CC BY
14ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБОРОННЫЙ ЗАКАЗ: ЗАКОН НОВЫЙ - ТРЕНД СТАРЫЙ
Василий ЗАЦЕПИН,
зав. лабораторией военной экономики Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара, канд. воен. наук.
Окончил Военную академию тыла и транспорта. Тел.: +7 (495) 629-47-13, e-mail: zatsepin@iep.ru
Принятый в конце 2012 г. Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» не удалось сделать законом прямого действия. Множество бланкетных, и отсылочных норм в его тексте ставят под сомнение истинные цели его создателей. Выполнение требований Президента о создании прозрачной военной экономики, о наведении порядка в управлении оборонно-промышленным комплексом и в его ценообразовании остается лишь благим пожеланием.
Ключевые слова: Федеральный закон «О государственном оборонном заказе», управление военно-промышленным комплексом, регулирование цен на военную продукцию.
С 1 января 2013 г. вступил в силу новый Федеральный закон «О государственном оборонном заказе»1, официально опубликованный буквально накануне этой даты. К процессу прохождению закона через Федеральное Собрание РФ общественное внимание было приковано практически с начала марта 2012 г. -момента внесения в парламент соответствующего законопроекта правительством в лице аппарата Военно-промышленной комиссии (ВПК). Рассмотрение законопроекта в профильных комитетах Федерального Собрания сопровождалось их выездными слушаниями в регионах2. Активное участие в обсуждении законопроекта на всех этапах принимали члены Общественной палаты Российской Федерации, Союза машиностроителей и Лиги содействия оборонным предприятиям.
Несмотря на это, содержание законопроекта за прошедшее с марта 2012 г. время изменилось незначительно, и он был подписан в основном в том виде, в каком и был представлен 16 мая 2012 г. при первом чтении в Госдуме
первым заместителем председателя ВПК Ю. Борисовым. При этом необходимость принятия нового закона так и осталась недоказанной, а ряд прогрессивных поправок, предлагавшихся после первого чтения комитетом Госдумы по обороне и разрекламированных его председателем В. Комоедовым (в частности, о конкурентных переговорах)3, были отклонены первым заместителем последнего С. Жигаревым при втором чтении 19 декабря в связи с тем, что их содержание «выходит за формат концепции законопроекта, принятого в первом чтении»4. При этом было обещано, что «эти новации войдут в текст нового законопроекта о государственной политике в области ресурсного обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Таким образом, «консервативная» версия закона, восходящая к мартовской, пришедшей из ВПК, одержала верх на «прогрессивной», появившейся и циркулировавшей в мае-июне в Государственной Думе5. К сожалению, принципиальные недостатки законопроекта, выяв-
1 «Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (принят Госдумой РФ 19.12.2012, одобрен Советом Федерации РФ 26.12.2012) // Российская газета. 2012. 31 декабря.
2 См., например: Авдеев Ю. Оборонное «вече» в Туле // Красная звезда. 2012. 6 июня (№ 99).
3 Комитет Государственной Думы по обороне провел выездные парламентские слушания на тему «О проекте Федерального закона "О государственном оборонном заказе"» в г. Туле // Новости Комитета по обороне Госдумы. 29.05.2012, http://www.komitet2-15.km.duma.gov.ru/site.xp/052057124055049057.html
4 Стенограмма заседания Государственной Думы от 19 декабря 2012 г., http://transcript.duma.gov.ru/node/3764/
5 См.: Заключение по проекту Федерального закона № 31990-6 «О государственном оборонном заказе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (второе чтение). - М.: Правовое управление Аппарата Государственной думы, http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=31990-6&02
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОБОРОННЫЙ ЗАКАЗ: ЗАКОН НОВЫЙ - ТРЕНД СТАРЫЙ
ленные депутатами еще в ходе первого чтения6, оказались в утвержденном варианте закона.
Прежде всего речь идет об усилении рамочного характера нового закона - число отсылок на неустановленный порядок, определяемый законодательством или правительством, возросло на 25%. В своем интервью от 21 января 2013 г. вице-премьер и председатель ВПК Д. Рогозин подтвердил низкое качество нового закона: «„закон принят, теперь под него надо сделать порядка десяти постановлений правительства, которые точно регламентируют, как будет исполняться закон, какие будут формы контрактов, то есть эту работу мы сделаем, она идет оперативно, спешно, но тем не менее потребуется еще какое-то время»7. По оптимистичной оценке Д. Рогозина, на доработку нормативно-правовой базы гособо-ронзаказа уйдет еще два-три месяца.
Можно лишь догадываться, зачем потребовался правительству новый закон, если учесть, что полномочий правительства он не ограничил, а любые упоминания об ответственности государственных органов власти, как это было сформулировано в ст. 10 старого закона8, или об обязанности правительства представлять на утверждение Президенту основные показатели оборонного заказа на соответствующий год одновременно с представлением в Госдуму проекта федерального бюджета, а Президента - утверждать эти показатели одновременно с подписанием закона о федеральном бюджете (все - в ч. 3 ст. 3 старого закона) из его текста исчезли.
Эта тенденция расширения дискреционных полномочий прослеживается по всему тексту документа в виде отсутствия или неопределенности сроков, условий или оснований для принятия решений, а также в виде определения компетенций правительства, государственных заказчиков, головных исполнителей и исполнителей гособоронзаказа по формуле «вправе» в пяти местах текста нового закона
(против одного в старом). Все перечисленное является коррупциогенными факторами9, причем явно усилившимися в новом законе, однако почему-то правовые управления аппаратов Госдумы и Совета Федерации выявить их не смогли или не сочли нужным.
В новой версии закона исчезли положения, связанные с понятием государственной программы вооружения (ч. 1 и 2 ст. 3 старого закона - «федеральная программа разработки, создания и производства военной техники на десятилетний период»). Возможно, поэтому в перечне основ для формирования гособоронзаказа (ст. 4) госпрограмма вооружения опустилась на одну позицию, уступив место планам строительства и развития Вооруженных Сил. Вызвано ли это действительным снижением влияния госпрограммы вооружения на состав гособоронзаказа10 или артефактом работы над текстом закона, судить трудно, но тенденция достаточно однозначна.
Представленное при втором чтении как основная новелла государственное регулирование цен на продукцию по оборонному заказу, а вернее его принципы и методы, грешит тавтологией формулировок и упором на регистрацию. Конкретный порядок регулирования цен с условиями и порядком применения их видов (ст. 11 - ориентировочная, фиксированная или возмещающая издержки) отдан «на откуп» правительству. Гласность статистики контрактов, цен и поставок не только не упоминается, но, судя по всему, и не считается методом регулирования.
Объективности ради следует отметить четко сформулированную в новом законе обязанность всех исполнителей вести раздельный бухгалтерский учет по любому контракту, связанному с гособоронзаказом, что существенно облегчит выполнение решения Президента РФ от 25 ноября 2010 г. № Пр-3443, поставившего заслон бесконтрольному росту цен на продукцию военного назначения.
6 Стенограмма заседания Государственной Думы от 16 мая 2012 г., http://transcript.duma.gov.ru/node/3633/
7 Заместитель Председателя Правительства Дмитрий Рогозин дал интервью телеканалу «Вести» по итогам селекторного совещания о гособоронзаказе, http://government.ru/docs/22478/
8 Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ (в ред. Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 409-ФЗ) // Российская газета. 1996. 4 января; Российская газета. 2011. 9 декабря.
9 П. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96).
10 В федеральном бюджете на 2013 г. присутствуют расходы на гособоронзаказ - как в рамках государственной программы вооружения, так и вне ее, а закупки вооружения могут осуществляться и помимо гособоронзаказа.
RUSSIAN ECONOMIC DEVELOPMENTS • VOLUME 20 • № 2 • FEBRUARY-MARCH 2013 45
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ
Кроме этого внимания заслуживают два важных и странных момента, также связанных с ценами и впервые появившихся в законе: во-первых, это ограничение допустимого роста цен антимонопольным органом 5% сверх официального индекса цен или индекса-дефлятора; во-вторых, неопределенность в порядке изменения цены государственного контракта.
В первом случае в материалах к законопроекту отсутствуют какие-либо экономические обоснования выбора предела реагирования именно в 5% (он представляется явно завышенным с учетом того, что, например, в 2011 г. величина индекса цен на продукцию военного назначения по факту составила 109.0%11, что оказалось на 2.1 п.п. выше установленного официальным прогнозом в 2010 г.), и, кроме того, 30-дневный срок информирования антимонопольного органа ведет к автоматическому превышению этого непонятным образом установленного предела. Вполне возможно, что на самом деле превышение первоначально было установлено на уровне 0.5%, что имеет хоть какой-то смысл, а затем, в процессе разработки закона, десятичная запятая «случайно потерялась», и в результате мы получили очень эффективный инфляционный механизм, упакованный в красивую обертку госрегулирования цен.
Во втором случае, судя по тексту закона (ч. 5 ст. 6, п. 7 ст. 7, п. 9 ч. 1 ст. 9), изменение цены происходит самопроизвольно, неким
чудесным образом, ставя всех перед фактом, и госзаказчику (головному исполнителю) остается лишь запросить обоснование изменения, головному исполнителю (исполнителю) -обосновать его, а правительству - согласиться с ним...
Таким образом, в законе не удалось «достичь прозрачности всех его статей» и уж тем более «установить в этой сфере четкий парламентский контроль», как рассчитывали в экспертном совете по обороне Госдумы12. Остается невыполненным требование Президента РФ В. Путина: «систему госзакупок для оборонных нужд необходимо сделать максимально открытой и прозрачной. И такой подход, несомненно, окажет стимулирующее воздействие на развитие здоровой конкуренции в отрас-
ли»13.
Ну, а преувеличенные показатели выполнения гособоронзаказа в 2012 г. (для Минобороны России - 99%) после «уточнения» некоторых его параметров (при 94.3%-ном размещении контрактов Минобороны14 к моменту сдачи годового плана) и «надрыва» при финишном рывке15, прекращение16 с ноября 2012 г. на правительственном сайте обновления информации о персональном составе ВПК17, а с декабря 2012 г. - публикации повестки дня ее заседаний - лишь очередные свидетельства «сползания» в наезженную советскую колею: к доминированию интересов военно-промышленного комплекса над интересами как Вооруженных Сил, так и страны в целом. ■
11 Об индексах цен и индексах-дефляторах для прогнозирования цен на продукцию военного назначения см. письмо зам. министра Минэкономразвития России № 21684-АК/Д03и от 9 октября 2012 г., http://www.economy.gov.ru/ minec/activity/sections/macro/prognoz/doc20121009_0002
12 См.: Авдеев Ю. Гособоронзаказ на марше // Красная звезда. 2012. 6 июня (№ 99).
13 Стенограмма совещания о реализации государственной политики в области развития ОПК на период до 2020 года и дальнейшую перспективу. Комсомольск-на-Амуре, 20 февраля 2012 г., http://government.gov.ru/docs/18194/
14 Стенограмма рабочей встречи с заместителем Председателя Правительства Дмитрием Рогозиным. Ново-Огарево, 19 ноября 2012 г., http://news.kremlin.ru/news/16859
15 См. интервью Д. Рогозина «Вестям».
16 В связи с этим вызывает удивление, если не оторопь, пропагандистская активность вице-премьера Д. Рогозина в Twitter и Facebook - деятельность, явно осуществляемая им в ущерб своим обязанностям руководителя органа государственной власти в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
17 Военно-промышленная комиссия при Правительстве Российской Федерации, http://government.ru/gov/agencies/ 134/
