CC BY
118
4. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО
4.1. К ВОПРОСУ О МЕТОДОЛОГИИ ЭФФЕКТИВНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ1
Шмалий Оксана Васильевна, доктор юридических наук, зав. кафедрой административного и служебного права
Место работы: Южно-Российский институт - филиал Российской академии народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации
Аннотация: В статье через призму эффективности государственного регулирования исследуются сущностные признаки и методологические основы эффективной предпринимательской деятельности в контексте
современных политико-правовых условий
Ключевые слова: правовое обеспечение,
эффективность, предпринимательская деятельность.
ON THE QUESTION OF METHODOLOGY OF EFFECTIVE STATE REGULATION OF ENTREPRENEURIAL ACTIVITIES
Shmaly Oksana Vasilevna, doctor of legal Sciences, head. the chair of administrative and the official law
Place of employment: southern-Russian Institute - branch of the Russian Academy national economy and public administration the President of the Russian Federation
Annotation: In the article through the prism of the efficiency of state regulation examines the essential features and methodological fundamentals of efficient entrepreneurship in the context of the modern political and legal conditions Keywords: legal security, efficiency, entrepreneurial activity.
Исследование любых правовых и социальных категорий неразрывно связано с анализом этимологии и философской сущности основных явлений, исследуемых в работе. В связи с тем, что предметом нашего исследования является такая категория как «эффективность» целесообразно определить значение данного термина. Этимологически слово «эффективность» произошло от латинского «effectus» (результат, эффект), что в переводе на русский язык обозначает «действенность», «результативность»2.
1 Статья выполнена в рамках научно-исследовательской работы по направлению «Подходы к анализу эффективности системы государственного регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации» на тему: «Правовое обеспечение эффективности системы государственного регулирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации»
2 Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2003. С. 546.
В философском аспекте эффективность
представлена категорией, характеризующей целенаправленные действия, и эффективность связана с сознательной деятельностью людей. То есть эффективность представляет собой степень близости к действительности, но только действительности
3
«второго рода», осуществляемой человеком .
В теории права критериями эффективности
выступают цели юридических установлений,
способность применяемого средства содействовать ее
4
достижению .
Государственное регулирование
предпринимательской деятельности осуществляется в установленных Конституцией РФ целях. При этом государство выступает как субъект политической власти и носитель публичных интересов, для защиты и реализации которых оно вправе вмешиваться в частную хозяйственную деятельность в случаях, пределах и формах, которые предусмотрены Конституцией РФ и федеральными законами.
Государство в ряде случаев устанавливает общие положения относительно условий осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности и одновременно признает правовые последствия за волеизъявлениями субъектов предпринимательства (путем введения ими дополнительных требований к предпринимательской или профессиональной деятельности). При этом представляется необходимым сочетание
централизованного императивного правового регулирования и саморегулирования таким образом, чтобы законодательство, устанавливающее основные начала нормативного воздействия, соотношение императивных и диспозитивных средств и способов, позволяло бы субъектам предпринимательской деятельности решать конкретные проблемы по своему усмотрению в установленных законом пределах.
Таким образом, сущностные признаки эффективного государственного регулирования
предпринимательской деятельности находятся в плоскости естественного права, посредством которого определяются допустимые пределы принудительного властного воздействия на общество, где первичными по отношению к публичной власти являются права и свободы личности как высшая ценность в социальной иерархии современного общества.
Сущностные параметры российского государства заданы конституционной формулой, определяющей Российскую Федерацию в качестве социального государства. «Посредством данной формулы те, кто обращается к ней, маркируют деятельность государства по перераспределению имеющейся в
3 См.: Андрющенко А.А. Понятие эффективности и его философский смысл // Философские и социологические исследования: Ученые записки каф. общ. наук вузов. Л., 1971. Вып. II. С. 43; Попов Л.П. Эффективность административно-правовых санкций в сфере охраны общественного порядка. М., 1976. С. 83.
4 См.: Эффективность правовых норм. М., 1976. С. 4; Баранов В.М. Истинность норм советского права. Саратов, 1989. С. 283; Лебедев М.П. Об эффективности воздействия социалистического права на общественные отношения // Советское государство и право. 1963. N
1. С. 24.
обществе совокупности материальных и иных благ в соответствии с принципами «социальной справедливости». Дух этих принципов рассудочен, суров и непреклонен. Он требует обеспечить каждому «достойный уровень жизни», исключить или минимизировать неоправданные социальные различия между людьми, ... помогать всем страждущим, нуждающимся и т.п.»5. Таким образом, социальное государство не может быть ограничено ролью «ночного сторожа», ибо осуществление его предназначения возможна исключительно
посредством активной государственной политики во всех сферах общественной жизни.
Необходимо отметить, что воздействие на субъектов предпринимательской деятельности осуществляется государством, как посредством реализации политической власти, так и в процессе экономической власти публичного субъекта как собственника.
В первом случае, речь идет о целенаправленном воздействии на субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность на базе частной собственности. Сфера действия политической власти в условиях эффективного государственного управления должна иметь свои пределы, не допускающие ее влияние на территорию гражданского общества.
В результате обеспечения политической власти правом современное государство постепенно
стремится к усилению своего вмешательства в дела гражданского общества, особенно посредством своей социальной деятельности. Однако, дойдя до определенной степени вмешательства, которую
фиксирует механизм саморегулирования гражданского общества, государство активизирует свои правовые начала, сдерживающие это вмешательство тем
сильнее, чем шире государственное регулирование. В этой связи важно четкое правовое обеспечение баланса частных и публичных интересов позволяющее оценить уровень эффективности государственного воздействия на субъектов предпринимательской деятельности.
В настоящее время, границы вторжения политической власти в интересы гражданского общества определяются весьма произвольно. В этом случае, как отмечает Н.С. Бондарь, возможны две крайности. Первая была связана с абсолютизацией в тот период публичных начал в отношениях собственности; вторая крайность в развитии отношений собственности и экономических форм демократии, как свидетельствует исторический опыт, в какой-то мере естественна для переходного периода, связанного с поиском наиболее эффективных путей разгосударствления собственности и формирования рыночной экономики. В концептуальном плане это всегда связано, прежде всего, с пересмотром соотношения индивидуально-частных и публичных (в том числе государственных) начал в отношениях собственности, преодолением перекоса в пользу публичных начал6.
Эффективность политической власти в сфере государственного регулирования
5 Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7. С. 5.
6 Бондарь Н.С.Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. Норма. Инфра-М. 2011.
предпринимательской деятельностью предопределена степенью соответствия назначения устанавливаемых государством ограничений субъективных прав цели поддержания равновесия между интересами общества в их конкретном проявлении и интересами личности; отсутствие указанного соответствия имеет своим последствием деформацию управленческого эффекта. Закрепленные статьей 55 Конституции РФ нормативные параметры ограничения прав и свобод личности, не обусловленные категорией «общего блага», допускают введение ограничений
безотносительно к ценностной иерархии публичных и частных интересов; элиминирование в результате такого подхода социальных составляющих прав и свобод личности закладывает правовой фундамент изначально неэффективных отраслевых конструкций, посредством которых осуществляется
государственное управление.
Итак, сущность правового обеспечения
эффективного государственного управления, посредством политической власти заключается в легальном установлении пределов правомерного поведения субъектов предпринимательской деятельности, позволяющих путем ограничений, выраженных в субъективных правах личной свободы предпринимателей ориентировать их поведение на достижение необходимой обществу результативности. Вне указанных пределов эффективным представляется государственное регулирование лишь в том случае, если оно носит рекомендательно-стимулирующий характер.
Как ранее отмечалось, государство, являясь носителем публичной власти, одновременно представляет собой организацию, которая для осуществления своих функций наделяется
имуществом. В этом смысле можно говорить о субъекте, который реализует как политическую, так и экономическую власть. Таким образом, государство выступает субъектом управления, которое
опосредуется как политической, так и экономической властью, в силу чего осуществление государственного управления опосредуется политической властью государства как субъекта социального принуждения и экономической властью государства как собственника, что проявляется на уровне правовых механизмов управления7.
Правовой механизм государственного управления предпринимательской деятельностью,
опосредованного экономической властью государства как собственника, основан на формировании субординационной структуры отношений
«расщепленной» собственности. Появление последней объясняется усложнением экономических отношений, на определенном этапе которого степень концентрации капитала обусловливает потребность отделения владения капиталом от процесса
управления производством, в результате чего субъекты права собственности отодвигаются на второй план, а их функции начинает выполнять управляющая группа8; представители последней
7 Шмалий О.В. Эффективность исполнительной власти как правовая категория: монография. М.: Вузовская книга, 2011. С. 20.
8 Рубанов А.А. Эволюция права собственности в основных странах
Запада: тенденции перспективы // Советское государство и право.
1987. № 4. С. 110-111.
наделяются необходимым для осуществления соответствующих функций объемом экономической власти, до тех пор «безраздельно» принадлежавшей собственникам. Данная модель экономических
отношений получила название разделенной
(расщепленной) собственности; это расщепление происходит не по «горизонтали», характерной для классических моделей общей собственности
(condominium и gesamteigentum), а образует субординационный вариант структуры отношений собственности, при котором каждый из субъектов является хотя и неполным, но все же действительным собственником, обладая различными по характеру и объему правомочиями9.
Этот процесс объективно характерен для любой экономической системы соответствующего уровня развития, однако набор правовых форм, посредством которых решается задача юридического опосредования отношений расщепленной
собственности, не может не формироваться с учетом специфики национальных правовых систем.
Главная проблема юридического оформления отношений разделенной собственности в условиях отечественной правовой системы, на наш взгляд, состоит в том, что в основу парадигмы правовой регламентации отношений собственности положен классический принцип римского права собственности -«у каждой вещи может быть только один собственник»10. Эта модель, вполне отвечающая потребностям гражданского оборота Древнего Рима, но совершенно непригодная для современного уровня развития системы экономических отношений, получила легальное закрепление в действующем ГК РФ. Естественно, что в этих условиях правовое регулирование отношений разделенной собственности законодатель вынужден был укладывать в «прокрустово ложе» классических конструкций вещных и обязательственных прав. Последние, будучи адаптированы для правового оформления отношений разделенной собственности, не смогли в полной мере выразить экономическую сущность последней, в результате чего созданные ими правовые модели оказались разбалансированы с точки зрения соотношения интересов субъектов этих отношений. В этой связи следует согласиться с В.В. Ваниным, который отмечает, что «государственное управление в широком смысле как осознанное целеполагающее воздействие на общество пронизывает всю деятельность государства, подчиняя
функционирование системы управления достижению поставленной цели; оно может опосредоваться политико-регулятивными и имущественноуправленческими отношениями. В первом случае речь идет о реализации полномочий публичной власти, во втором - осуществлении правомочий собственника, что предопределяет сферу их использования и обуславливает выбор адекватного метода правового регулирования отношений в сфере экономики»11.
9 См. подр.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 65, б7; Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.: ИГПАН, 1992.
10 Малыхина М.Н. Проблемы корпоративной собственности в законодательстве Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2004. С. 47.
11 Ванин В.В. Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: теория и
На сегодняшний день сложились две основные группы правовых форм, опосредующих единые по своей экономической природе отношения расщепленной собственности, дифференцированные по критерию формального собственника. К первой группе относятся хозяйственные общества, государственные корпорации и компании, обозначенные позитивным правом в качестве собственников; ко второй - унитарные предприятия и учреждения, которые наделяются публичным имуществом на основе ограниченных вещных прав.
С учетом изложенного, эффективное государственное регулирование предпринимательской деятельности, посредством экономической власти определяется с одной стороны сферой использования государственной собственности, с другой - степенью соответствия публичным интересам использования государственного имущества применительно к соответствующим социально-экономическим сферам государственного управления.
Содержание субординационных отношений, не принимая во внимание различие в легальных
правовых формах имущественно-управленческих
отношений, основано на применении административного (прямого) метода управления12; при такой системе управления частный интерес предпринимателя может быть учтен при принятии управленческого решения, но лишь в той мере, в какой это не противоречит публичным интересам.
Последнее обусловливает рамки эффективного применения методов косвенного управления, выражающихся в разного рода формах стимулирования (налоговые и иные льготы, преференции и т.п.).
Выбор конкретных методов государственного управления находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового
статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).
Таким образом, под методами государственного управления понимаются определенные правом конкретные приемы и способы деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществленные в рамках их компетенции и вызывающие юридические последствия. Выбор конкретных методов государственного управления определяется задачами, стоящими перед органом исполнительной власти или должностным лицом, а также их компетенцией13.
В экономической и юридической литературе выделяются различные методы (виды, способы) государственного регулирования14, например прямые, активные, директивные, косвенные, пассивные,
практика. Автореф..дис.. доктора юридических наук. Ростов-на-Дону.
201027. С. 23
12 Душакова Л.А .Административно-регламентное законодательство: состояние «вертикального» структурирования./^ мире научных открытий. 2011. № 11.2. С. 577-586.
13 Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение. Норма. Инфра-М. 2011.
14 Исходя из общих подходов к понятию «метод», государственное
регулирование предпринимательской деятельности можно определить как совокупность приемов и способов, посредством
которых государство осуществляет воздействие на субъектов предпринимательской деятельности
экономические15. Между тем, применительно к
исследуемой группе правоотношений, наиболее целесообразным представляется использование
методов прямого и косвенного воздействия.
Первая группа, прямых методов государственного регулирования предполагает непосредственное воздействие на участников инвестиционной
деятельности. Непосредственное воздействие, как правило, реализуется посредством административных мер и способов воздействия. К ним относятся: процедура регистрация, лицензирование, ликвидация субъектов предпринимательской деятельности, установление запретов и ограничений в области предпринимательской деятельности и др.
Вторая группа - косвенные методы государственного регулирования, представляет собой экономические средства воздействия на регулируемые отношения, т.е. создание благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности. В данную группу входят следующие средства: совершенствование системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений; установление
субъектам предпринимательской деятельности специальных налоговых режимов, планирование, прогнозирование, инвестиционная политика,
предоставление субъектам инвестиционной
деятельности льготных условий пользования землей и т.д. Экономические средства прежде всего ориентированы на создание условий, влияющих на мотивацию должного поведения субъектов, создание различных экономических стимулов.
Таким образом, косвенные методы государственного регулирования представляются наиболее
эффективным мотивационным стимулятором,
способствующим активному развитию результативного предпринимательства. Правовое обеспечение данного метода государственного управления, определяется в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года16, как и основные цели и направления развития российского законодательства в сфере государственного регулирования
предпринимательской деятельности.
В Концепции устанавливается, что в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности будет
руководствоваться следующими принципами:
- создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества;
- снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;
- формирование условий для массового создания новых частных компаний во всех отраслях экономики, совместная с бизнесом работа по повышению
15 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000. С. 354 - 355.
16 См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 47. Ст. 5489.
общественного статуса и значимости предпринимательства и собственности;
- устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов;
- поэтапное сокращение участия государства в
управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики путем применения прозрачных и эффективных приватизационных процедур,
основанных на принципах рыночной оценки, равного доступа к имуществу и открытости деятельности органов государственной власти и др.
Именно с использованием косвенных методов можно решить ряд задач: обеспечить предпринимателям доступ к ресурсам, информации, добиться прозрачности принятия решений публичной властью.
Косвенные методы должны быть направлены на повышение в России уровня экономической свободы. По индексу экономической свободы17 Россия в 2012 г. находилась на 144-м месте, нашими соседями в таблице являются Микронезия и ЦентральноАфриканская Республика. Правда, соседом России является и Китай (вторая, а скоро и первая экономика мира) - 138-е место. Соответственно, поступательное развитие экономики и величина ВВП не всегда зависят от уровня свободы в экономике. Но при ориентации на традиционные европейские ценности важен не столько экономический рост, сколько уровень жизни населения, уровень развития человеческого потенциала18. По этому показателю Россия намного опережает Китай, где уровень жизни большей части населения остается невысоким. По большому счету развитие рыночной экономики не самоцель, рыночное законодательство должно иметь конечной целью повышение уровня жизни.
Список литературы:
1. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 47. Ст. 5489.
2. Андрющенко А.А. Понятие эффективности и его философский смысл // Философские и социологические исследования: Ученые записки каф. общ. наук вузов. Л., 1971. Вып. II.
3. Баранов В.М. Истинность норм советского права. Саратов, 1989. С. 283.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2000.
5. Бондарь Н.С.Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. Норма. Инфра-М. 2011.
6. Ванин В.В. Правовое регулирование удовлетворения государственных нужд в рыночной экономике России: теория и практика. Автореф..дис.. доктора юридических наук. Ростов-на-Дону. 2007. С. 23
17 Индекс развития человеческого потенциала - интегральный показатель, рассчитываемый ежегодно для сравнения различных стран и измерения уровня жизни, грамотности, образованности и долголетия как основных характеристик человеческого потенциала исследуемой территории. URL:
http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2011_RU_Complete.pdf.
18 Показатель, ежегодно рассчитываемый газетой "Wall Street Journal" и исследовательским центром Heritage Foundation на основании 10 различных индексов: свобода бизнеса, торговли, инвестиций и т.д.
7. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С.
8. Лебедев М.П. Об эффективности воздействия социалистического права на общественные отношения // Советское государство и право. 1963. N 1. С. 24.
9. Малыхина М.Н. Проблемы корпоративной собственности в законодательстве Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 2004.
10. Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. № 7. С. 5.
11. Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М.: ИГПАН, 1992.
12. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2003.
13. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение. Норма. Инфра-М. 2011.
14. Попов Л.П. Эффективность административно-правовых санкций в сфере охраны общественного порядка. М., 1976. С. 83.
15. Рубанов А.А. Эволюция права собственности в основных странах Запада: тенденции перспективы // Советское государство и право. 1987. № 4. С. 110-111.
16. Шмалий О.В. Эффективность исполнительной власти как правовая категория: монография. М.: Вузовская книга, 2011.
17. Эффективность правовых норм. М., 1976.
Reference list:
1. The concept of socio-economic development of the Russian Federation for the period until 2020, approved by the government. decree of the Government of the Russian Federation from November 17, 2008 N 1662-R // collected legislation of the Russian Federation. 2008. N 47. Article. 5489.
2. Andryushchenko A.A. Concept of the efficiency and its philosophical sense of Philosophical and sociological research: scientific notes of Department. Society. Sciences universities. HP, 1971. Vol. II.
3. V.M. Baranov Truth Soviet norms of law. Saratov, 1989. C. 283.
4. Barakh DMITRY. Administrative law in Russia: Textbook for universities. M.: NORM, 2000.
5. Bondar N.S. Сonstitutionalism in Russia in the light of constitutional justice. The norm. Infra-M 2011.
6. Vanin V.V. of the Legal regulation of the state needs in the market economy of Russia: theory and practice. Avtoref..dis.. doctor of legal Sciences. Rostov-on-don. 2007. C. 23
7. Venediktov A.V. State socialist property. M-HP, 1948. C.
8. Lebedev STAMP About the effectiveness and impact of socialist law on public relations // the Soviet state and law. 1963. N 1. C. 24.
9. MARINA Malykhina. Problems of corporate ownership in the legislation of the Russian Federation. Rostov-on-don: Publishing house of Academy is under the direct, 2004.
10. Mamut PS Social state from the point of view of the right // State and law. 2001. № 7. C. 5.
11. Mozolyna VP ownership in the Russian Federation in the period of transition to a market economy. M: ИГПАН, 1992.
12. Ozhegov S.I. dictionary of the Russian language. M., 2003.
13. Popov, L.L. Rodina, Migachev, SCI, Tikhomirov SERGEY State administration and the Executive power: the content and ratio. The norm. Infra-M 2011.
14. Popov L.P. The effectiveness of legal and administrative sanctions in the sphere of protection of public order. M., 1976. C. 83.
15. Rubanov A.A. Evolution of the right of ownership in major Western countries: trends, prospects. / / Soviet state and law. 1987. № 4. C. 110-111.
16. Shmaly, the Effectiveness of the Executive branch as a legal category: monograph. M: University book, 2011.
17. The effectiveness of legal norms. M., 1976.
