CC BY
51
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ (МУНИЦИПАЛЬНЫЙ) ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИЙСКОЙ
ФЕдЕРАЦИИ
м. в. васильева,
кандидат экономических наук, доцент волгоградский государственный университет
Председатель Правительства России В. В. Путин отметил: «Один из главных критериев политической культуры и развития общества — это увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня. Только за 2007 г. субъектам Федерации были переданы важнейшие полномочия в области градостроительства, лесного хозяйства, земельных и водных отношений, охраны животного мира, а также в вопросах занятости населения» [2].
С 2008 г. региональные органы власти приступили к реализации полномочий в области охраны и управления памятниками истории и культуры федерального значения.
Значительно расширены компетенции и возможности местных органов власти. Правительство России считает необходимым продолжить процесс укрепления экономических основ местного самоуправления, в первую очередь за счет формирования достаточной доходной базы.
Процесс перераспределения полномочий, по словам В. В. Путина, «... не означает, что федеральный центр снимает с себя ответственность за качество жизни в регионах». Напротив, благодаря тому, что все больше решений принимается именно на местах, система управления «становится более гибкой и более близкой к людям». При этом ответственность перед обществом несут все без исключения уровни власти.
Региональная политика в Российской Федерации — законодательно оформленная система
правовых, организационных, институциональных и финансово-экономических мер, определяющих деятельность федеральных органов государственной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, объединений бизнеса и иных институтов гражданского общества, направленная на достижение целей и решение задач политического, экономического и социального развития регионов в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики государства.
Базовой целью региональной политики в Российской Федерации является обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Это предполагает, с одной стороны, сокращение различий в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а с другой, — обеспечение баланса между наращиванием экономического потенциала субъектов Российской Федерации и обеспечением комфортной среды обитания для населения, созданием равных возможностей для граждан Российской Федерации в реализации своих социальных и экономических прав и удовлетворении потребностей, независимо от места проживания.
Для достижения этой цели применение инструментов региональной политики должно быть сконцентрировано на организации согласованных действий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по созданию максимально благоприятных
условий для развития экономики субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, прежде всего путем привлечения частных инвестиций и повышения качества и доступности бюджетных услуг, что в совокупности составляет основу для роста уровня и качества жизни населения и социально-экономического развития государства в целом.
В условиях федеративного устройства государства и самостоятельности местного самоуправления особого внимания заслуживают механизмы управления социально-экономическими процессами на федеральном, региональном и местном уровнях, обеспечивающие единство целей, задач и действий всех органов публичной власти. Это потребует решения задачи совершенствования федеративных отношений и местного самоуправления, прежде всего путем завершения разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления и выстраивания системы их надлежащего исполнения. Это позволит в значительной мере реализовать еще одну стратегическую цель региональной политики — формирование эффективного и компактного государства.
К настоящему времени в Российской Федерации, в основном, создана нормативно-правовая база для обеспечения сбалансированного развития субъектов Российской Федерации и эффективной реализации принципов государственного устройства. Разграничены полномочия между различными уровнями власти, упорядочено бюджетное устройство, и сформированы правила межбюджетных отношений, закреплены правовые основы осуществления территориального планирования, началось внедрение механизмов повышения эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [5].
Все более расширяющийся процесс регионализации экономики объективно предопределяет перемещение ответственности центра за решение многих вопросов, касающихся в основном условий обеспечения жизнедеятельности населения, на уровень субъектов Федерации и местного самоуправления. Эффективность регулирования процесса социально-экономического развития регионов находится в прямой зависимости от рационального использования финансовых ресурсов территорий, основной составляющей которых являются бюджетные расходы [1].
Должного решения проблема организации эффективного финансового контроля пока еще не получила.
Государственный финансовый контроль (ГФК) представляет собой совокупность экономических и правовых отношений, обусловленных действием контрольной функции финансов и управления, направленных на обеспечение законности и эффективности формирования, распределения и использования государственных финансовых ресурсов на основе принципов единства государственных финансов и бюджетной системы.
Сбалансированная и эффективная финансовая политика требует организации адекватной системы финансового контроля на всех уровнях управления. Необходимость пересмотра и обновления функций и стратегии финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях обусловлена рядом факторов.
Во-первых, на современном этапе социально-экономического развития, проведения множественных преобразований на всех уровнях управления в России возникла необходимость реструктуризации существующей системы финансового контроля, комплексного подхода к разработке основных направлений создания эффективной системы финансового контроля, включающей оптимальную структуру контрольных органов в условиях происходящих реформ, определению ее стратегии и тактики.
Во-вторых, потребности практики модернизации экономики с целью придания ей инновационного качества диктуют необходимость усиления контроля за эффективностью управления общественными ресурсами. Система внутреннего и внешнего финансового контроля на этапе своего становления нуждается в научно обоснованных практических и методических рекомендациях, выработанных на основе обобщения положительного отечественного и зарубежного опыта.
В-третьих, государственный аудит как институт внешнего независимого контроля за деятельностью органов государственной власти по управлению финансовыми, материальными и интеллектуальными ресурсами привлекает пристальное внимание исследователей — правоведов, экономистов, социологов, политологов, специалистов в области финансового контроля, изучающих отдельные аспекты финансового контроля. Системное исследование, общетеоретическое осмысление роли и места финансового контроля в системе управления социально-экономическим развитием регионов и муниципальных образований представляет крупную научную проблему, имеющую прикладное и научно-методологическое значение.
В-четвертых, угрозы и риски безопасности России, по некоторым показателям превысившие «пороговые» значения, особенно в финансово-бюджетной области, требуют новых (альтернативных) подходов к разработке концептуальных основ стратегии экономической безопасности, составной частью которой является финансовая безопасность. Особую опасность для развития страны, ее будущего представляют коррупция, теневая экономика. Государственный аудит, воздерживаясь от политических оценок, способен дать объективную и точную диагностическую оценку состояния экономики и финансов, обосновать пути разрешения противоречий в социально-экономической области.
В-пятых, принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131 [8] стимулировало процесс реформирования местного самоуправления, и как следствие, именно проблема создания эффективной системы муниципального финансового контроля приобретает особую актуальность и практическую значимость.
Отечественная система финансового контроля на всех уровнях управления работает пока недостаточно эффективно. Среди основных проблем выступают на первый план неупорядоченность и неполнота контроля, параллелизм, дублирование, отсутствие взаимодействия в деятельности его органов, пробелы и противоречия в правовом обеспечении и методологии проведения контрольных мероприятий.
Эти проблемы особенно остро проявляются на региональном и местном уровнях. Сейчас органы ГФК не охватывают контрольными мероприятиями значительной части поступающей субъектам Федерации федеральной помощи и их собственных финансовых ресурсов, слабо способствуют укреплению финансовой дисциплины и повышению эффективности расходования государственных средств. Целевой характер и правомерность использования государственных финансовых ресурсов на территории субъектов Российской Федерации контролируются недостаточно.
Актуальность решения проблем организации ГФК на региональном уровне обусловлена, с одной стороны, возрастанием роли финансового контроля в условиях современной экономики, с другой, — несовершенством его осуществления в субъектах Российской Федерации.
Контроль за использованием средств федерального бюджета в субъектах Российской Феде-
рации осуществляют Счетная палата Российской Федерации (СП РФ), службы, подведомственные Минфину России, ведомственные ревизоры распорядителей бюджетных средств. Изначально нечеткая регламентация их работы часто приводит к борьбе ведомственных интересов.
Деятельность контрольно-ревизионных подразделений федеральных министерств, служб, агентств регулируется постановлениями Правительства Российской Федерации, ведомственными положениями. Деятельность контрольных органов субъектов Российской Федерации — законами и нормативными актами этих субъектов. Задачи, права и методы организации работы этих органов регламентируются инструкциями, методическими указаниями, приказами, которые не предусматривают возможности взаимодействия, планирования совместной работы.
Из-за отсутствия Федеральных законов «О государственном финансовом контроле», «Государственном аудите», незавершенности процесса стандартизации контрольной деятельности снижается эффективность контрольных органов, прежде всего за счет дублирования их функций. На практике многочисленные проверки часто не позволяют нормально функционировать финансовым службам проверяемой организации. В то же время отчетность контрольных органов не унифицирована и не позволяет анализировать и сравнивать результаты ревизий и проверок.
Региональная проблематика, анализ межбюджетных отношений и выработка рекомендаций по их совершенствованию всегда были одними из актуальнейших научных тем.
В регионах ГФК не обеспечивает решения стоящих перед ним задач. Федеральные и региональные власти не получают достаточной и достоверной информации об использовании финансовых ресурсов на территории субъектов Российской Федерации.
Базовая цель региональной политики — сокращение различий социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации — так и не достигнута. Напротив, по объему валового регионального продукта на душу населения минимальное и максимальное значения в субъектах Российской Федерации различались: в 2004 г. — в 73 раза, в 2006 г. — в 117 раз; по уровню безработицы — в 2004 г. в 48 раз, в 2006 г. — в 78 раз. Степень дифференциации инвестиций в основной капитал на душу населения в субъектах Российской Федерации составляла в 2004 г. 184 раза, а в 2006 г. — 235
раз. В сравнении с европейскими странами Россия превосходит их показатели по уровню различий социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации примерно на порядок и находится в одном ряду с такими государствами, как Индия и Китай.
Применение на федеральном уровне различных инструментов влияния на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, включая межбюджетные трансферты, федеральные целевые программы, Инвестиционный фонд, особые экономические зоны, осуществляется без должной координации, в отсутствие четких приоритетов региональной экономики, на поддержку развития которых необходимо направить действие указанных инструментов. Так, на территории Дальневосточного федерального округа реализуется 19 федеральных целевых программ. Механизм координации их действий на территории округа отсутствует. Более того, указанными программами, имеющими разные сроки реализации и целевые показатели, предусматривается строительство объектов в одних и тех же сферах (в частности, в агропромышленном комплексе, здравоохранении, образовании, коммунальном хозяйстве), но без взаимной увязки, без ориентации на достижение единых целей.
Это существенно препятствует проведению эффективной региональной политики, ограничивает возможности концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития субъектов Российской Федерации и снижает предсказуемость доходов региональных и местных бюджетов, дести-мулирует органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления к наращиванию собственных доходов и развитию территорий, не позволяет решить задачи сокращения межрегиональных различий в уровне обеспеченности граждан бюджетными услугами и поступательного социально-экономического развития регионов.
Как следствие, нарастает дисбаланс в социально-экономическом положении субъектов Российской Федерации, который в рамках действующей парадигмы управления региональным развитием компенсируется наращиванием объема межбюджетных трансфертов. Однако в условиях отсутствия единой общефедеральной системы целей развития государства и стимулирования реализации экономического потенциала субъектов Российской Федерации такие меры лишь усугубляют остроту проблемы.
В частности, в последние годы объем финансовой помощи бюджетам субъектов Российской
Федерации из федерального бюджета постоянно возрастал. Если в 2004 г. объем межбюджетных трансфертов (без учета субвенций) составлял 343 млрд руб., то к 2008 г. он достиг 762,5 млрд руб.
Сохранение этих тенденций влечет фактическую дифференциацию социальных и экономических прав граждан в зависимости от места жительства, может привести к массовой миграции населения из депрессивных регионов, возникновению межнациональных конфликтов, в том числе проявлению различных форм нетерпимости, бытового национализма и ксенофобии.
Количество высокодотационных субъектов Федерации, у которых доля межбюджетных трансфертов в доходах превышает 60 %, сохранилось на прежнем уровне [3].
В 2007 г. не были решены в должной мере проблемы сбалансированности местных бюджетов. Не завершены работы по установлению границ муниципальных образований, кадастровой оценке объектов недвижимости и передаче имущества из одной формы собственности в другую. Сохраняется зависимость местных бюджетов от безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней.
Перекосы в системе межбюджетных отношений ведут к тому, что из года в год при реализации федеральных целевых программ (ФЦП) регионами не соблюдаются условия софинансирования, не обеспечивается привлечение в полном объеме средств бюджетов регионов и внебюджетных источников.
Для решения указанных проблем в 2007 г. в СП РФ в рамках контроля и анализа межбюджетных отношений начала работу по ряду принципиально новых направлений.
Так, в рамках компетенции СП РФ был проведен анализ последствий укрупнения регионов на примере Красноярского края. В программы проверок в регионах включались вопросы результативности бюджетно-финансового контроля, осуществленного различными федеральными и региональными контрольными органами. Также СП РФ совместно с Контрольным управлением Президента была проведена работа по оценке качества работы губернаторов и сформированы предложения Правительству РФ.
Анализ результатов деятельности контрольных органов в субъектах Российской Федерации свидетельствует о том, что практически в каждом из них региональные финансовые ресурсы сегодня недо-
1 Анализ автора на основании данных Министерства регионального развития Российской Федерации. http://www. minгegion. т.
статочно охвачены ГФК. Ежегодно контрольными мероприятиями охватывается лишь около трети используемых в субъектах Российской Федерации бюджетных ресурсов. Эпизодический, несистемный характер носит и контроль за законностью и эффективностью использования государственной собственности. Такое положение сложилось, несмотря на многочисленность органов ГФК, а во многом и в результате их многочисленности.
В субъектах Российской Федерации СП РФ в основном проверяет результаты работы территориальных органов федеральной исполнительной власти (налоговых, таможенных и др.). Такие проверки составляют до 20 % от общего числа проводимых контрольных мероприятий. Нарушения и недостатки, выявляемые такими проверками, обычно касаются доходной части федерального бюджета и носят общий для всех субъектов Российской Федерации характер. Наиболее часто СП РФ фиксирует невыполнение планов начислений в федеральный бюджет по доходам, обязательств местных бюджетов по компенсации затрат федеральных органов. Эти недостатки было бы рациональнее выявлять, не выезжая в субъекты Российской Федерации, в самих федеральных ведомствах путем анализа отчетности их территориальных органов [4].
Проверки использования финансовой помощи субъектам Российской Федерации и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации составляют до 15 % от числа проводимых контрольных мероприятий. Независимость СП РФ от федеральных ведомств и местных властей позволяет проводить эти проверки наиболее эффективно. Так, в 2001— 2005 гг. проведены проверки исполнения бюджетов Республик Адыгея, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Коми, Саха, Тыва, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Калининградской, Магаданской, Нижегородской, Ульяновской областей, Краснодарского края, Чукотского автономного округа.
В результате, выявлены серьезные недоработки со стороны Минфина России, финансовых органов субъектов Российской Федерации, в том числе факты несвоевременного взыскания бюджетных кредитов, необоснованного изменения доходных параметров бюджетов с целью получения дополнительной федеральной помощи, неправомерного предоставления налоговых льгот и других преференций отдельным субъектам экономических отношений. Одна из основных причин сложившейся ситуации заключается в бессистемности контроля за финансовыми органами со стороны представительной и исполнительной власти всех уровней [9].
Таким образом, наиболее перспективным направлением работы СП РФ в регионах является организация и проведение проверок исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, правомерности и эффективности деятельности финансовых органов. Было бы целесообразно вместо выездного контроля за работой территориальных органов федеральных ведомств проводить регулярные проверки обоснованности выделения Минфином России средств субъектам Российской Федерации. При этом усилия СП РФ должны быть направлены не только на организацию контрольных мероприятий, но и на анализ эффективности основных направлений бюджетной политики и выработку на его основе конкретных предложений по повышению эффективности финансового управления и контроля на региональном уровне и в стране в целом путем проведения экспертно-аналитических мероприятий.
Сегодня на региональном уровне проводят ревизии, проверки и экспертизы СП РФ, контрольные подразделения органов исполнительной власти федерального уровня.
В каждом субъекте Российской Федерации, кроме того, действуют более десяти территориальных органов государственного финансового контроля — управление и отделения федерального казначейства, территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, управление и инспекции ФНС России, таможня, территориальные подразделения трех федеральных внебюджетных фондов, контрольно-счетный орган законодательного собрания, финансовые и контрольные органы исполнительной власти.
Так как СП РФ не имеет территориальных органов, ее контрольные мероприятия в субъектах Российской Федерации проводятся силами выездных бригад. Такой контроль часто сводится к анализу предоставляемой по запросам информации без проверки первичных финансовых документов или с незначительной по временному периоду проверкой.
Все более широкое распространение на региональном уровне получают пока еще новые методы контроля (аудит эффективности и стратегический аудит), а также расширение масштабов экспертно-аналитической работы.
В 2007 г. СП РФ был проведен 21 аудит эффективности, что в 1,4 раза больше, чем в 2006 г. Впервые осуществлено 18 контрольных мероприятий с использованием методики стратегического аудита. Такая тенденция наблюдается и на субфедеральном уровне.
Так, из более 7 тысяч проведенных контрольно-счетными органами субъектов России в 2007 г. контрольных мероприятий в среднем каждое десятое было проведено с использованием аудита эффективности, что позволило выявить более чем 13 млрд руб. неэффективно использованных государственных средств. Данная работа показала, что в ходе формирования и исполнения региональных бюджетов имеются немалые резервы совершенствования бюджетного процесса и бюджетных процедур, укрепления государственной финансовой дисциплины.
Есть примеры совместной работы СП РФ с региональными палатами по проведению аудита эффективности. Так, в 2007 г. совместно с контрольно-счетными органами Магаданской и Ростовской областей СП РФ проведен аудит эффективности использования водных биоресурсов, а также государственных средств на развитие рыбной отрасли. В ходе аудита были выявлены нарушения законодательства почти на 0,5 млрд руб. Работа показала, что неэффективное использование водных биоресурсов в значительной степени связано с многократным изменением структуры управления рыбной отраслью, а также отсутствием необходимых условий, в том числе экономических, для конкурентоспособности отечественной продукции рыболовства и для надлежащего сохранения и воспроизводства запасов [6].
Активизируется экспертно-аналитическая составляющая контрольной деятельности на региональном уровне. Контрольно-счетные органы регионов все чаще не ограничиваются отдельными контрольно-ревизионными мероприятиями, а проводят глубокий системный анализ особо острых проблем социально-экономического развития регионов.
В 2007 г. контрольно-счетными органами субъектов Федерации проведено 3 760 экспертно-аналитических мероприятий, что почти на 14 % больше, чем в 2006 г.
Отдельные экспертно-аналитические мероприятия проводятся контрольно-счетными органами субъектов Федерации совместно со СП РФ. Например, в 2007 г. СП РФ совместно с контрольно-счетными органами всех регионов успешно провела мониторинг реализации Федерального закона № 131 [7].
Сотрудничество СП РФ с региональными контрольно-счетными органами незаменимо при осуществлении контроля за реализацией многих важнейших государственных задач, в том числе и в сфере инвестиционной деятельности, учитывая,
что крупнейшие государственные инвестиционные проекты и федеральные целевые программы, как правило, реализуются на принципах софинанси-рования из региональных бюджетов.
Яркий пример такого сотрудничества — мониторинг хода реализации приоритетных национальных проектов. Этот мониторинг, начиная с 2006 г., СП РФ вместе с Контрольным управлением Президента проводит при активном участии региональных контрольно-счетных органов и соответствующих структур Контрольного управления Президента России.
При его проведении внимание уделяется не только вопросам законности и целевого характера использования средств, выделенных на реализацию национальных проектов, но и достигнутым при этом результатам, вопросам эффективности использования средств.
В 2007 г. в мониторинге приняло участие более 80 контрольно-счетных органов, проведено 567 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. При этом особое внимание было уделено не только тому, дошли ли бюджетные средства до бюджетополучателей, но и тому, насколько эффективно они были израсходованы. В результате проведения мониторинга, который охватил большую часть российских регионов, новый импульс получило взаимодействие контрольных органов России. Можно без преувеличения сказать, что его проведение позволило создать основы единой и достаточно эффективно работающей системы сквозного контроля за реализацией стратегически значимых задач социально-экономического развития страны на всех уровнях бюджетной системы [7].
Сегодня важно более активно добиваться, чтобы результаты контрольной работы шире использовались при формировании бюджетов, принятии управленческих решений, разработке стратегических планов социально-экономического развития. В 2008 г. работа Счетной палаты по контролю за бюджетным процессом вышла на качественно новый уровень. Заключение по отчету Правительства об исполнении федерального бюджета на 2007 г. впервые подготовлено в 2008 г., а не с лагом в два года, как практиковалось ранее. Это позволило актуализировать оценку исполнения бюджета и с ее учетом предлагать корректировки в бюджет текущего года и предложения в бюджет следующего.
Кроме того, планируется более эффективно применять достижения современных информационно-телекоммуникационных технологий, создавать на этой базе принципиально новый инструментарий
контроля. Использование таких технологий поможет сделать контрольную работу более слаженной, скоординированной и результативной, позволит более оперативно выявлять и пресекать возможные нарушения, совместными усилиями обеспечивать руководство страны достоверной информацией. Это позволит проверяющим меньше соприкасаться непосредственно с теми, кого они проверяют. Это является хорошей антикоррупционной мерой.
Одна из причин низкой результативности контрольной деятельности федеральных органов на региональном уровне — неполнота, отсутствие периодичности контроля вследствие его нерациональной организации.
Много нерешенных проблем существует и в системе муниципального финансового контроля.
В Федеральном законе № 131-Ф3 [13] впервые предусмотрено, что в структуру органов местного самоуправления может входить контрольный орган муниципального образования. Цель деятельности такого органа локальна: он должен помогать эффективному, экономному, основанному на законе решению вопросов местного значения. Формулировка нормы закона о необходимости создания контрольного органа носит диспозитивный характер: включение в структуру органов местного самоуправления контрольного органа в силу ч. 2 ст. 34 Закона является правом, а не обязанностью муниципального образования. Иными словами, этого органа может в муниципальном образовании и не быть. Однако в некоторых муниципальных образованиях данное положение Закона применяют своеобразно: в устав муниципального образования на всякий случай включают нормы, предусматривающие наличие контрольного органа, однако на деле такой орган не создается.
Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти — непосредственно или через органы местного самоуправления — выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль граждан за деятельностью должностных лиц, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.
Таким образом, если наличие контрольного органа предусмотрено уставом муниципального об-
разования, его надо создавать в соответствии с нормами действующего законодательства—Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона № 131 -ФЗ.
В соответствии со ст. 38 Закона контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования (по его требованию) необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).
По данным Счетной палаты РФ, в субъектах РФ используются различные модели осуществления финансового контроля. Помимо самостоятельных контрольных органов местного самоуправления, входящих в структуру органов местного самоуправления (например, контрольный орган г. Подольск, Контрольно-счетная палата Советско-Гаванского муниципального района, Контрольно-счетная палата Ярославского муниципального района Ярославской области), представительными органами местного самоуправления создаются контрольные органы, являющиеся структурными подразделениями создаваемых ими органов. Например, контрольно-счетный орган Думы Хасанского муниципального района является ее структурным подразделением, ревизионная комиссия Совета депутатов муниципального образования Таштыпский район является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля и входит в структуру представительного органа муниципального образования.
Далеко не всегда эти модели соответствуют требованиям действующего законодательства. Выборочной проверкой Счетной палаты РФ установлено, что Минфин Республики Дагестан заключает с органами местного самоуправления (администрациями Махачкалы, Каспийска, Ах-
тынского района) соглашения о проектировании, исполнении и контроле за исполнением местных бюджетов муниципальных образований, что является нарушением ст. 6 Закона. В данном случае полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами государственной власти, а это противоречит действующему законодательству и неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом РФ.
Согласно Закону № 131-ФЗ контрольный орган вводится в структуру органов местного самоуправления исключительно путем внесения изменений в устав муниципального образования, но это решение вступает в силу только после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение (ч. 7 и 8 ст. 34 и абз. 2 ч. 8 ст. 44). Следовательно, при условии внесения в устав муниципального образования поправок, учреждающих контрольный орган, деятельность этого органа будет признана легитимной лишь по истечении срока полномочий действующего состава депутатского корпуса муниципального образования. В результате сейчас контрольные органы функционируют лишь в незначительном числе муниципальных образований, процесс их создания затягивается. Ситуация усугубляется противоречивостью норм бюджетного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.
На практике муниципальные образования, которые хотят создать собственные контрольные органы, но не могут этого сделать, до тех пор пока не вступили в силу соответствующие положения устава, формируют контрольные органы как рабочие органы представительного органа муниципального образования. Описанная модель имеет право на существование, однако толковать положение Закона о контрольном органе муниципального образования как о рабочем органе представительного органа муниципального образования недопустимо.
Представительный орган муниципального образования рассматривает и утверждает проект местного бюджета и отчет об исполнении местного бюджета. А в полномочия контрольного органа входит осуществление контроля за соблюдением порядка рассмотрения проекта местного бюджета и отчета о его исполнении. Таким образом, контрольный орган муниципального образования не может быть подотчетен в своей деятельности представительному органу муниципального образования, как и любому другому органу местного самоуправления, иначе теряется смысл его создания [13].
Данный вопрос также явился предметом судебного рассмотрения [14]. Так, в устав Новоуральского городского округа (Свердловская область) были внесены изменения, предусматривающие создание контрольно-счетной комиссии Новоуральского городского округа, которые должны были вступить в силу после истечения срока полномочий депутатов действующего созыва. На это время (два года) депутаты предусмотрели создание контрольно-счетной комиссии как постоянно действующего рабочего органа городской думы, причем целью такой комиссии должно было стать обеспечение реализации собственных полномочий думы по муниципальному финансовому контролю и контролю за управлением и распоряжением муниципальной собственностью.
По мнению прокурора, данное решение является незаконным. В постановлении Новоуральского городского суда от 30 октября 2006 г. указывается, что из положений ст. 265 Бюджетного кодекса не следует, что представительным органам местного самоуправления при осуществлении финансового контроля запрещено создавать собственные контрольные органы, в том числе с целью контроля за управлением муниципальной собственностью. Перечень прав представительных органов местного самоуправления при осуществлении финансового контроля, приведенный в ч. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса, не является закрытым и носит диспози-тивный, а не императивный характер. Как следует из Положения о Контрольно-счетной комиссии Думы Новоуральского городского округа, самостоятельных решений она не принимает, а результаты ее деятельности оформляются в виде актов и отчетов, которые утверждаются председателем думы. Соответственно данная контрольно-счетная комиссия не является самостоятельным контрольным органом и не подменяет собой такой орган местного самоуправления, как контрольно-счетная комиссия Новоуральского городского округа, которая согласно п. 4 ст. 41 устава Новоуральского городского округа обладает правами юридического лица [9].
В разъяснениях Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы подчеркивается, что контрольный орган муниципального образования не следует рассматривать как финансовый орган, определенный в Бюджетном кодексе.
Контрольный орган муниципального образования — это орган местного самоуправления, независимый в своей деятельности от представительного органа муниципального образования и от местной администрации, а Бюджетный кодекс
предусматривает осуществление финансового контроля представительными и исполнительно-распорядительными органами муниципального образования. При этом установлено, что формами финансового контроля представительного органа муниципального образования являются предварительный, текущий и последующий контроль (ст. 265 Кодекса).
Кроме того, полномочия контрольного и финансового органов, описанные в ст. 270 Бюджетного кодекса, отличаются от полномочий контрольного органа муниципального образования. В частности, финансовый орган «осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств».
Контрольный орган муниципального образования решает две основные задачи: контролирует соблюдение порядка принятия, исполнения местного бюджета и представления отчета о его исполнении и соблюдение установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, что не входит в содержание финансового контроля, осуществляемого в соответствии с Бюджетным кодексом.
Таким образом, в муниципальном образовании возможно одновременное существование разных органов, обладающих контрольно-надзорными функциями в финансовой сфере. Допустимо одновременное создание контрольных органов муниципального образования, а также органов финансового контроля, создаваемых исполнительными или представительными органами муниципального образования, с разными полномочиями и различным порядком организации и деятельности.
Рассматривая проблему организации финансового контроля на региональном и местном уровнях, можно выделить следующие ключевые проблемы:
• отсутствие единых правил и стандартов контрольной деятельности;
• отсутствие унификации отчетности контрольных органов;
• оценка состояния и результатов финансового контроля имеет определенные трудности в связи с незавершенностью стандартизации контрольной деятельности и отсутствием утвержденного классификатора нарушений,
единого толкования понятий видов нарушений — незаконного, нецелевого, неэффективного использования бюджетных средств. Учитывая изложенное, необходим методологический подход к развитию финансового контроля на современном этапе. В рамках этого подхода необходимо осуществить ряд мероприятий. Сегодня необходимо принятие Единой концепции государственного финансового контроля (далее — Концепции) — программного документа, определяющего единые для всей страны, органов контроля и объектов контроля подходы, нормы и правила. Нужно, чтобы вся система строилась на единых принципах, общей методологической основе.
В Концепции «О государственном финансовом контроле» необходимо:
• уточнить объекты и задачи финансового контроля, основные понятия и термины, а также принципы, характеристики прав и обязанностей субъектов и объектов контроля;
• предложить более полный организационный механизм ГФК, т. е. систему методов, способов и приемов формирования и регулирования отношений объектов и субъектов контроля; функции контрольных органов; формы осуществления; периодичность, включая проведение ГФК за федеральной собственностью и собственностью субъектов Российской Федерации, за бюджетными потоками в субъектах предпринимательской деятельности;
• определить важные направления взаимодействия органов ГФК с другими органами государственной власти и организациями;
• обосновать основные принципы финансирования органов финансового контроля и порядок отражения информации об их деятельности;
• прописать механизмы реализации Закона «О ГФК».
Контрольные органы в своей деятельности руководствуются различными инструкциями, положениями и регламентом. Вследствие этого контрольные процедуры не объединены в общую систему. Безусловно, каждый из органов ГФК имеет свои специфические цели и задачи, но процедуры финансового контроля целесообразно проводить, руководствуясь едиными методиками и программами, которые должны найти отражение в стандартах контроля.
Потребность в завершении процесса разработки стандартов контроля обусловлена необходимостью повышения качества контрольных мероприятий, приведения методологии ГФК в соответствие с международными нормами и требованиями, а
также необходимостью совершенствования работы контрольных органов в соответствии с международной практикой осуществления контрольной деятельности.
Общие для всей страны задачи и функции территориальных органов и учреждений обеспечивают практически одинаковый состав объектов контроля в регионах и требуют единства методов его проведения органами различного уровня власти.
Но существуют и определенные территориальные особенности. Так, в субъектах Российской Федерации тратятся значительные федеральные бюджетные средства, сравнимые по величине со средствами бюджетов республик, краев, областей, а порой превосходящие их. Влияние этих финансовых ресурсов должно учитываться при определении состава и численности контрольных органов.
Учитывая современное состояние ГФК в регионах и муниципальных образованиях, было бы целесообразно закрепить в Концепции следующие положения:
1) органы, осуществляющие контрольную деятельность на региональном уровне, — СП РФ; территориальные управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации; органы ведомственного контроля, в том числе контрольно-ревизионные подразделения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Отдельные функции ГФК в субъектах Российской Федерации осуществляют территориальные органы федеральной налоговой, таможенной служб, служб по тарифам, страховому надзору, финансовому мониторингу, федерального казначейства, Центрального банка Российской Федерации;
2) осуществляется ГФК с установленной периодичностью и полнотой охвата в зависимости от значимости, направления и сумм проверяемых ресурсов. Порядок проведения контроля устанавливается для каждого объекта контроля соответствующим нормативным актом. Контролю подлежат все без исключения государственные средства на территории субъекта Российской Федерации, в том числе бюджетные ресурсы, доходы от использования государственной собственности, средства государственных предприятий, акционерных обществ с участием государства;
3) взаимодействие органов контроля в субъектах Российской Федерации организуется с
учетом разграничения предметов ведения и полномочий и осуществляется путем согласования планов, проведения совместных контрольных мероприятий и систематического информационного обмена;
4) результаты проведения контроля оформляются итоговым документом, имеющим юридическое значение. Отчетность всех органов государственного финансового контроля составляется по единообразной форме на основе сопоставимых показателей. В региональном плане она должна давать полную картину результатов контрольных мероприятий на территории данного субъекта Российской Федерации.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. 2007: год в событиях. //Бюджет 2008. № 1.
2. Выступление В. В. Путина перед Федеральным Собранием. http://www. utro. ru/articles/2007/ 04/26/644332.shtml.
3. Данные Министерства регионального развития Российской Федерации. http://www. minregion. ru.
4. Интервью Председателя Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашина «Российской газете» (24.09.2008 года). http://www. ach. gov. ru
5. Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Проект Министерства регионального развития Российской Федерации. http://www. minregion. ru
6. Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации С. В. Степашина на XII Конференции Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации по теме «Стратегическое развитие России и задачи контрольно-счетных органов Российской Федерации» (г. Москва, 26 марта 2008 года). http://www. ach. gov. ru
7. Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашина на пленарном заседании Государственной Думы по отчету о работе Счетной палаты в 2007 году (Москва, 16.04. 2008 г.). http://www. ach. gov. ru
8. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19.06, 12.08., 28, 29, 30.12. 2004 , 18.04, 29.06, 21.07, 12.10, 27, 31.12. 2005, 02.02. 2006) .
9. Шугрина Е. Контрольный орган муниципального образования//Бюджет 2008, № 6.
