CC BY
108
2.6. МЕХАНИЗМ ПРАВОВОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНИТЕЛЬНЫМИ
ПРАВООТНОШЕНИЯМИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Насущенко Кирилл Валерьевич, аспирант кафедры конституционного и международного права. Место учебы: Санкт-Петербургский университет управления и экономики.
Аннотация: Статья посвящена исследованию сущности, содержания и назначения механизма правовой регламентации управления здравоохранительными правоотношениями. В ней представлены: определение понятия, сущности и особенностей механизма правового регулирования в сфере здравоохранительных правоотношений; субъекты управленческой деятельности в системе субъектов здравоохранения; механизм взаимоотношения субъектов и участников здравоохранительных правоотношений с органами государственной власти и местного самоуправления в процессе реализации и защиты их прав, свобод и законных интересов.
Ключевые слова: законодательство; механизм; статус; полномочия; правовая регламентация; субъекты; органы государственной власти; признаки правового института; здравоохранение; здравоохранительное правоотношение; управление; реализация; защита; права; свободы; законные интересы; ответственность.
THE MECHANISM OF THE LEGAL REGULATION OF MANAGEMENT OF PUBLIC HEALTH LEGAL RELATIONSHIP IN MODERN CONDITIONS
Nasushchenko Kirill Valerievich, postgraduate student at Constitutional and International law chair. place of study: Saint-Petersburg University of Management and Economics.
Annotation: Article is devoted to research of essence, the contents and purpose of the mechanism of a legal regulation of management as public health legal relationship. In it are presented: definition of concept, essence and features of the mechanism of legal regulation in the sphere of public health legal relationship; subjects of administrative activity in system of subjects of health care; the mechanism of relationship of subjects and participants of public health legal relationship with public authorities and local government in the course of realization and protection of their rights, freedoms and legitimate interests. Keywords: legislation; mechanism; status; powers; legal regulation; subjects; public authorities; signs of legal institute; health care; public health legal relationship; management; realization; protection; rights; freedoms; legitimate interests; responsibility.
Здоровье, было, есть и останется главной ценностью для граждан и общества в целом. Принимая во внимание разнообразие факторов, влияющих на формирование общественного здоровья и его значимость как одного из важнейших ресурсов, можно сказать, что здоровье - это интегральный показатель качества жизни и объективный критерий оценки успешности проводимых политических, социальных и экономических реформ.
Понятие правовой регламентации управления в сфере здравоохранительных правоотношений тесно взаимосвязано с такими понятиями, как "государст-
венное управление" и "социальное управление", поэтому рассмотрение данного вопроса необходимо начать с их разграничения. Государственное управление, по нашему мнению, является составной частью собственно социального управления. По мнению авторов словаря "Социальное управление"1, управление социальное, в широком смысле - органически присущее общественной системе явление, обеспечивающее сохранение ее целостности, качественной специфики, воспроизводства и развития.
Государство обязано постоянно совершенствовать систему правового регулирования управления обществом, в основе которой лежат правовое регулирование и государственный контроль. Правовое регулирование представляет собой форму управления социальными процессами путем приведения их в соответствие с нормами права, и играет важнейшую роль в системе социального управления. Н.И. Матузов и А.В. Малько2 полагают, что правовое регулирование как инструмент социального управления призвано упорядочивать общественные отношения, обеспечивая реализацию позитивных интересов субъектов.
В.М. Корельский и В.Д. Перевалов3 под правовым регулированием в узком смысле понимают воздействие норм права (системы правовых норм), других специально-юридических средств на поведение людей и на общественные отношения в целях их упорядочения и прогрессивного развития. Таким образом, по их мнению, правовое регулирование - это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств. Государственный контроль представляет собой форму осуществления государственной власти, обеспечивающую соблюдение нормативных актов, издаваемых
4
органами государства.
В юридической литературе все еще на сложилось единого подхода к установлению критериев сферы правового регулирования. По всей видимости, сфера правового регулирования - это то социальное пространство, которое уже подвержено действию права, и то, которое должно быть подвержено этому действию. И правовое регулирование, и государственный контроль выступают неотъемлемыми свойствами государственно-организованного общества, способами его управления, что особенно актуально в условиях модернизируемого общества.
Эффект управленческой деятельности - это комплексное, системное понятие, включающее совокупность взаимосвязанных компонентов, отражающих общий результат управленческого воздействия на жизнедеятельность общества. Субъект социального управление представлен системой как государственных, так и негосударственных органов. В отличие от него субъект государственного управления образован только системой государственных органов. Аппарат государственного управления занимает важное место в системе управления обществом. Он представляет собой сложную систему органов и организаций, включающую в себя центральные и местные органы. Все звенья, подразделения аппарата прямо или опосредо-
1 Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М. Слепенкова. - М., 1994. - С. 169.
2 Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М., 1997. - С. 624.
3 Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. - М., 1997. - С. 256.
4 Теория государства и права. Учебник / Под ред. проф. В.В.
Лазарева. - М., 1997. - С. 382.
ванно связаны друг с другом, а также с другими элементами системы управления. Все элементы аппарата государственного управления выполняют единую задачу, обеспечивают достижение единой цели.
Управление отраслью также является ступенчатым по своей структуре - от министерства до отдельных государственных предприятий, научных, лечебных учреждений и организаций. С нашей точки зрения, под государственно-правовым регулированием управления здравоохранением следует понимать закрепленную национальным правом и согласованную с общепризнанными принципами и нормами международного права деятельность всей системы государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) по обеспечению эффективного функционирования органов управления здравоохранением и предоставления населению качественных медицинских услуг.
В полномочия органов государственной власти в сфере государственно-правового регулирования управления здравоохранением входят: обеспечение защиты конституционного строя в Российской Федерации; осуществления правосудия по делам о преступлениях, посягающих на права и свободы граждан в области охраны здоровья; обеспечение судебной защиты граждан, организаций и объединений, чьи права были нарушены в процессе осуществления государственно-правового регулирования управления здравоохранением.
Предметами ведения законодательных органов в сфере государственно-правового регулирования управления здравоохранением являются: разработка и совершенствование законодательной базы, регламентирующей деятельность всех органов государственной власти в области государственно-правового управления здравоохранением; устранение противоречий и разночтений в законодательных актах федерального уровня, уровня субъектов федерации и местного самоуправления, предназначенных для регламентации деятельности в данной сфере; кодификация законодательных актов, относящихся к обеспечению государственно-правового регулирования здравоохранения; совершенствование взаимоотношений между законодательными органами России, ее субъектов и местного самоуправления с тем, чтобы законодательная база, относящаяся к области государственно-правового регулирования управления здравоохранением, была ориентирована на соблюдение и защиту конституционных прав, свобод и законных интересов граждан в сфере охраны здоровья.
Наличие законодательного оформления вертикали системы управления здравоохранением, а также содержательных взаимосвязей органов управления здравоохранением субъектов РФ, является важнейшим принципом управления сферой охраны здоровья и придает системе государственного регулирования управлением здравоохранением законченный пирамидальный вид с развитым нижним уровнем. В соответствии с конституционными нормами государственное регулирование общественных отношений в сфере управления здравоохранением осуществляется на основе создания единой системы охраны здоровья, состоящей из трех упорядоченных уровней (подсистем): подсистемы федерального уровня; подсистемы уровня
5 Подробнее см.: Государственно-управленческая деятельность в механизме совершенствования государственно-правовых отношений: история и современность, теория и практика. (Сборник научных статей). // Под общ. ред. Глущенко П.П. - СПб.: СПбАУЭ, 2006.
субъекта РФ; подсистемы уровня муниципального образования. При этом на каждом уровне должна быть законодательно закреплена координация соответствующих компонентов систем здравоохранения - государственной, муниципальной и частной.6
К государственной системе здравоохранения относятся Министерство здравоохранения, социального развития и спорта Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, органы управления здравоохранением областей, округов, краев, городов, Российская академия медицинских наук, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации. Кроме этого в государственную систему здравоохранения входят находящиеся в государственной собственности лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образовательные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, аптечные, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, предприятия по производству медицинских препаратов и медицинской техники. Все эти предприятия, вне зависимости от ведомственной подчиненности, являются юридическими лицами. В муниципальную систему здравоохранения включены органы управления здравоохранения и находящиеся в муниципальной собственности лечебно-
профилактические, научно-исследовательские, аптечные учреждения, фармацевтические предприятия и организации, учреждения судебно-медицинской экспертизы, образовательные учреждения. К частной системе здравоохранения относятся лечебно-профилактические, образовательные, аптечные учреждения, имущество которых находится в частной собственности, лиц, занимающихся частной медицинской практикой и фармацевтической деятельностью.
В Российской Федерации в качестве гарантии права на свободное развитие в сфере охраны здоровья предусмотрен такой конституционный институт, как частная система здравоохранения. Появление частных организаций с присущими им особенностями является наиболее показательным проявлением новых тенденций в управлении здравоохранением. Такие организации финансируются не государством, а учредителями (физическими и/или юридическими лицами). В.О.Щепин и Л.А.Габуева7 отмечают, что характерными чертами частной системы здравоохранения является наличие защиты производителя от жестких административно-командных методов управления в отрасли и свободного права распоряжения доходами от предпринимательской деятельности в медицинских организациях. Однако свободная рыночная среда деятельности коммерческих медицинских организаций той или иной организационно-правовой формы требует смены менталитета медицинских работников, а также кардинального пересмотра функций менеджмента, особенно связанных с управлением финансами и бизнес-планированием. Сегодня эту нишу также активно занимают коммерциализирующиеся государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, оказывающие платные услуги населению.
Одним из важнейших условий успешного хода реформы является адаптивность нормативной базы,
6 И.В.Поляков, А.В.Максимов От единого государства к единой системе здравоохранения.Проблемы управления здравоохранением. 2001. №1.
7 В.О.Щепин, Л.А.Габуева. Экономическая и правовая основы
государственного и частного здравоохранения. Здравоохранение, 2005. № 4. С.41-46.
ориентирующей отрасль на эффективное использование ресурсов и преодоление сложившихся диспропорций. На сегодняшний день в сфере государственно-правового регулирования управления здравоохранением действует огромное количество законодательных актов. Законы декларируют права граждан (Конституция РФ ст. ст. 7,41,42 и Федеральный закон от 21.11.2011 №323-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в российской Федерации» главы 2,4) и определяют механизм реализации данных государственных гарантий, регулируют отношения в сфере здравоохранения. Анализируя данные правовые акты можно сделать вывод, что на сегодня законодательство в сфере охраны здоровья в еще полностью не сформировано, существуют резервы для его совершенствования. Действенным, эффективным и соблюдаемым может быть только тот закон, который соответствует всем шести международно-правовым критериям. К их числу относятся: соответствие национальных норм в сфере прав, свобод и интересов граждан, международно-правовым принципам и нормам; недоступность и противоречие закона, подзаконных актов основному закону государства; издание и введение в действие законов только высшим законодательным органом; безаговорочное подчинение законам и их неукоснительное исполнение государством и гражданином; экономическое обеспечение каждой нормы закона; наличие механизма всеобъемлющего контроля и надзора за исполнением правопредписаний всеми, всегда и всюду.
Несовпадение хотя бы с одним из требований означает, что такой закон исполняться не будет. Особенно важны данные положения для законодательной базы государственно-правового назначения, так как она выходит на миллионы участников государственно-правовых отношений. При этом федеральные нормативы задают лишь ориентиры и общий вектор изменений, а вся практическая работа по их использованию проводится на местах с учетом местной специфики.
При рассмотрении содержания и назначения государственно-правового регулирования управления здравоохранением должное внимание необходимо уделить правоотношению, складывающемуся между органами государственной власти и учреждениями здравоохранения. Именно в данном правоотношении заключается значительная часть проблем организации здравоохранения в существующих социально-экономических условиях. Известно, что институт управления здравоохранением действует от лица публичного субъекта и представлен соподчиненными органами управления здравоохранением, наделенных соответствующей компетенцией для осуществления публичных полномочий. Во всех своих звеньях структура института управления здравоохранением подчинена административным правилам. Как справедливо подчеркивают исследователи Стародубов В.И., Тихомиров А.В., Гончаренко В.П., Кадыров Ф.Н., Шиляев Д.Р.8 административные и экономические методы управления отраслью должны быть в равной степени представлены, органы управления здравоохранением
8 Стародубов В.И., Тихомиров А.В. Роль субсидиарных обязательств публичного собственника в отношениях обязательного медицинского страхования.Главврач. 2002. №8. С.8-12; Тихомиров А.В. Здравоохранение: правовые аспекты. Главврач. 2002. №6. С.38-40; Стародубов В.И., Гончаренко В.П., Кадыров Ф.Н., Шиляев Д.Р. О разумном сочетании административных и экономических методов управления здравоохранением. Здравоохранение. 2000. №2. С.20-21.
не должны пренебрегать гражданско-правовым статусом публичного субъекта, от лица которого они выступают. Столь важные для сферы охраны здоровья имущественно-хозяйственные отношения находят решения именно в гражданско-правовом пространстве, где уже неприемлема идеология администрирования. В сфере экономических интересов наиболее приоритетен координационный метод воздействия. Нельзя не согласиться с мнением вышеперечисленных авторов, что органы управления здравоохранением, действуя административными методами, создают определенный регламент деятельности учреждений здравоохранения, учитывая все возможные его стороны. В рамках существующей системы ограничений не создаются необходимые условия для развития хозяйственной инициативы учреждений. По мнению Стародубова В.И. и Тихомирова А.В . организационное воздействие органов управления здравоохранением должно быть перенесено с субъекта хозяйствования, то есть учреждения здравоохранения, на его хозяйственные связи.
Действительно, так как органы управления здравоохранением выступают от лица публичного собственника, создавшего учреждения здравоохранения на основе своего имущества, то в их приоритетах должно быть непосредственное участие в хозяйственных связях учреждений и отслеживание их эффективности. Прежде всего, это касается хозяйственных связей с публично-правовыми ограничениями. В подобной ситуации отношения между органами управления здравоохранением и учреждениями здравоохранения приобретают некую новизну, органы управления здравоохранением несут реальную ответственность за эффективность управленческих решений в сфере хозяйствования, данная сфера становится предметом совместного ведения. В данной ситуации возможность имущественной ответственности учреждения здравоохранения перед пострадавшей стороной определяет обязанность участия в данных спорах органов управления здравоохранением. Такой правовой подход позволяет органам управления здравоохранением повысить свою роль в отношениях с учреждениями здравоохранения посредством реализации координационного воздействия по развитию их хозяйственной инициативы. По нашему мнению, данный подход является наиболее приемлемой альтернативой административному управлению, применяемой в гражданско-правовом пространстве, где как раз и находят решения имущественно-хозяйственные вопросы. Нельзя не согласится с мнением Тихомирова А.В.10, который подчеркивает, что управлению нужно придать внятность и прозрачность требований, единых для всех органов, выступающих от лица публичного субъекта. Данное положение является особенно актуальным для современного института управления здравоохранением.
Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что правовая регламентация управления здравоохранением представляет собой один из самостоятельных институтов административного права, имеющий свои субъекты (государство, органы и организации, физические лица) и объекты (права, свободы и законные интересы граждан в сфере охраны здоровья), правомочия и юридические обя-
9 Стародубов В.И., Тихомиров А.В. Роль субсидиарных обязательств публичного собственника в отношениях обязательного медицинского страхования.Главврач. 2002. №8. С.8-12.
10 Тихомиров А.В. Здравоохранение: правовые аспекты. Главврач. 2002. №6. С.38-40.
занности субъектов, участвующих в государственно-правовых отношениях в процессе управления здравоохранением. Следующими составными частями данного института является законодательная база, на основе которой реализуются любые государственно-правовых мероприятия в области управления здравоохранением и свой механизм организации и осуществления, представляющий совокупность правовых методов, средств и способов воздействия на общественные отношения в данной области. Отличительной особенностью института государственно-правового регулирования управления здравоохранением является его комплексный характер, так как он содержит нормы различных отраслей права. Сущность данного института предопределена качеством законодательной базы и уровнем правовой культуры участников государственно-правовых отношений в данной сфере. Наиболее важные аспекты государственно-правового регулирования управления здравоохранением определяются стратегическими целями, которые интегрируют в себе правовые, политические, экономические, социальные процессы в обществе. Назначение рассматриваемого института состоит в обеспечении конституционных прав, свобод и законных интересов граждан в области охраны здоровья. Интересы человека и гражданина представлены на первом месте, так как именно обеспечению реализации и защиты прав и свобод отдельного индивида должна быть посвящена деятельность любого демократического, социального государства. Совершенствование данного института, повышение его эффективности, внедрение основных положений в повседневную жизнь определяют необходимость исследования истории его становления, опыта применения в зарубежных странах, основные принципы, особенности методов, способов и средств, составляющих механизм его осуществления и организации.
В тоже время необходимо подчеркнуть, что институт правовой регламентации в сфере здравоохранительных правоотношений действует на основе механизма организации и осуществления указанной регламента-ции.11 Механизм правовой регламентации включает в себя: правовые методы (убеждение, принуждении, обжалование, контроль и надзор), правовые средства (возбуждение административного расследования, обоснованное применение видов юридической ответственности и возбуждение уголовных дел), правовые способы (административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, конституционно-правовой и международно-правовой).
Список литературы:
Государственно-управленческая деятельность в механизме совершенствования государственно-правовых отношений: история и современность, теория и практика. (Сборник научных статей). // Под общ. ред. Глу-щенко П.П. - СПб.: СПбАУЭ, 2006.
Поляков И.В., Максимов А.В. От единого государства к единой системе здравоохранения. Проблемы управления здравоохранением. 2001. №1.
Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М. Слепенкова. - М., 1994.
Стародубов В.И., Тихомиров А.В. Роль субсидиарных обязательств публичного собственника в отношениях обязательного медицинского страхования. Главврач. 2002. №8.
Теория государства и права / Под ред. В.М. Корель-ского и В.Д. Перевалова. - М., 1997. -
Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М., 1997.
Теория государства и права. Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. - М., 1997.
Тихомиров А.В. Здравоохранение: правовые аспекты. Главврач. 2002. №6. С.38-40.
Щепин В.П., Габуева Л.А. Экономическая и правовая основы государственного и частного здравоохранения. Здравоохранение, 2005. № 4. С.41-46.
Literature list:
State and administrative activity in the mechanism of improvement of state legal relations: history and present, theory and practice. (Collection of scientific articles). // Under a general edition of Glushchenko P.P. - SPb. : СПбАУЭ, 2006.
Poles of I.V. Maksimov A.V. From the uniform state to uniform health system. Problems of management of health care. 2001 . No. 1.
Social management: The dictionary / Under the editorship of Dobrenkov, I.M.Slepenkova. - M, 1994.
Starodubov V.I., Tikhomirov A.V. Role of subsidiary obligations of the public owner in the relations of obligatory medical insurance. Chief physician. 2002 . No. 8.
The state and right theory / Under the editorship of B.M. Korelsky and EL of Perevalov. - M, 1997. -
State and right theory. Course of lectures / Under the editorship of Matuzov and A.V.Malko. - M, 1997.
State and right theory. The textbook / Under the editorship of the prof. V. V. Lazarev. - M, 1997.
Tikhomirov A.V. Health care: legal aspects. Chief physician. 2002 . No. 6. Page 38-40.
Shchepin V.P., Gabuyeva L.A. Economic and legal bases of the state and private health care. Health care, 2005. No. 4. Page 41-46.
Подробнее см.: Государственно-правовая защита конституционных прав, свобод и законных интересов граждан в РФ. Юридический справочник / Глущенко П.П., Кикоть В.Я. и др. -СПб., 2007г.
