CC BY
39
Бухгалтер и закон
О НЕПРИМЕНЕНИИ ПРОЦЕДУР РАЗМЕЩЕНИЯ ЗАКАЗОВ В ОТНОШЕНИИ АРЕНДЫ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА
Ю. М. ЛЕРМОНТОВ, советник государственной гражданской службы 3-го класса
Вопрос о том, необходимо ли бюджетному учреждению при заключении в качестве арендатора договора аренды недвижимого имущества соблюдать положения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) либо размещать заказ путем проведения конкурса или аукциона не нужно, остается спорным. Рассмотрим доводы государственных органов и судебную практику.
Бюджетные учреждения могут выступать государственными и муниципальными заказчиками.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона № 94-ФЗ законодательство РФ о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) и состоит из Закона № 94-ФЗ, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.
Закон № 94-ФЗ применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является РФ, а также международными финансовыми организациями, с которыми РФ заключила международные договоры (ч. 2 ст. 1 Закона № 94-ФЗ).
Закон № 94-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Нормы, содержащиеся в Законе № 94-ФЗ, являются специальными по отношению к общим нормам, указанным в ГК РФ, и если отношения возникают именно в сфере размещения заказов, то должны применяться положения Закона № 94-ФЗ.
Таким образом, нормы Закона № 94-ФЗ как специального акта, имеющего приоритет перед общим законодательством, при регулировании отношений, возникающих в сфере размещения заказов, имеют приоритет перед нормами ГК РФ.
При решении вопроса о том, распространяется ли в отношении заключенного сторонами договора
Закон N° 94-ФЗ, необходимо устанавливать обстоятельства, сопутствующие заключению контракта, а также принимать во внимание следующие положения законодательства.
В силу ст. 5 Закона № 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном Законом № 94-ФЗ, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона № 94-ФЗ, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.
В соответствии с действующими положениями ст. 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится согласно законодательству РФ о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных п. 3 ст. 72 Закона № 94-ФЗ.
Согласно ст. 606 ГК РФ по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймода-тель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.
В силу п. 1 ст. 650 ГК РФ по договору аренды здания или сооружения арендодатель обязуется передать во временное владение и пользование или во временное пользование арендатору здание или сооружение.
Разъяснения Минэкономразвития России. Минэкономразвития России в письме от 02.10.2007 № 14902-АП/Д04 и Рособразование в письме от 22.10.2007 № 13342/16-03-09 пришли к выводу, что отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования Закона № 94-ФЗ. Государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные Законом № 94-ФЗ процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества.
Одновременно обращено внимание, что согласно ст. 18 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон № 135-ФЗ) федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, субъекты естественных монополий осуществляют отбор финансовых организаций путем проведения открытого конкурса или открытого аукциона в соответствии с положениями Закона № 94-ФЗ, в том числе для оказания услуг по договору лизинга (финансовой аренды).
В статье 17.1 Закона № 135-ФЗ определены особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества
Минэкономразвития России в письме от 01.10.2009 № Д22-893 указывает, что письмо Минэкономразвития России от 02.10.2007 № 14902-АП/Д04 разъясняет вопросы применения Закона № 94-ФЗ к отношениям, связанным с арендой недвижимого имущества в случаях, когда государственные и муниципальные заказчики выступают в качестве арендаторов недвижимого имущества.
Из письма Минэкономразвития России от 01.10.2009 № 14902-АП/Д04 следует, что отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования Закона 94-ФЗ, что государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные Законом 94-ФЗ процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества.
Одновременно Минэкономразвития России отмечает, что с 02.07.2008 особенности заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, регулируются ст. 17.1 Закона № 135-ФЗ.
Минэкономразвития России письмом от 01.08.2011 № Д28-186 подтвердило, что отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования Закона № 94-ФЗ, что государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные Законом № 94-ФЗ процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества, и отметило, что вместе с тем заказчик
вправе разместить заказ на оказание услуг по аренде недвижимого имущества в соответствии с процедурами, предусмотренными Законом № 94-ФЗ.
В таком случае при заключении договора на оказание услуг по аренде недвижимого имущества должны соблюдаться правила, предусмотренные Законом № 94-ФЗ. В частности, учитывая, что код 7000000 «Услуги, связанные с недвижимым имуществом» по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП ОК 004-93) включен в Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р, размещение заказа на оказание услуг по аренде недвижимого имущества должно осуществляться путем проведения открытого аукциона в электронной форме.
Учитывая изложенные позиции Минэкономразвития России, предусмотренные Законом № 94-ФЗ процедуры размещения заказов при заключении договора на аренду недвижимого имущества, когда учреждение выступает в качестве арендатора недвижимого имущества, не применяются.
В то же время следует учитывать, что письма Минэкономразвития России не являются нормативными правовыми актами и не носят обязательного характера, однако они выражают мнение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственной политики, нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности по вопросу применения норм Закона № 94-ФЗ.
Минфин России, получая соответствующие запросы о порядке, применении и сфере действия Закона № 94-ФЗ, рекомендует руководствоваться позицией Минэкономразвития России. В письме Минфина России от 18.04.2012 № 02-11-08/1346 отмечается, что Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в письмах от 02.10.2007 № 14902-АП/Д04 и от 16.01.2012 № ОГ-Д28-80 отмечает, что отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования Закона № 94-ФЗ, в связи с чем государственные заказчики не обязаны применять предусмотренные Законом № 94-ФЗ процеду-
ры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества.
Судебная практика. Большинство арбитражных судов приходят к выводу, что возникшие на основании государственного контракта арендные отношения не являются по своей правовой природе отношениями по возмездному оказанию услуг и регулируются нормами ГК РФ, в связи с чем не подлежат применению положения Закона № 94-ФЗ.
Пример
Суть дела. Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по субъекту РФ (далее — управление) обратилось в арбитражный суд к антимонопольному органу с заявлением об оспаривании решения комиссии антимонопольного органа и предписания об устранении нарушений Закона № 135-Ф3 на основании того, что законом не предусмотрена обязательность заключения образовательным учреждением договоров аренды федерального имущества, находящегося у него на праве оперативного управления, на конкурсной основе; отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, находящегося в оперативномуправ-лении у образовательного учреждения, не являются предметом регулирования Закона № 94-ФЗ.
Решением арбитражного суда первой инстанции оспариваемые ненормативные правовые акты признаны недействительными.
Антимонопольная служба обратилась в арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, сославшись на то, что на момент заключения договора аренды недвижимого имущества между третьими лицами действовал п. 3 постановления Правительства РФ от 30.06.1998 № 685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества» (далее — Постановление № 685), в соответствии с которым заключение договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляется, как правило, на конкурсной основе.
Позиция суда. Согласно п. 3 Постановления № 685 в редакции, действовавшей на момент заключения договора, заключение договоров аренды объектов недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляется, как правило, на конкурсной основе в порядке, установ-ленномМингосимуществом России, за исключением следующих случаев:
а) передача в аренду в соответствии с решениями Президента РФ;
б) предоставление помещения взамен изымаемого для государственных нужд, а также в связи с реконструкцией или сносом зданий или сооружений;
в) заключение договора аренды на основании вступившего в законную силу решения суда;
г) когда федеральными законами или изданными до принятия Постановления № 685 иными правовыми нормативными актами установлен особый порядок распоряжения объектами недвижимого имущества.
Из буквального смысла Постановления № 685 следует, что заключение договоров аренды недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, осуществляется, как правило, на конкурсной основе, но не во всех случаях.
В соответствии с п. 4ст. 27 Федерального закона от 22.08.1996№ 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и п. 11 ст. 39 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» высшие учебные заведения вправе выступать в качестве арендатора и (или) арендодателя имущества. Обязательность заключения образовательным учреждением договоров аренды на конкурсной основе указанными федеральными законами, изданными до принятия Постановления № 685, не предусмотрена.
Таким образом, право учебного заведения на сдачу в аренду недвижимого имущества без проведения конкурса установлено законами, изданными до принятия Постановления № 685, что соответствует исключению, предусмотренному подп. «г» п. 3 Постановления № 685.
Кроме того, суд апелляционной инстанции считает правомерным вывод суда первой инстанции о нераспространении Закона № 94-ФЗ на отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, находящегося в оперативном управлении у образовательного учреждения, по следующим основаниям.
Частью 1 ст. 1 Закона № 94-ФЗ установлено, что он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Аренда как вид обязательств, связанных с представлением арендатору (нанимателю) имущества за плату во временное владение и пользование или во временное пользование, в Законе № 94-ФЗ не выделена в отдельную категорию потребностей
для государственных или муниципальных нужд, в связи с чем возможность применения норм Закона № 94-ФЗ к арендным отношениям рассматривается с позиции выявления общности указанных обязательств с обязательствами, возникающими при возмездном оказании услуг.
Согласно положениям ГК РФ договор аренды относится к группе гражданско-правовых договоров, опосредующих передачу имущества, обособленной от группы договоров возмездного оказания услуг.
При этом нематериальная услуга неотделима от личности исполнителя, так как потребляется заказчиком в процессе ее оказания, т. е. деятельности исполнителя.
Этим обусловлены необходимость определения требований к исполнителю по договору возмездного оказания услуг и предусмотренные Законом № 94-ФЗ процедуры его отбора.
Установленное гражданским законодательством регулирование отношений в рамках договора аренды и договора возмездного оказания услуг существенно различается.
Таким образом, договор аренды не может быть отнесен к договору возмездного оказания услуг, а арендные отношения — к обязательствам, опосредующим возмездное оказание услуг.
С учетом изложенного отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования Закона № 94-ФЗ, а государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные Законом № 94-ФЗ процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества.
В силу изложенного оспариваемое решение антимонопольного органа, которым управление признано нарушившим положения ч. 1 ст. 15 Закона № 135-ФЗ, и вынесенное на его основе предписание являются незаконными и недействительными соответственно, а также нарушают права и законные интересы заявителя (по материалам постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2012 № 15АП-3914/2012).
К аналогичным выводам пришли Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в постановлении от 03.02.2012 № Ф03-6923/2011 и Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 13.01.2010 № А55-6922/2009.
Что же касается аренды движимого имущества, то Президиум Верховного Суда РФ в обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за VI
квартал 2010 г., утвержденном постановлением от 16.03.2011, разъясняет вопрос неправомерности заключения государственными (муниципальными) заказчиками договоров аренды движимого имущества для государственных и муниципальных нужд, минуя процедуры, предусмотренные Законом № 94-ФЗ, и приходит к выводу, что договор по предоставлению в аренду движимого имущества государственным (муниципальным) заказчикам будет являться предметом регулирования Закона № 94-ФЗ при наличии следующих условий:
— если он заключается в интересах РФ, соответствующего субъекта РФ либо соответствующего муниципального образования;
— целью его заключения выступает удовлетворение государственных (муниципальных) нужд;
— финансирование указанных потребностей осуществляется за счет средств бюджета РФ или бюджета субъекта РФ.
Следовательно, при заключении данного договора должны соблюдаться правила, предусмотренные Законом № 94-ФЗ.
Примечательно, что отдельные суды применяют перечисленные условия и в отношении договоров аренды недвижимого имущества. Так, по обстоятельствам дела, рассмотренного Восемнадцатым арбитражным апелляционным судом в постановлении от 11.08.2011 № 18АП-7488/2011, прокурором оспаривается договор аренды, по условиям которого учреждение, являясь арендатором имущества, принимает во временное владение и пользование недвижимое имущество (нежилые помещения).
Суд отметил, что из анализа положений ГК РФ, БК РФ, Закона № 94-ФЗ (в частности, ч. 2 ст. 1, ч. 1, 2 ст. 3, ч. 1 ст. 4) следует, что договор по предоставлению в аренду имущества государственным заказчикам будет являться предметом регулирования Закона № 94-ФЗ при наличии следующих условий:
— если он заключается в интересах соответствующего субъекта РФ;
— целью его заключения выступает удовлетворение государственных нужд;
— финансирование указанных потребностей осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ.
Суд отклонил довод учреждения о том, что спорные правоотношения не регулируются положениями Закона № 94-ФЗ, как основанный на неверном толковании норм материального права.
Суд при этом исходил из общего смысла и содержания норм Закона № 94-ФЗ и его целевой
направленности, ввиду чего толкование норм ч. 2 ст. 1, 5 Закона № 94-ФЗ не должно осуществляться исходя исключительно из буквального содержания нормы, основанного на формально-юридическом подходе, в контексте норм гл. 39 «Возмездное оказание услуг» ГК РФ.
В связи с этим судом отклоняются доводы апелляционной жалобы о невозможности применения норм Закона № 94-ФЗ к отношениям по аренде недвижимого имущества ввиду отличия их правовой природы от отношений по оказанию услуг, поскольку цена договора аренды превышает 100 000 руб., размещение заказа на аренду помещений должно быть осуществлено путем проведения торгов.
Как следует из постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18.01.2011 № А82-16951/2009, по мнению заявителя, утверждение суда о ничтожности договоров аренды ввиду заключения их без проведения торгов противоречит требованиям Закона № 94-ФЗ, соблюдение правил которого не требовалось при заключении договоров аренды. Однако суд посчитал, что такая ссылка заявителя не имеет юридического значения, поскольку обязательность заключения договоров аренды недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности, на конкурсной основе установлена в Постановлении № 685 в редакции, действовавшей на момент оформления названных арендных сделок.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Гражданский кодекс РФ (часть третья): Федеральный закон от 26.11.2001 № 146-ФЗ.
3. О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ.
4. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ.
5. О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использования федерального имущества: постановление Правительства РФ от 30.06.1998 № 685.
6. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
7. Об образовании: Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1.
