CC BY
272
ПРИМЕНЕНИЕ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ПРОФЕССИОНАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
АРТЕМЬЕВ И.А.
Автором рассматриваются пути повышения эффективности управления государственной собственностью в сфере образования. Рассматриваются формы договоров между государством и бизнесом, определяется порядок взаимодействия государства с частными партнерами и доказывается предпочтительность концессионных соглашений для передачи объектов социальной инфраструктуры в частное управление.
The author considers ways of increase of management efficiency by state ownership in an education sphere. Forms of contracts between the state and business are considered, the order of interaction of the state with private partners is defined and preference of concession agreements for transfer of objects of a social infrastructure to private management is proved.
Государственно-частное партнерство (ГЧП) - определяется как форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечить финансирование, содержание, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставления услуги. Характерные черты ГЧП:
— долгосрочный характер отношений;
— объединение ресурсов под достижение конкретного результата;
— распределение ответственности и рисков между частным и государственным партнером. Целевым вектором совершающихся в современных условиях реформ образования является создание условий для сокращения, а в будущем и полное отсутствие разрыва между системой образования и потребностями экономики.
В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1662-р от 17 ноября 2008 года, «Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года (включая перечень проектов по реализации)», утвержденных Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1663-р от 17 ноября 2008 года, и Программе антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год, государственно-частное партнерство определено как основа развития экономики и системы образования. В этой связи разработка и апробация методического обеспечения внедрения системы государственно-частного партнерства в сферу образования является важным условием достижения целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации.
На сегодня в правовом масштабе реализована политика государства по созданию условий для большей самостоятельности образовательных учреждений, их заинтересованности и ответственности при выполнении своих функций. Принят Федеральный закон от 03.11.2006 г. №174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и подзаконные акты к нему в рамках реализации закона.
Основные законодательные акты ЧГП в образовании:
— Федеральный закон об автономных учреждениях от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 24.07.2007 № 215-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-Ф3);
— Федеральный закон о концессионных соглашениях от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 08.11.2007 № 261-ФЗ, от 04.12.2007 № З32-Ф3, от 30.06.2008 № 108-ФЗ);
— Постановление правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006г. № 671 об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов образования;
— Федеральный закон РФ о порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций от 30 декабря 2006 года № 275-ФЗ.
Форма государственно-частного партнерства в значительной степени определяется тем, что является объектом управления, на который направлены инициативы (усилия, действия) партнерства.
Поэтому в качестве основных форм ГЧП в образовании можно выделить институциональную форму, когда объектом управления, на который направлены инициативы партнерства, является организация или отдельное ее структурное подразделение, и программно-проектную форму, при которой объектом управления является программа или проект.
Наиболее распространенными финансовыми механизмами в ГЧП, применяемыми для развития институциональной формы ГЧП в сфере образования являются аренда и концессия.
В РФ концессия не подразумевает перехода права собственности на государственное и/или муниципальное имущество частному лицу, в отличие от приватизации. Однако, во-первых, российская модель концессионного взаимодействия сторон, не предусматривающая права собственности концессионера на объект концессии, не единственная, хотя Р. Шаффер называет такую модель классической. В мире существуют иные концессионные модели, в частности, предусматривающие нахождение в собственности концессионера объекта концессии в течение срока действия соглашения, а также по его истечении. Во-вторых, например, в Великобритании существует 22 вида приватизационных схем, среди которых, в частности, предусматривается передача частному лицу функций по управлению государственным имуществом, не влекущая перехода права собственности на передаваемый частному лицу объект.1 Таким образом, без привязки к конкретной правовой системе, концессионные соглашения можно отнести к виду приватизации в широком смысле слова.
Концессионное соглашение и договор аренды - самостоятельные виды договоров. В основе данных договоров есть определенная схожесть в части предоставления собственником имущества другому лицу прав владения и пользования данным имуществом. Однако концессионное соглашение «шире» договора аренды, оно имеет более сложное содержание обязательств сторон, иную правовую природу.
Концессия (концессионное соглашение) - наиболее развитый в западных странах и в то же самое время сложный (с точки зрения распределения рисков и отношений между партнерами) механизм государственно-частного партнерства. Концессия предполагает, что инвестору (концессионеру) предоставляются права на хозяйственное использование государственной или муниципальной собственности при условии уплаты государству или муниципальному образованию концессионной платы, определенной договором.
Концессия переводится с латинского языка как «уступка», «разрешение». Как верно было отмечено в одном из исследований, проведенном под эгидой ООН, и что, в частности, подтверждается действующей концессионной практикой, от страны к стране облик концессий сильно варьируется.2
Концессионное соглашение в мировой практике квалифицируется как «закупочный» контракт, предметом которого является «закупка» (приобретение) публичной властью соответствующих услуг у концессионера, который в данном случае выступает «поставщиком» услуг. Также в зарубежных странах распространена квалификация концессионного соглашения как вида правительственных контрактов благодаря особому властному субъекту данных отноше-
1 Мозолин В. П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике. / Рос. АН, Ин-т государства и права. - М.: ИГПАН,1992. - С. 58.
2 Legal and administrative frameworks for electricity enterprises. / United Nations. - New York, 1973. - №169170. - P. 29.
ний, который выступает в качестве концедента. В многочисленных публикациях, изданных под эгидой МБРР, концессионное соглашение наряду с сервисными, управленческими и лизинговыми контрактами относят к одной из форм участия частного сектора в инфраструктурных проектах (Private Participation in Infrastructure - PPI).3 Отличительной чертой концессионных соглашений является максимальная степень риска, возлагаемая на партнера государства -концессионера в такой форме участия частного сектора в инфраструктурных проектах, как концессионное соглашение.
Концессионное соглашение включает в себя положения об аренде, подряде и оказании услуг. Однако, ввиду особой цели рассматриваемого института, комплексности его правовой природы, специфики договорного взаимодействия его сторон, концессионное соглашение представляет собой совершенно иной - самостоятельный вид договора.
Одно из обязательных условий соглашения - осуществление концессионером инвестиций в целях улучшения передаваемого или создания нового имущества с последующей его передачей в государственную или муниципальную собственность.
Достоинством данного механизма ГЧП является то, что государству не приходится тратить деньги налогоплательщиков на создание объектов государственной и муниципальной инфраструктуры - строительство ведется за счет концессионера.
В. Варнавский, один из ведущих специалистов по ГЧП, выделяет следующие преимущества концессии:
— долгосрочный характер соглашений, что позволяет осуществлять стратегическое планирование;
— частный сектор обладает определенной свободой в принятии административнохозяйственных и управленческих решений;
— государство имеет достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также в случае необходимости защиты общественных интересов.
Предметом концессии всегда является государственная или муниципальная собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования.
Объектами концессионного соглашения, в первую очередь, являются социально значимые объекты, которые не могут быть приватизированы, такие как аэродромы, железные и автомобильные дороги, объекты ЖКХ и другие инфраструктурные сооружения, а также системы общественного транспорта, объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта. Одним из субъектов концессионного соглашения является государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти).
Цель концессии - удовлетворение общественных нужд и потребностей. Концессия всегда имеет договорную основу - концессионное соглашение. Концессия основана на возвратности предмета соглашения. Предмет концессии предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.
21 июля 2005 г. в России был принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ (далее - Закон), который разрабатывался более 12 лет.
Учитывая, что в большинстве случаев объектом концессии являются социально и стратегически важные социальные активы, закон, с одной стороны, должен гарантировать их бесперебойную работу и соответствие установленным требованиям.
Однако, с другой стороны, государство выступает также и наиболее заинтересованной
3 Noumba Um P. Private Participation in Infrastructure Projects in the Republic of Korea. / P. Noumba Um, S. Dinghem; The World Bank. - Washingtom D. C., 2005. Policy Research Working Paper 3689. - P. 2-3. См. также: Private Participation in Infrastructure: Trends in Developing countries in 1990-2001. / The World Bank. -Washnington D. C. - P. 155; Natural Gas. Private Sector Participation and Market Development. Oil Gas. / The World Bank. - Washington D. C., 1999. - P. 14.
стороной в заключении концессионного соглашения и в привлечении ресурсов
Интерес бизнеса к концессионным соглашениям возможен тогда, когда они с приемлемыми рисками позволяют обеспечить необходимую норму доходности на весь вложенный капитал. По этой причине концессионные соглашения должны быть длительными для обеспечения возврата вложенных инвестиций.
Правовая природа концессионного соглашения предполагает, что в нем могут содержаться элементы различных договоров, предусмотренных гражданским законодательством. Прежде всего, речь идет о договорах подряда, аренды, а также оказания услуг.
К отношениям сторон применяются правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из специального закона о концессиях. Кроме того, концессионные соглашения могут попадать в сферу регулирования земельного, градостроительного законодательства.
В России механизм концессии создавался в первую очередь для привлечения в объекты инфраструктуры и жилищно-коммунального хозяйства частных инвестиций. Однако, в Законе «О концессионных соглашениях» так и не были четко определены права сторон концессии -концессионера и концедента.
Особенностью правового регулирования концессионных соглашений в РФ является жесткая заданность условий таких соглашений и одновременно недостаточная регламентация действий государственных органов исполнительной власти в процессе отбора концессионеров, заключения и исполнения соглашения.
Во многих западных странах концессии привлекают значительные частные инвестиции в модернизацию экономической, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры.
Концессионные соглашения позволяют реализовывать конкретные инвестиционные проекты. В данном случае речь идет о проектном финансировании: об оценке денежных потоков и определении дохода концессионера. В настоящее время российское законодательство практически не регулирует распределение рисков в связи с осуществлением проектного финансирования.
Концессионное соглашение обладает комплексной («двойственной») правовой природой, сочетающей частно-правовые и публично-правовые элементы. Частно-правовыми элементами являются имущественные эквивалентно-возмездные отношения сторон концессионного соглашения. Публично-правовые элементы проявляются в наличии в концессионном соглашении значимого общественного интереса. Об особой роли общественного интереса в основе концессионного соглашения свидетельствуют, в частности, закрепленные в праве многих современных государств следующие положения:
1. обязанность концессионера обеспечивать бесперебойное оказание услуг населению;
2. право концедента в одностороннем порядке изменять концессионное соглашение (в том числе, вводить прямое управление);
3. право концедента отказываться от соглашения.
Вышеуказанные права концедент вправе осуществлять только при условии выплаты справедливой компенсации концессионеру.
Одной из важных проблем расширения применения концессионных соглашений в профессиональном образовании является отсутствие комплексного подхода. Государство сосредоточилось в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования концессий. Кроме того, стоит заметить, что число специалистов в России, способных профессионально составлять концессионные соглашения, очень мало.
Тем не менее, реализация проектов государственно-частного партнерства путем заключения концессионных соглашений дает государству новые возможности для решения системных
проблем. При этом частный сектор получает механизм привлечения долгосрочных инвестиций, подкрепленный серьезными гарантиями.
Представляется, что современный опыт ГЧП подтверждает реальность перспектив и экономическую эффективность осуществления проектов в сфере образования на основе концессий.
Положительным в этом отношении является опыт Германии, Канады, США и других зарубежных стран.
Так, в США концессионное соглашение известно также как разновидность франшизы. Данный термин («франшиза») часто употребляется американскими судами для обозначения контракта, заключенного властным органом и частным лицом на осуществление последним квази-правительственной деятельности в общественных интересах, например, водоснабжение населения, энергоснабжение, освещение улиц. В США концессионное соглашение относится к виду правительственных контрактов, к которым, по общему правилу, применяются нормы обычного контрактного права, однако с некоторыми изъятиями в пользу публичноправовых начал. Например, концедент может «зарезервировать» в концессионном соглашении свое право в одностороннем порядке изменять или отказываться от соглашения по любому указанному в нем основанию. В США концессионное соглашение рассматривается как договор sui generis, находящийся на «стыке» частного и публичного права.
Возвращаясь к условиям договорных отношений, необходимо отметить, что для концессионного соглашения, необходимо разработать ряд обязательных документов. В первую очередь, государственные органы управления образованием и предприниматель должны совместно разработать и принять инвестиционную программу, целью реализации которой является достижение организацией определенных целевых показателей. Для образовательных учреждений они могут регламентировать следующие сферы: улучшение состояния государственной собственности; повышение эффективности использования ресурсов; оптимизация затрат на оказание услуг; повышение эффективности управления; иные направления, обеспечивающие достижение прочих целевых параметров.
Причинами нераспространенности концессионных соглашений являются противоречия регионального концессионного законодательства федеральному; недостаточный учет образовательным законодательством РФ норм Закона о концессиях; необходимость усиления и конкретизации в законе гарантий прав концессионера; отсутствие специального налогового режима для концессионера и т.п. Ввиду недостаточной регламентации приведенных и иных вопросов, связанных с заключением, исполнением и прекращением концессионного соглашения, а также ввиду того, что рассматриваемый институт является новым для современных российских правовой и экономической систем, концессионное законодательство РФ требует доработки.
В связи с этим до момента разработки и принятия инвестиционной программы органы управления образованием должны принять меры по повышению прозрачности планируемой концессии. В связи с этим необходимо разработать и утвердить соответствующие документы: положение, определяющее метод регулирования нормативов на товары и услуги концессионера; положение, устанавливающее систему критериев для определения удовлетворенности потребителей; положение, регламентирующее критерии установления оплаты услуг концессионера на долгосрочный период.
Внедрение форм государственно-частного партнерства при управлении социальнозначимыми объектами способно повысить эффективность их использования и улучшить характеристики общественных благ, предоставляемых населению. При этом наиболее подходящей формой организации отношений государства и бизнеса является концессионное соглашение, позволяющее защитить интересы эксплуатирующего объекта, собственника и потре-
бителя услуги. В системе Департамента образования города Москвы некоторые наработки можно отметить в ГОУ СК № 12, во взаимодействии с фирмой Штрабаг.
Библиографический список:
1. Мозолин В. П. Право собственности в РФ в период перехода к рыночной экономике. / Рос. АН, Ин-т государства и права. - М.: ИГПАН,1992. - С. 58.
2. Legal and administrative frameworks for electricity enterprises. / United Nations. - New York, 1973. - № 169-170. - P. 29.
3. Noumba Um P. Private Participation in Infrastructure Projects in the Republic of Korea. / P. Noumba Um, S. Dinghem; The World Bank. - Washingtom D. C., 2005. Policy Research Working Paper 3689. - P. 2-3. См. также: Private Participation in Infrastructure: Trends in Developing countries in 1990-2001. / The World Bank. - Washnington D. C. - P. 155; Natural Gas. Private Sector Participation and Market Development. Oil Gas. / The World Bank. - Washington D. C., 1999. - P. 14.
4. Багдасарова А.В. Концессионное соглашение в гражданском праве России и зарубежных стран Автореф. дис. ... канд. пед. наук. 12.00.03. М., 2009. 32 С.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, концессионное соглашение. Keywords: state-private partnership, the concession agreement.
