CC BY
147
Ванин В.В.
Правовые признаки государственного и муниципального контракта в законодательстве Российской Федерации
Появление в отечественном праве института государственных и муниципальных контрактов ставит задачу правового определения этого понятия; выявленные на его основе критерии дадут возможность четко определить сферу применения соответствующего договорного режима. Задача эта усложняется тем, что законодательство РФ не содержит единой легальной дефиниции государственного и муниципального контракта; кроме того, разные нормативные акты закрепляют разные подходы к оценке места государственного (муниципального) контракта в системе договоров*.
Сущностным признаком государственного контракта, определяющим, в конечном счете, все особенности его правового режима, является направленность его на удовлетворение общественного интереса, формализованного понятием «государственные и муниципальные нужды». Действующее законодательство не ограничивает это понятие только исполнением целевых программ (федеральных, субъектов РФ, муниципальных). Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о размещении заказов) [1] расширяет его до пределов понятия «осуществление функции публичного образования»; свое понятие государственных нужд содержат и иные законы, регулирующие отношения в сфере публичных закупок.
Чрезмерно абстрактное понятие государственных и муниципальных нужд, закрепленное в указанном выше законе, которому фактически придан характер «основного» в сфере публичных закупок в итоге приводит к выхолащиванию его сущности. «Содержательная» неопределенность понятия государственных и муниципальных нужд приводит к тому, что в качестве однородных предстают отношения, к примеру, связанные с приобретением товаров для реализации федеральной целевой программы, и отношения, опосредующие приобретение местной администрацией канцелярских принадлежностей. Неправильность такого подхода, на наш взгляд, несомненна; исправление ее требует, прежде всего, уяснения сущности понятия «государственные и муниципальные нужды».
Исследование внутренней логики механизма социально-экономического планирования, состоящей в восприятии и последовательной конкретизации общественного интереса в направлении его практической реализации, позволяет выйти на вполне осязаемую связь между этой категорией и понятием «государственные и муниципальные нужды». Звеном, связывающим эти понятия, является категория публичного интереса. Общественный интерес - суть внутренняя характеристика публичного интереса; существуя объективно, первый обретает качество второго посредством его осознания и признания государством. «Внутренние механизмы демократического правового государства должны переносить интересы общества на правовую почву, тем самым превращая их в публичные интересы... Общественный интерес, существующий объективно, в условиях демократического правового государства получает свое закрепление в праве и только тогда должен становиться основой для правоприменительной деятельности органов государства» [2, с. 92, 95]. Государственные и муниципальные нужды представляют собой формально-юридическую категорию, формализующую публичный интерес и являют собой одну из юридических форм бытия интереса общественного.
Между тем участие публичных органов в имущественном обороте далеко не всегда преследует цель обеспечения публичного интереса, по крайней мере, в непосредственном его качестве. Приобретение органом власти канцелярских принадлежностей направлено на обеспечение «частных» потребностей, выражающих его интерес как организации, наделенной гражданской правосубъектностью; нет нужды спорить с тем, что, подобная закупка может рассматриваться в контексте опосредованного осуществления функции публичного образования, однако для целей правового режима публичных закупок подобная причинно-следственная связь значения не имеет. Подобные отношения не обладают регулятивной природой, представляя собой классический вариант товарных отношений, обладающих определенной спецификой лишь в бюджетном срезе (потребность в обеспечении контроля за целевым использованием бюджетных средств).
Правильность подобного подхода подтверждается позицией Высшего арбитражного суда РФ, который, решая вопрос о пределах действия Закона о размещении заказов, указал на необходимость разграничения договоров (контрактов), заключаемых учреждением в пределах, выделенных по смете денежных средств для обеспечения собственных нужд, и контрактов, заключаемых в целях обеспечения государственных (муниципальных) нужд [3]. Между тем проблема не получила окончательного разрешения, ибо ограничив применение Закона о размещении заказов к договорам, заключаемым публичными органами в своих интересах, ВАС РФ разрешил ее только в отношении одного элемента: способа заключения; на наш взгляд, подобные отношения не могут считаться
государственными и муниципальными контрактами вовсе, что требует исключения термина «государственные и муниципальные контракты» из ст. 70 и 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Право на заключение публичного контракта является не элементом статуса бюджетного учреждения, а элементом статуса государственного и муниципального заказчика, который учреждение может приобрести лишь в силу наделения его соответствующим полномочием органом государственной власти или органом местного самоуправления (ч. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов).
Действующие нормативные акты исходят из особенностей субъектного состава отношений по удовлетворению публичных нужд, однако особенности эти закрепляют по-разному. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) [4] исходит из признания стороной государственного (муниципального) контракта государственного (муниципального) заказчика. Закон о размещении заказов признает стороной государственного (муниципального) контракта непосредственно публичное образование*. При разрешении этой коллизии необходимо исходить из следующего. С позиции гражданского права, субъекты приобретают и осуществляют права, действуя по своей воле и исходя из своего интереса. Заключая государственный (муниципальный) контракт, государственный (муниципальный) заказчик действует не в своем собственном интересе, а в интересе публичного образования. В силу этого волеизъявление заказчика определяется не его волей как формальнонезависимого и юридически обособленного субъекта, а волей публичного образования, выраженной в актах компетентных органов государственной власти (например, соответствующей федеральной целевой программе, федеральном законе о федеральном бюджете) или местного самоуправления.
Далее, стороной в договоре признается субъект, приобретающий из него права и обязанности. Правовое положение покупателя (заказчика) в договоре поставки (подряда) определяется двумя основными обязанностями: он обязан принять товар и оплатить его (принять результат выполненной работы и оплатить его). Анализ механизма финансирования государственных (муниципальных) контрактов наглядно свидетельствует о том, что «оплата поставленной продукции, выполненной работы или оказанной услуги... рассматривается в качестве обязательства соответствующего бюджета и осуществляется в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств» [5, с. 29]. Подтверждение этого вывода можно обнаружить в разъяснениях ВАС РФ [6]. С формальной точки зрения обращает на себя внимание также и тот факт, что в ст. 526 ГК РФ речь идет не об обязанности государственного заказчика оплатить товар, а об обязанности обеспечить его оплату.
На практике государственный контракт достаточно редко исполняется в адрес непосредственно государственного заказчика; чаще всего исполнение производится по модели исполнения в адрес третьего лица (получателя) на основании отгрузочной разнарядки либо посредством заключения на основании государственного контракта договора поставки товаров для государственных нужд. Во втором случае и обязанность принять товар и обязанность его оплатить возникают в силу заключенного договора поставки у покупателя. Государственный заказчик превращается в поручителя, обеспечивая обязанность покупателя перед поставщиком по оплате товара. Можно предположить, что указание в легальном определении государственного контракта на обязанность государственного заказчика не оплатить товар, а обеспечить его оплату, ориентирует на преимущественное использование именно этой схемы.
Обращает на себя внимание также тот факт, что применительно к характеристике сторон государственного (муниципального) контракта, который согласно ГК РФ является подвидом договора купли-продажи или подряда, законодатель использует термин «государственный (муниципальный) заказчик», который сам по себе никак не характеризует правовое положение указанного субъекта в рамках договорных отношений, поскольку является по отношению к ним внешним: статус государственного (муниципального) заказчика приобретается не вследствие заключения государственного (муниципального) контракта, а в силу утверждения его в этом качестве компетентным органом. Если содержание этого понятия совпадает с понятиями «покупатель» или «заказчик» (а именно они являются сторонами в соответствующих договорах), то возникает закономерный вопрос: почему одинаковые явления именуются разными терминами? Если же это разные правовые явления, возникает вопрос об их соотношении. Представляется, что это соотношение состоит в следующем: государственный (муниципальный) заказчик реализует отдельные права и обязанности, входящие в статус покупателя в договоре купли-продажи и заказчика - в договоре подряда; в частности, в функции государственного (муниципального) заказчика входит заключение контракта, создание условий для его нормального исполнения и обеспечение оплаты поставленной продукции. Таким образом, несмотря на то, что ГК РФ прямо определяет в качестве стороны государственного (муниципального) контракта заказчика, анализ его положений позволяет сделать вывод, что содержание понятий «государственный (муниципальный) заказчик» и «покупатель (подрядчик)» не совпадают: последнее является более широким и включает в себя первое в качестве функционального элемента.
Содержащиеся в действующих нормативных актах легальные дефиниции государственных (муниципальных) контрактов не уделяют особого внимания другой стороне, однако полагаем, что этот вопрос имеет существенное значение. Проявляется оно, естественно, не плоскости права субъектов отчуждать товары (работы, услуги) в пользу публичных образований, ибо положительный ответ на него не вызывает сомнений; задача заключается в том, чтобы определить субъектные границы использования правового режима государственных (муниципальных) контрактов. Здесь мы в очередной раз наблюдаем рассогласованность легальных решений, не устраненных даже в процессе приведения одних нормативных актов (ГК РФ) в соответствие другим (Закон о размещении заказов). В ГК РФ вследствие того, что правовой режим удовлетворения государственных (муниципальных) нужд дифференцирован в зависимости от вида гражданско-правового договора, оказались отличными и требования к их субъектам. Как отмечалось выше, круг поставщиков ограничен категорией лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность; применительно к подряду и научноисследовательским, опытно-конструкторским и технологическим работам никаких требований к субъектам в ГК РФ не установлено.
Между тем правовой режим, реализующий регулятивную природу отношений собственности в сфере публичных закупок, оправдан только с точки зрения частнообщественного характера сферы экономики; в остальных случаях его использование чревато необоснованными ограничениями юридической свободы «обычных» субъектов гражданского оборота. Легализация субъекта предпринимательства осуществляется посредством его государственной регистрации; допуская к участию в отношениях по удовлетворению публичных нужд субъектов, не обладающих статусом предпринимателя (в широком смысле), действующее законодательство фактически провоцирует незаконную предпринимательскую деятельность, ибо представить ситуацию, когда лицо, не имеющее цели системного ее осуществления примет участие в достаточно сложной процедуре торгов, крайне сложно. Из этого следует, что круг субъектов, участвующих в отношениях государственного (муниципального) контракта должен быть ограничен субъектами предпринимательской деятельности; в противном случае создание специального правового режима удовлетворения публичных нужд во многом лишается смысла.
Содержавшееся в БК РФ легальное определение государственного (муниципального) контракта акцентировало внимание на финансовом аспекте, указывая в качестве одного из конститутивных признаков контракта финансирование публичных закупок за счет средств соответствующего бюджета; анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что, несмотря на внесение в феврале 2006 г. изменений в ст. 72 БК РФ, финансовый критерий по-прежнему сохранен. Закон о размещении заказов определяет понятие государственных и муниципальных нужд через призму источника их финансирования; ст. 72 БК РФ уточняет использованный указанным законом термин «внебюджетные средства», сужая его до пределов понятия «средств государственных внебюджетных фондов». При этом с точки зрения формально-юридической разрешение этой коллизии представляется задачей весьма сложной, ибо каждый из них посредством формул «нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону» (ч. 1 ст. 2 Закона о размещении заказов) и «нормативные правовые акты, предусмотренные частью первой настоящей статьи (образующие бюджетное законодательство. - В.В.), не могут противоречить настоящему Кодексу» (ч. 2 ст. 2 БК РФ), полагает приоритетными свои собственные положения. Обращение к предметам правового регулирования проблему не решает, ибо отношения публичных закупок подчиняются действию обоих нормативных актов.
Решение обозначенной задачи в аспекте создания правового режима государственного (муниципального) контракта требует ответа на вопрос о возможности и целесообразности его распространения на договоры, заключаемые заказчиками целевых программ в целях их исполнения, приобретение товаров, работ и услуг по которым осуществляет за счет средств источников иных, средства бюджета и государственных внебюджетных фондов. На наш взгляд, использование иного, нежели бюджет, источника финансирования никак не влияет на имущественно-регулятивную природу публичного контракта, поэтому следует признать верным подход, закрепленный в Законе о размещении заказов; семантика использованного им термина «внебюджетные средства» позволяет рассматривать в качестве таковых любые средства, не являющиеся бюджетными. ГК РФ финансовый критерий не содержит вовсе. Примеры рассмотрения дел в русле изложенной позиции можно обнаружить в практике деятельности арбитражных судов [7].
Вместе с тем учет финансового признака позволяет обосновать конститутивный признак государственного (муниципального) контракта, отражающий характер приобретения товаров, работ и услуг. Системный анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что государственный (муниципальный) контракт опосредует только возмездные отношения. С точки зрения ГК РФ этот вывод не вызывает сомнений, поскольку в режиме государственных (муниципальных) контрактов здесь регламентированы только три вида договоров, являющихся
возмездными a priori. Однако видовая принадлежность договора с точки зрения системы обязательств, закрепленных в части второй ГК РФ, как раз не имеет никакого значения для правового режима публичного контракта; тот факт, что ГК РФ ограничивает этот режим лишь возмездным приобретением движимых вещей, возмездным выполнением строительных, проектных и изыскательских работ, а также возмездным выполнением научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ является дополнительным свидетельством неспособности гражданского законодательства обеспечить системное регулирование отношений по удовлетворению публичных нужд.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что государственному (муниципальному) контракту присущи следующие признаки, которые могут быть положены в основу его правовой дефиниции:
1. Функциональное назначение публичного контракта. Публичный контракт направлен на достижение ряда сопряженных целей. Непосредственной целью является возмездное приобретение публичным образованием товаров, работ и услуг; договор обретает черты государственного (муниципального) контракта, если приобретение указанных объектов направлено на удовлетворение публичных (государственных и муниципальных) нужд, закрепленных в правовом акте, являющемся основанием для заключения контракта. Осуществляя публичные закупки, публичное образование не только удовлетворяет собственные потребности в товарах, работах и услугах, но и осуществляет целеполагающее, регулятивное, организационное и координационное воздействие на сферу предпринимательской деятельности.
2. Стороной в государственном (муниципальном) контракте (покупателем, заказчиком и пр.)
выступает публичное образование: Российская Федерация, субъект Российской Федерации,
муниципальное образование. Публичный заказчик, участвуя в отношениях государственного (муниципального) контракта, выступает от имени публичного образования, реализуя
правосубъектность последнего в качестве органа либо по модели представительства.
3. В качестве второй стороны государственного (муниципального) контракта - поставщика, подрядчика, исполнителя - могут выступать только субъекты предпринимательской деятельности.
Поскольку вид публичного образования не является фактором, обусловливающим принципиальные особенности муниципальных контрактов по сравнению с государственными, полагаем целесообразным использовать для обозначения указанного правового режима единый термин - публичный контракт; последний представляет собой заключенный между публичным образованием в лице публичного заказчика и лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, договор, направленный на возмездное приобретение публичным образованием товаров, работ и услуг в целях удовлетворения публичных нужд и осуществления управления в сфере предпринимательской деятельности.
Литература
1. ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 30. Ст. 3105; 2006. № 1. Ст. 18.
2. Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Г осударство и право. 1999. № 10.
3. Постановление Пленума ВАС РФ от 22 ию-ня 2006 г. № 24 «О применении к государственным (муниципальным) учреждениям пункта 2 статьи 1 Федерального закона “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” и статьи 71 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 января 1996 года № 14-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; 2006. № 6. Ст. 636.
5. Андреева Л.В. Правовые проблемы обеспечения государственных нужд // Государство и право. 1999. № 8.
6. Письмо Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 20 июля 1995 г. № С5-7/ОЗ-409 «О Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 “О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Решение Арбитражного суда Ростовской области от 1 февраля 2000 г. по делу А53-14204/99-СЗ-15 // Архив Арбитражного суда Ростовской области.
