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
на участие в проверке технического состояния транспортных средств с использованием средств технического диагностирования при обязательном государственном техническом осмотре, функции, права и обязанности организаторов и участников конкурса, основные требования к представляемым участниками документам, процедуре их рассмотрения и оформления результатов конкурса.
Основываясь на подробном правовом анализе, изложенном в решении, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое Положение и Закон № 94-ФЗ о размещении заказов регулируют различные отношения, и нормы этого Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ по настоящему делу неприменимы, а ссылки на них заявителя являются ошибочными.
Так, в частности, п. 2ст. 1 Закона № 94-ФЗ применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. В силу ст. 5 Закона № 94-ФЗ под размещением таких заказов понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном этим федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Из анализа ст. 6, 70—72 БК РФ следует, что оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам осуществляется в соответствии с расходными обязательствами публичного образования за счет средств соответствующего бюджета и внебюджетных источников финансирования.
Анализ вышеприведенных норм позволил ВС РФ сделать вывод о том, что Закон № 94-ФЗ подлежит применению в тех случаях, когда поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг являются государственными нуждами и оплачиваются из средств соответствующих бюджетов.
Как отметил ВС РФ, оспариваемое Положение не регулирует вопросы, касающиеся проведения конкурса на право заключения государственного или муниципального контракта на закупки товаров, проведение работ или оказание услуг за счет бюджетных средств.
В силу п. 2 ст. 16 Закона № 196-ФЗ обязанность поддержания транспортного средства в технически исправном состоянии возложена на владельца транспортного средства.
Плата за проведение государственного технического осмотра, в том числе привлеченным к
участию в указанной проверке юридическим лицам и предпринимателям, как это следует из положений Порядка установления размеров платы за проведение государственного технического осмотра транспортных средств, утвержденного приказом МВД России, Минфина России, Минтранса России от 03.08.2001 № 708/61н/126, производится не на основе бюджетного финансирования, а непосредственно собственниками транспортных средств.
Поскольку именно собственники транспортных средств (или представители собственников транспортных средств, которые от имени собственников пользуются и (или) распоряжаются транспортными средствами в установленном гражданским законодательством РФ порядке) являются заказчиками работ (услуг) по проверке технического состояния принадлежащих им технических средств, то они производят соответствующую оплату. Именно им (владельцам транспортных средств) такой проверкой оказывается услуга.
В связи с изложенным ВС РФ посчитал несостоятельным довод, что, якобы, заказчиком работ в рассматриваемом случае является государство, а возникшие отношения по проверке технического состояния транспортных средств являются отношения, которые регулируются договором государственного заказа и нормами Закона № 94-ФЗ. В рассматриваемом случае, по мнению ВС РФ, государство в лице органов Госавтоинспекции МВД России реализует принцип приоритета ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении (ст. 3 Закона № 196-ФЗ) и выступает в роли контролирующего органа, исполняющего возложенные на него обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения.
Изложенный подход ВС РФ должен применяться и с учетом действующей редакции БК РФ, в частности, ст. 72.
Таким образом, для признания того или иного договора подпадающим под действие Закона № 94-ФЗ следует также проверять, от чьего имени и в каких целях заключен соответствующий договор, а также из каких средств должно оплачиваться вознаграждение по договору.
Выработанные подходы федеральных арбитражных судов подтверждают правомерность подобных выводов. ФАС Московского округа в постановлении от 23.05.2007, 30.05.2007 № КА-А40/4102-07 признал правомерной точку зрения, согласно которой договоры сотрудничества, заключенные в целях сохранения и воспроизводства рыбных запасов, оперативного регулирования
пропуска производителей тихоокеанских лососей в базовые реки не являются государственными и муниципальными контрактами.
В постановлении от 25.10.2007 № КГ-А41/10869-07 ФАС Московского округа отказал в удовлетворении иска прокурора о признании заключенного между ООО (общество с ограниченной ответственностью — продавец) и ГУП (государственное унитарное предприятие — покупатель) контракта на продажу электрической энергии недействительным, мотивируя тем, что контракт заключен в нарушение Закона № 94-ФЗ без проведения торгов.
Суд отметил, что ГУП государственным заказчиком не является, и полномочия на осуществление функций по размещению государственного заказа и подписание государственного контракта ответчику администрацией муниципального образования не передавались. В материалы дела не представлено доказательств, свидетельствующих о выделении соответствующим бюджетом денежных средств на закупку электрической и тепловой энергии для ГУП. Кроме того, из его устава следует, что источником финансирования имущества, в том числе финансовых ресурсов является также прибыль, полученная от выполнения работ, услуг, реализации продукции, а также от других видов хозяйственной, финансовой и внешнеэкономической деятельности.
Представленная в материалы дела справка управления финансов администрации муниципального образования о том, что ГУП предусмотрены бюджетные ассигнования в форме различных субсидий, не подтверждает факттого, что ГУП выделялись целевым назначением бюджетные средства на закупку электроэнергии. Оспариваемый контракт на продажу электрической энергии был заключен со стороны ГУП в пределах полномочий представленных уставными документами.
Из устава ГУП следует, что для выполнения уставных целей предприятие имеет право самостоятельно осуществлять свою деятельность путем заключения прямых договоров с юридическими и физическими лицами.
С учетом изложенного суд посчитал, что оспариваемый контракт на продажу электрической энергии не является государственным (муниципальным) контрактом, следовательно, порядок его заключения не может регулироваться положениями Закона № 94-ФЗ, и в удовлетворении иска следует отказать. Данные выводы весьма полезно будет применять и бюджетным учреждениям.
В постановлении от 04.12.2007 № Ф04-4363/2007(40424-А03-30), Ф04-4363/2007(40376-
А03-30) ФАС Западно-Сибирского округа пришел к выводу, что договор доверительного управления, по условиям которого администрация муниципального образования и комитет по управлению муниципальной собственностью передали в доверительное управление (ООО) муниципальное имущество, а доверительный управляющий обязался осуществлять управление этим имуществом с целью увеличения неналоговых доходов бюджета муниципального образования от использования муниципального имущества, обязался содержать имущество в исправном состоянии и обеспечить проведение его текущего ремонта, является муниципальным контрактом.
Судом указано, что из положений п. 2ст. 3 Закона № 94-ФЗ, ст. 72 БК РФ следует, что необходимыми условиями для признания договора доверительного управления муниципальным контрактом являются оплата оказываемых услуг за счет бюджетных средств и обеспечение или решение муниципальных нужд.
Суд посчитал, что договор доверительного управления направлен на оказание ООО муниципальному образованию определенного вида услуг, оплата услуг производится из арендных платежей, перечисляемых в бюджет. Вознаграждение доверительному управляющему подлежит выплате из доходов, полученных от использования муниципального имущества.
Судом отмечено обстоятельство, что денежные средства, составляющие часть дохода от использования муниципального имущества, не учтены в расходной части бюджета города, так как остаются у доверительного управляющего в качестве вознаграждения, не свидетельствуют о том, что эти денежные средства не являются доходами муниципального бюджета и не должны учитываться как расходы.
В постановлении от 04.12.2007 № А12-20376/2006-С62-5/5 ФАС Поволжского округа признал ошибочным указание государственного учреждения (лесхоза) на то обстоятельство, что договор о проведении работ по уборке лесных не-дорубов, неликвидов на территории учреждения не относится к государственному либо муниципальному заказу.
Суд с учетом положений оспариваемого договора и приложений к нему установил, что договор подпадает под критерии государственного заказа. Исходя из текста оспариваемого договора, положений устава учреждения, суд сделал вывод о том, что договор заключен учреждением не в собственных интересах, а в интересах публично-правового образования, в частности РФ.
При этом суд отметил, что договором не предусмотрено расходование средств федерального бюджета, что не может свидетельствовать о действительности договора. Принимая в договоре условия о том, что в счет оплаты за оказанные услуги исполнитель (коммерческая организация) получает древесину, стороны фактически установили порядок расчетов во исполнение обязательств заказчика (учреждения) по оплате выполненных работ. Договором установлена обязанность заказчика по проведению расчетов с исполнителем по факту выполненных работ.
Таким образом, в случае если бюджетному учреждению выделены из бюджета соответствующие денежные средства, торги проводятся не в собственных интересах учреждения, а в интересах
публично-правового образования (РФ, субъект РФ, муниципальное образование). Данные торги необходимо проводить с учетом норм Закона № 94-ФЗ.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Гражданский кодекс РФ (часть первая) : Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ.
3. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от21.07.2005 № 94-ФЗ.
4. Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 978.
