CC BY
157
I. ПРАВО
1. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО,
СЕМЕЙНОЕ ПРАВО
1.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРАКТ КАК ПРАВОВАЯ ФОРМА ОТНОШЕНИЙ ПО УДОВЛЕТВОРЕНИЮ ПУБЛИЧНЫХ НУЖД
Ванин Виталий Владимирович, д.ю.н. Должность: профессор кафедры гражданского и
предпринимательского права. Место работы: ЮжноРоссийский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Аннотация: в статье исследуется правовая природа государственного контракта как формы отношений, опосредующих регулятивное воздействие государства на экономическую сферу посредством механизма государственных закупок.
Ключевые слова: государственный контракт,
собственность, управление, предпринимательское право, метод правового регулирования.
THE STATE CONTRACT AS THE LEGAL FORM OF THE RELATIONS ON SATISFACTION OF PUBLIC NEEDS
Vanin Vitaly Vladimirovich, Dr of law. Position: professor of chair of the civil and enterprise law. Place of employment: Southern Russian institute - branch of the Russian academy of national economy and public service at the President of the Russian Federation
Annotation: in article the legal nature of the state contract as forms of the relations of the mediating regulatory impact of the state on the economic sphere by means of the mechanism of government procurements is investigated.
Keywords: state contract, property, management, enterprise right, method of legal regulation.
Удовлетворение формализованного актом социально-экономического планирования публичного интереса необходимо предполагает участие хозяйствующих субъектов, производящих товары, выполняющих работы, оказывающих услуги, потребность в которых образует содержание публичных нужд. Эйфория экономического либерализма, под знаменем которого проходило разрушение национальной хозяйственной системы в период раннего постсоветского периода истории Российского государства, обусловила
безальтернативность договорного механизма взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов в этой сфере; объявление экономики областью реализации частного интереса обусловили легальное воплощение этого механизма в институтах поставки товаров для государственных или муниципальных нужд и подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в качестве разновидностей гражданско-правовых договоров купли-продажи и подряда.
Между тем, уже при первом приближении легко заметить, что § 4 гл. 30 и § 5 гл. 37 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) создают правовое режимы, разительно отличающиеся от иных гражданско-правовых договоров; ряд базовых положений, рассматриваемых в качестве принципов договорного права (свобода договора, недопустимость одностороннего отказа от договора) здесь либо подвергнут значительным ограничениям либо не действует вовсе, нарушая в пользу государственного заказчика традиционно поддерживаемый для иных договоров баланс интересов сторон. Обращает на себя внимание также тот факт, что законодатель изначально обозначил невозможность
исчерпывающей регламентации отношений по удовлетворению государственных нужд положениями ГК РФ: норма п. 2 ст. 525 содержит общую отсылку к иным федеральным законам, подлежащим применению в части, не урегулированной § 4 гл. 30 ГК РФ; аналогичное правило закреплено в ст. 768 ГК РФ применительно к подрядным работам для государственных или муниципальных нужд.
Причина этого заключается в том, что государственный контракт не является правовой формой классических имущественно-стоимостных отношений, складывающихся между
товоропроизводителями на «свободном» рынке. Государство не является обычным субъектом рыночных отношений, ибо его участие в товарном обороте не обусловлено целью систематического извлечения прибыли, а потому не укладывается в классическую формулу «деньги-товар-деньги».
Естественно, опосредуемые государственным
контрактом отношения не могут не испытывать действие закона стоимости, однако приобретение государством определенных благ, обращающихся на рынке, трансформирует их товарную природу1, ибо в конечном счете оценка их осуществляется не через призму категории количества необходимого для производства общественно необходимого труда, а через призму удовлетворяемого посредством этих благ общественного интереса. «Деньги-товар-публичный интерес» - сознавая упрощенность подобного подхода, полагаем, что эта формула все же в большей степени отражает сущность отношений в сфере государственных и муниципальных закупок. Эффективность деятельности государства как участника хозяйственных отношений не сводится к собственно экономической эффективности отдельно взятой хозяйственной операции, вырванной из общеуправленческого контекста; приобретение товара по ценам, явно завышенным в сравнении с рыночными - противоестественно с точки зрения частных интересов предпринимателя (если, конечно, речь не
1 На нетоварный характер государственного контракта обращает внимание Л.В. Андреева. См.: Андреева Л.В. Правовые проблемы обеспечения государственных нужд // Государство и право. 1999. № 8. С. 29.
Ванин В. В.
идет об аномалиях в виде монополистической деятельности), однако может быть вполне оправдано с точки зрения проводимой государством протекционистской политики, направленной на стимулирование развития или стабилизацию состояния той или иной отрасли национальной экономики. К примеру, смысл проводимых Центральным банком Российской Федерации валютных интервенций состоит вовсе не в извлечении прибыли; несмотря на то, что они осуществляются в форме купли-продажи, действующее
законодательство четко фиксирует их регулятивную природу, определяя в качестве одного из методов денежно-кредитной политики Банка России, при помощи которого осуществляется воздействие на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег.
Рассмотрение публичного контракта в качестве элемента правового механизма социальноэкономического управления дает основание утверждать, что опосредующие государственные и муниципальные закупки правоотношения обладают регулятивной природой, будучи подчинены общесистемной цели этого механизма. В этом качестве они являются одним из средств корректирующего воздействия государства на хозяйственную среду, в результате которого не только инициируются условия для образования, поддержания или разрушения хозяйственных связей на микроэкономическом уровне, но и осуществляется воздействие макроэкономического характера.
Позитивно-правовое позиционирование
государственного контракта в качестве вида гражданско-правового договора приводит к дисбалансу организационно-регулятивной и имущественной составляющих публичного контракта, ибо, предназначенное для регламентации имущественно-стоимостных отношений, гражданское право естественным образом акцентируется на этом элементе, конструируя правовую связь между госзаказчиком и поставщиком по модели обязательства, направленного на перемещение товаров, выполнение работ и оказание услуг.
Регулятивное значение публичного контракта, которое проявляется за пределами правовой связи «публичный заказчик - поставщик (подрядчик, исполнитель)», Гражданским кодексом игнорируется совершенно, ибо восприятие контракта в качестве вида гражданско-правового договора купли-продажи неизбежно ведет к элиминированию его (контракта) сущности как элемента правового механизма публичного социально-экономического планирования, выполняющего функцию государственного управления экономикой. Вместе с тем, легальное подтверждение организационной природы публичного контракта можно отыскать в действующем законодательстве. Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» закрепляет особую структуру договорных связей: государственный контракт заключается между государственным заказчиком и головным исполнителем оборонного заказа, который, в свою очередь, заключает договоры (контракты) с поставщиками (исполнителями) сырья, материалов и комплектующих изделий для обеспечения оборонного заказа. К сожалению, дальнейшего развития эти положения не получили, никак не отразившись на
правовом режиме договоров, обеспечивающих исполнение собственно государственного контракта.
Вытекающий казалось бы логично из указанных
посылок вывод о т.н. комплексной природе правового института государственного контракта порочит
лежащая в его основе идея возможности
использования т.н. отдельных отраслевых элементов правового регулирования; данный подход дает повод задуматься о том, в какой мере эти самые отдельные элементы могут считаться собственно отраслевыми. Как известно право оперирует универсальным
набором способов воздействия на общественные
отношения (предписание, запрет, дозволение),
являющихся в этом смысле элементами
общеправового метода2, а различие между отраслями права состоит в удельном весе использования
указанных универсальных способов, которое
определяется категорией сущности метода
отраслевого регулирования3. Вырванный из контекста образующей отраслевой метод общей систематики взаимодействия элементов, т.н. отдельный элемент утрачивает качество части целого, сохраняя лишь свойство общеправового способа регулирования.
Заметим, что тезис о комплексном характере
государственных контрактов был выдвинут во время социально-экономических реформ; в советский период сомнений в том, что удовлетворение государственных нужд обеспечивается методом административного права не возникало (нет их и сейчас - в
ретроспективном ключе). Действительно, основным методом воздействия на поведение хозяйствующих субъектов был метод субординации, лежавший в
основе механизма государственного
централизованного директивного планирования; это служило основанием для вывода о том, что указанные отношения входят в предмет административного права. Между тем, при ближайшем рассмотрении выясняется, что это управление имело вовсе не административно-правовую природу, ибо не опосредовалось исполнительной властью как
разновидностью власти политической. Сущностной предпосылкой использования т.н. административных методов управления в экономике являлось ни что иное, как государственная монополия на средства производства; являясь формально единым собственником, государство опосредовало
имущественную обособленность хозяйственных
единиц правом оперативного управления, представлявшим по сути своей ограниченное вещное право4, предназначенное для правового оформления отношений расщепленной собственности.
Объективной причиной возникновения последней является концентрация капитала, вернее, достижение последней такой степени, при которой эффективное управление им со стороны собственника или
коллектива собственников становится попросту невозможным5. Для того, чтобы управляющий имел
2 См.: Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. М., 1976.
3 См.: Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Предпринимательство и статус его субъектов в современном российском праве. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 1999. С. 55.
4 Термин «вещное право» по причинам идеологического характера в законодательстве, естественно, не использовался.
5 Как отмечает З.Э. Беневоленская, степень отделения «функции управления» от «функции собственности» прямо пропорциональна степени концентрации капитала. См.:
возможность осуществлять свои функции собственники вынуждены «делиться» с ним частью своей экономической власти; таким образом собственность, доселе единая и неделимая, разделяется, «расщепляется» между несколькими субъектами по вертикали, образуя субординационный (вертикальный) вариант структуры отношений собственности в отличие от т.н. «горизонтальной» модели сложноструктурной собственности, представленной институтом общей (долевой или совместной) собственности6. При разделенной собственности имеет место раздел власти и интереса между двумя субъектами, каждый из которых является неполным, но все же действительным собственником, как бы ни были ограничены власть и участие в выгодах имущества одного, властью и участием в тех же выгодах другого»7.
В ходе социалистических преобразований советское государство как собственник осуществило концентрацию капитала максимально возможной степени, организовав экономику на базе т.н. общенародной (реально - государственной) собственности; в этом, на наш взгляд, и кроется причина отмеченного выше заблуждения относительно природы управления государственными предприятиями, ибо в условиях, когда государство выступает не только носителем политической власти, но монополизирует власть экономическую, отграничить их проявления можно только умозрительно.
Невозможность полного отказа от товарно-денежных отношений привела к тому, что была создана «... своеобразная конструкция права государственной социалистической собственности, единство и одновременно расчленение, имущество принадлежит одному собственнику - пролетарскому государству, и вместе с тем множеству собственников - отдельным хозорганам»8 Объяснение сути экономических взаимоотношений в народнохозяйственном комплексе социалистического образца через призму расщепленной собственности встречается в юридической науке на протяжении всего советского периода9, хотя последней никогда не признавалась официально.
Управление имуществом, образующим
материальную основу публичного сектора экономики представляет собой реализацию выходящего за рамки классической триады (владение, пользование, распоряжение) правомочия собственника, которое может быть обозначено термином «управление»10;
Беневоленская З.Э. Доверительное управление имуществом в сфере предпринимательства. 2-е издание, переработанное и дополненное. М.: Изд-во Волтерс Клувер, 2005.
6 См. подр.: Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.: ИГПАН,
1992.
7 Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С.65,67.
8 Курс хозяйственного права. М., 1935. Ч. 1. С. 183.
9 См.: Шкредов В.П. Экономика и право. М., 1990. С. 103-112; основоположник «теории коллектива» А.В.Венедиктов признавал, что концепция управления государственной социалистической собственностью обладает сходством с положениями теории разделенной собственности. [Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. С. 657-671].
10 В литературе были высказаны предложения о необходимости
расширения классической триады за счет правомочия
управления, однако в указанное понятие вкладывалось несколько
сущность его можно выразить через категорию опосредованного воздействия - воздействия на вещь через воздействие на волю другого, организационно и имущественно обособленного субъекта. Конкретные правовые формы реализации этого правомочия могут иметь различные легальные воплощения, сохраняя при этом глубинное качество осуществления экономической власти собственника. Осуществляемое государством в этой сфере прямое, директивное управление деятельностью хозяйствующих субъектов не является реализацией государственной власти в политическом ее смысле, ибо опосредующие их отношения предстают одной из форм волевых отношений собственности11.
Реорганизация хозяйственной системы общества на основе принципа многообразия форм собственности объективно ограничивает сферу использования метода директивного управления публичным сектором экономики, ибо основанием для его использования, как показано выше, является право государственной (муниципальной) собственности.
Императивное воздействие государства на хозяйствующих субъектов, основанных на частной форме собственности, возможно лишь посредством реализации политической власти, сфера действия которой имеет свои пределы, очерчивающие недоступную для последней территорию гражданского общества. Границы эти объективны; неадекватное восприятие их государством ведет к тому, что правовой механизм образуется неадекватными методами правового регулирования, обусловливая несбалансированность императивного и
диспозитивного элементов.
Возможность обязательно-директивного воздействия на поведение «частных» хозяйствующих субъектов ограничена, прежде всего, рамками их «экономического суверенитета», определяемыми правом частной собственности. Сущность последней традиционно раскрывается через категорию «plena in re potestas», однако ограничивать значение собственности только сферой имущественной было бы грубейшей ошибкой, ибо господство в мире вещей, определяя степень независимости личности в экономическом отношении есть необходимое условие независимости в прочих сферах общественной жизни; в этом смысле собственность выступает «краеугольным камнем всего гражданского порядка»12. Законодательство, определяя объем и границы субъективного права собственности, очерчивает сферу экономического господства собственника, в пределах которой он независим как от других собственников, так и от публичной власти: собственник реализует правомочия владения, пользования и распоряжения своим имуществом своей
иное содержание. См.: Павлов А.В. Конспект курса земельноколхозного права. М., 1938. С. 23; Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1960. С. 216; Трубинер А.М. Право государственной социалистической собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 139; Мозолин В.П. Корпорации, монополии и право в США. М., 1966; Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. М.: Юристъ, 2005.
11 См.: Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Указ. соч., 1999. С. 65.
12 Чичерин Б.Н. Собственность и государство. Цит. по: Русская философия собственности. XVШ-XX. СПб, 1993. С. 114.
Ванин В. В.
волей, руководствуясь исключительно собственным интересом.
В силу указанных причин в современных условиях государство не имеет возможности организовать систему удовлетворения публичных нужд кроме, как на основе добровольно-договорного механизма;
исключения здесь возможны в двух случаях.
Во-первых, договорный механизм не является
объективно необходимым в отношении публичного сектора экономики, где, право публичной собственности на средства производства обусловливает возможность государства
(муниципального образования) управлять этим имуществом посредством директивного воздействия на волю публичных хозяйствующих субъектов.
Во-вторых, ограничения добровольного начала
публичных закупок возможны в отношении хозяйствующих субъектов, доминирующее положение которых исключает или существенно ограничивает возможность удовлетворения публичных нужд в
случае отказа этих субъектов «сотрудничать» с государством.
Привлекая к удовлетворению публичных интересов организационно обособленных и имущественно самостоятельных субъектов, государство обязано принимать во внимание их интересы, обеспечивая механизм удовлетворения последних. Приобретение государством товаров, работ и услуг осуществляется посредством распоряжения принадлежащими ему денежными средствами, за счет которых удовлетворяется интерес предпринимателя в извлечении прибыли. Таким образом, государство (муниципальное образование) в отношениях по удовлетворению публичных нужд выступает как собственник; сами же отношения представляют собой отношения собственности. Указанные отношения имеют регулятивную, а не имущественно-стоимостную природу (по крайней мере, не исчерпывающуюся имущественно-стоимостным элементом); поскольку непосредственным объектом таких правоотношений является поведение субъектов, направленное на перемещение материальных благ, они могут быть обозначены как имущественно-регулятивные. В силу сказанного традиционные методы правового регулирования, используемые гражданским правом, с одной стороны, и административным правом, с другой, для регламентации этих отношений непригодны. Гражданское право не способно создать адекватный механизм реализации управленческой функции этих отношений; административное право с присущим ему методом субординации не обеспечивает должной сбалансированности интересов субъектов в имущественной плоскости.
Имущественно-регулятивный характер отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд обусловливает необходимость использования метода, отражающего единство публичных и частных интересов в экономической сфере. В силу этого они объективно тяготеют к отраслевому методу предпринимательского права, сущность которого на категориальном уровне выражается понятием координации13; идея органического сочетания имущественной и регулятивной функций
13 См.: Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Указ. соч. С. 5S.
собственности14 в отношениях по удовлетворению публичных нужд приобретает свое завершенное воплощение, ибо речь здесь идет не о двух взаимодействующих формах реализации этих функций, но о единой форме волевых отношений собственности, опосредующей непосредственное их сопряжение. Справедливость сказанного
подтверждается исследованием отношений по удовлетворению публичных нужд через призму элементов этого метода, к которым относятся согласование, рекомендация, предписание, которые, «работая» в системном единстве, обеспечивают внутреннюю согласованность диспозитивного и императивного начал, что является необходимой предпосылкой гармонизации интересов общества и интересов предпринимателя.
Список литературы:
1. Андреева Л.В. Правовые проблемы обеспечения государственных нужд // Государство и право. 1999. № 8.
2. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948.
3. Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Предпринимательство и статус его субъектов в современном российском праве. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 1999.
4. Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.: ИГПАН, 1992.
5. Сорокин В.Д. Метод правового регулирования. М., 1976.
6. Чичерин Б.Н. Собственность и государство. Цит. по: Русская философия собственности. XVIII-XX. СПб,
1993.
7. Шкредов В.П. Экономика и право. М., 1990.
Reference list:
1. Andreeva L.V. Legal problems of ensuring the state needs // State and right. 1999. № 8.
2. Venediktov A.V. State socialist ownership. M.-L. 1948.
3. Zinchenko S.A., Shapsugof D.U., Korkh S.E. Business and the status of his subjects in the modern Russian right. Rostov-on-Don: SCAGS publishing house, 1999.
4. Mozolin V.P. The property right in the Russian Federation during transition to market economy. M: IGPAN, 1992.
5. Sorokin V.D. Method of legal regulation. M, 1976.
6. Tchitcherin B.N. Property and state. In: Russian philosophy of property. XVIII-XX. SPb, 1993.
7. Shkredov V.P. Economy and right. M, 1990.
14 Она лежит в основе консолидации отношений в сфере предпринимательства в единый предмет предпринимательского права как самостоятельной правовой отрасли. См.: Там же. С. 4546.
