CC BY
49
В.В. Ванин
К вопросу о методе правового регулирования отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд
Удовлетворение формализованного актом социально-экономического планирования публичного интереса необходимо предполагает участие хозяйствующих субъектов, производящих товары, выполняющих работы, оказывающих услуги, потребность в которых образует содержание государственных и муниципальных нужд. Эйфория экономического либерализма, под знаменем которого проходило разрушение национальной хозяйственной системы в период раннего постсоветского периода истории Российского государства, обусловила безальтернативность договорного механизма взаимодействия государства и хозяйствующих субъектов в этой сфере; объявление экономики областью реализации частного интереса обусловили легальное воплощение этого механизма в институтах поставки товаров для государственных или муниципальных нужд и подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в качестве разновидностей гражданско-правовых договоров купли-продажи и подряда.
Между тем уже при первом приближении легко заметить, что § 4 гл. 30 и § 5 гл. 37 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) [1] создают правовые режимы, разительно отличающиеся от иных гражданско-правовых договоров; ряд базовых положений, рассматриваемых в качестве принципов договорного права (свобода договора, недопустимость одностороннего отказа от договора) здесь либо подвергнут значительным ограничениям либо не действует вовсе, нарушая в пользу государственного заказчика традиционно поддерживаемый для иных договоров баланс интересов сторон. Обращает на себя внимание также тот факт, что законодатель изначально обозначил невозможность исчерпывающей регламентации отношений по удовлетворению государственных нужд положениями ГК РФ: норма п. 2 ст. 525 содержит общую отсылку к иным федеральным законам, подлежащим применению в части, не урегулированной § 4 гл. 30 ГК РФ. Аналогичное правило закреплено в ст. 768 ГК РФ применительно к подрядным работам для государственных или муниципальных нужд.
Как известно, метод правового регулирования определяется предметом; в теории права последние аксиоматично признаются основными отраслеобразующими факторами [2, с. 430, 434-437; 3; 4; 5]. Между тем парная категория «предмет и метод правового регулирования» объединяет в себе явления разного порядка, ибо первый, хотя и представляет собой «.. .то первичное, что в своей глубокой основе предопределяет своеобразие норм права. находясь за пределами правовых норм (курсив наш. - В.В.), не является непосредственным основанием для разграничения правовых отраслей» [6, с. 50]. Данное утверждение основано на весьма здравой посылке: правовые понятия необходимо выводить из правовых явлений, что в контексте исследуемой проблемы означает установление разграничительных признаков из самих норм; предмет же правового регулирования, представляющий собой совокупность общественных отношений, не есть характеристика собственно нормы права. Отсюда следует вывод о том, что основным непосредственным правовым критерием разграничения отраслей следует признать метод правового регулирования, взятый в его сущностном выражении [6, с. 54]. Нет нужды отрицать, что, сущность метода правового регулирования предопределяется, в конечном счете, характером предмета, но влияние предмета на метод опосредовано, при самом упрощенном подходе, волей законодателя, и является в определенной степени субъективным. В зависимости от различных факторов (нередко вовсе не объективного свойства), одни и те же отношения могут подвергаться регламентации различными методами. Сфера экономики, а в особенности - государственные поставки - наглядный тому пример. Характерны рассуждения М.М. Агаркова: если для правового
регулирования обязательных поставок приходится прибегать более к положениям административного права, то будет правильно отнести этот институт к административному праву; если же приходится прибегать более к положениям Общей части гражданского права, то их следует отнести к гражданскому праву [7]. Допуская возможность альтернативы, мы в таком случае становимся перед выбором метода, наиболее эффективного для решения тех задач, которые стоят в той или иной сфере общественной жизни.
Сущность метода гражданского права выражается категорией юридического равенства. Г лубинной предпосылкой использования данного метода является равенство, которое, как «.как предметный признак общественных отношений, регулируемых гражданским правом получает свое юридическое выражение в равноправии как особенности метода гражданско-правового регулирования» [8, с. 8]*. Естественно, речь не идет о равенстве в полном смысле этого слова; суть равенства в исследуемом контексте состоит в том, что интересы субъектов данной группы отношений признаются
равновеликими. Эта черта не характерна для отношений по удовлетворению публичных нужд; дело даже не в том, что обязательным субъектом этих отношений является публичное образование - ГК РФ легко обходит проблему участия властных субъектов в гражданских правоотношениях, приравнивая их к юридическим лицам, из чего ряд авторов делает вывод, подобный следующему: «выступая в сфере хозяйственной, экономической, они лишаются своих публично-властных свойств» [9, с. 78-80]. Между тем анализ ГК РФ позволяет сделать вывод, что гражданско-правовой статус публичных образований «обогащен» рядом привилегий в сравнении с прочими субъектами. Этому имеется достаточно простое объяснение. Метод юридического равенства адекватен для регламентации отношений между субъектами, обладающими интересами, признающимися равноценными - использование этого метода позволяет осуществить юридическую фиксацию такого их соотношения, которое исключало бы приоритетное удовлетворение одних в ущерб другим. Публичные образования, хотя и участвуют в экономических правоотношениях формально в режиме, установленном для «обычных» юридических лиц (п. 2 ст. 124 ГК РФ), не утрачивают и не могут утратить своего главного, интегрирующего их общеправовой статус, предназначения - реализация публичных интересов; последние объективно обладают высшей степенью приоритета в сравнении с интересами отдельного индивида, что не может игнорироваться правом.
Принцип свободы договора, объявленный в п. 1 ст. 1 ГК РФ одним из основных начал гражданского законодательства, в сфере удовлетворения публичных нужд подвергается значительным ограничениям: размещение заказа для государственного (муниципального) заказчика является обязанностью, свобода заключения публичного контракта для предпринимателей сводится, главным образом, к выражению воли на участие в конкурсе, аукционе или запросе котировок; значительно ограничены возможности сторон влиять на динамику заключенного контракта. Сам по себе факт их наличия еще не означает трансформации метода гражданского права в нечто иное, поскольку последнее не является «набором» исключительно диспозитивных норм; любая же императивная норма содержит в той или иной мере ограничение. Однако анализ содержания ограничений договорной свободы в отношениях, связанных с государственными и муниципальными закупками, позволяет сделать вывод об их иной функциональной направленности. Законодатель не ставил здесь своей целью защитить экономически более слабую сторону (а в данном случае ею, безусловно, является субъект хозяйственной деятельности), выровняв за счет ограничений дисбаланс, обусловленный дифференциацией правовых статусов участников отношений по удовлетворению публичных нужд; не наблюдается также и явной угрозы интересам третьих лиц, которая устранялась бы указанным способом. Лишь категория публичного интереса оправдывает ограничение воль сторон публичного контракта, однако при ближайшем рассмотрении оказывается, что речь идет вовсе не о защите его (публичного интереса) в смысле, вкладываемом в это понятие в юридической литературе и судебной практике. Указанные ограничения направлены не на защиту находящегося за рамками конкретного правоотношения публичного интереса (стабильность имущественных отношений, основы правопорядка и нравственности и т.п.), а призваны обеспечить целенаправленное удовлетворение вполне определенной общественной потребности, непосредственно вплетенной в ткань возникающих правоотношений посредством формально-юридической категории государственных и муниципальных нужд, и является необходимым их элементом; утрата этого элемента означает утрату указанными правоотношениями соответствующего качества. Основная задача права здесь состоит не в том, чтобы остановить поведение субъектов на грани, за которой оно будет угрожать публичному порядку, а в том, чтобы, очертив русло правомерного поведения, направить в него активную созидательную деятельность хозяйствующих субъектов. Внутренним движителем такой деятельности является интерес предпринимателя в извлечении прибыли, ориентиром - определенные государством публичные интересы, получившие последовательную конкретизацию в плановых актах разного уровня.
Таким образом, с точки зрения сущностной, можно говорить об ограничении свободы государственного и муниципального контракта как элементе правового механизма, обеспечивающем разрешение известного противостояния частных и публичных интересов, но не путем ограничения одних в пользу других, а путем их координации, создающей условия для их синхронного удовлетворения. Решение этой задачи методом юридического равенства не представляется возможным, ибо последний не способен обеспечить системное восприятие и целенаправленную реализацию публичных интересов*. Отдельные цивилисты видят выход в дальнейшей публицизации гражданского права**, однако ориентация последнего на реализацию публичных интересов потребует существенной корректировки метода правового регулирования; сконструированный же для решения задачи гармонизации частных и публичных интересов метод вряд ли будет эффективен при обеспечении баланса между равновеликими интересами частных субъектов.
Значение имеет еще один немаловажный аспект. Публичный контракт не является правовой формой классических имущественно-стоимостных отношений, складывающихся между
товоропроизводителями на «свободном» рынке. Причина в том, что государство не является обычным
субъектом рыночных отношений, ибо его участие в товарном обороте не обусловлено целью систематического извлечения прибыли, а потому не укладывается в классическую формулу «товар-деньги-товар». Естественно, опосредуемые публичным контрактом отношения не могут не испытывать действие закона стоимости, однако приобретение государством определенных благ, обращающихся на рынке, трансформирует их товарную природу***, ибо в конечном счете оценка их осуществляется не через призму категории количества необходимого для производства общественного труда, а через призму удовлетворяемого посредством этих благ общественного интереса. «Деньги-товар-публичный интерес»: сознавая упрощенность подобного подхода, полагаем, что эта формула все же в большей степени отражает сущность отношений в сфере государственных и муниципальных закупок. Эффективность деятельности государства как участника хозяйственных отношений не сводится к собственно экономической эффективности отдельно взятой хозяйственной операции, вырванной из общеуправленческого контекста; приобретение товара по ценам, явно завышенным в сравнении с рыночными - противоестественно с точки зрения частных интересов предпринимателя (если, конечно, речь не идет об аномалиях в виде монополистической деятельности), однако может быть вполне оправдано с точки зрения проводимой государством протекционистской политики, направленной на стимулирование развития или стабилизацию состояния той или иной отрасли национальной экономики. К примеру, смысл проводимых Центральным банком Российской Федерации валютных интервенций состоит вовсе не в извлечении прибыли; несмотря на то, что они осуществляются в форме купли-продажи, действующее законодательство четко фиксирует их регулятивную природу, определяя в качестве одного из методов денежно-кредитной политики Банка России, при помощи которого осуществляется воздействие на курс рубля и на суммарный спрос и предложение денег [10].
Рассмотрение публичного контракта в качестве вида гражданско-правового договора приводит к дисбалансу организационно-регулятивной и имущественной составляющих публичного контракта, ибо предназначенное для регламентации имущественно-стоимостных отношений, гражданское право естественным образом акцентируется на этом элементе, конструируя правовую связь между госзаказчиком и поставщиком по модели обязательства, направленного на перемещение товаров, выполнение работ и оказание услуг. Вынужденно воспринимаемый гражданским правом внутриорганизационный элемент (обусловленный особым субъектным составом особенности механики исполнения контракта не мог быть совершенно игнорирован законодателем) обеспечен способом, для метода гражданского права не вполне характерным; вопрос о правовой природе извещения о прикреплении, на основании которого государственный поставщик прикрепляется к покупателю, в юридической литературе аккуратно обходится стороной; встречающиеся изредка попытки ответить на него показательно завершаются диаметрально противоположными результатами [11; 12].
Частнообщественный характер экономической деятельности является ее сущностной чертой; публичный интерес с разной степенью осязаемости присутствует в деятельности любого предпринимателя, ибо извлечение последним прибыли предполагает удовлетворение общественных потребностей в товарах, работах или услугах. Наличие публичного интереса требует его правового обеспечения, используемый же гражданским правом метод a priori не предназначен для решения этой задачи. Реализация публичных интересов посредством императивных норм, которые, как справедливо отмечает М.И. Брагинский, представляют особую форму, принимаемую публичным началом в гражданском праве [13, с. 71], здесь не носит целенаправленного системного характера, так как основным компонентом метода гражданского права является диспозитивность [14, с. 88]. Регламентация отношений, опосредующих публичные закупки, в качестве имущественно-стоимостных приводит к выхолащиванию их имущественно-управленческой природы, что, обедняя арсенал средств публичного воздействия на хозяйственную среду, существенно снижает эффективность механизма социально-экономического планирования в условиях рынка.
Имущественно-регулятивный характер отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд обусловливает необходимость использования метода, отражающего единство публичных и частных интересов в экономической сфере. В силу этого они объективно тяготеют к отраслевому методу предпринимательского права, сущность которого на категориальном уровне выражается понятием координации [6, с. 58]; идея органического сочетания имущественной и регулятивной функций собственности* в отношениях по удовлетворению публичных нужд приобретает свое завершенное воплощение, ибо речь здесь идет не о двух взаимодействующих формах реализации этих функций, но о единой форме волевых отношений собственности, опосредующей непосредственное их сопряжение. Справедливость сказанного подтверждается исследованием отношений по удовлетворению публичных нужд (к ним относятся согласование, рекомендация, предписание [6, с. 61], которые, «работая» в системном единстве, обеспечивают внутреннюю согласованность диспозитивного и императивного начал, что является необходимой предпосылкой гармонизации интересов общества и интересов предпринимателя) через призму элементов этого метода.
Экономика представляет собой единый организм, образованный системным взаимодействием цепочек отношений собственности регулятивного и имущественно-стоимостного типа; сфера государственных закупок, представляя собой часть этого организма, сама является системой, «.все элементы которой взаимосвязаны и правовое регулирование которых должно быть взаимосогласованным» [15, с. 333]. Как справедливо замечает И.Л. Бачило, «отношения субъектов, формирующие однородную область жизненно важных интересов, не могут развиваться при расчленении их на слабо связанные части и нарушении системоорганизующего влияния права» [16].
Регламентация отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд единым методом координации позволяет создать условия для сглаживания противоречия между реализуемыми здесь интересами, которое неизбежно будет проявляться и углубляться при использовании разноотраслевых методов, разрывающих единую сферу экономики на два блока отношений, соответствующих предметам гражданского права и административного права. В результате единая экономическая система предстает своеобразной «ареной борьбы» двух взаимоисключающих при подобном подходе начал: публичного, реализуемого характерным для административного права методом субординации, и частного, формальный приоритет которого странным образом оказывается ограничен лишь отношениями горизонтального вида; провоцируемое при таком подходе противостояние публичного и частного сфере экономики - картина, максимально точно отражающая современный характер взаимоотношений Российского государства и российского предпринимательства.
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 января 1996 года № 14-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; 2006. № 6. Ст. 636.
2. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2002.
3. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.
4. Тихомиров Ю.А. Правовая сфера общества и правовая система // Журнал российского права. 1998. № 4-5.
5. Иоффе О.С. Развитие цивилистической мысли в СССР. Л.: ЛГУ, 1975. Ч. 2.
6. Зинченко С.А., Шапсугов Д.Ю., Корх С.Э. Предпринимательство и статус его субъектов в современном российском праве. Ростов-на-Дону: СКАГС, 1999.
7. Агарков М.М. Предмет и система советского гражданского права // Советское государство и право. 1940. № 8-9.
8. Советское гражданское право / Под ред. В.Т. Смирнова, Ю.К.Толстого, А.К. Юрченко. Л., 1982. Т. 1.
9. Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. № 10.
10. Ст. 35, 41 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ (в ред. от 18 июля 2005 г. № 90-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 28. Ст. 2790; 2005, № 30 (ч. 1). Ст. 3101.
11. Рожкова М.А. К вопросу об обязательствах и основаниях их возникновения // Вестник ВАС РФ. 2001. № 6.
12. Серветник А.А. Применение гражданско-правовых норм в обязательствах по поставке товаров для государственных нужд // Современное право. 2005. № 4.
13. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М., 1997.
14. Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972.
15. Андреева Л.В. Коммерческое право России: Проблемы правового регулирования. М.: Право и закон XXI, 2004.
16. Бачило И.Л. Проблемы гармонизации в законодательстве // Журнал российского права. 2000. №
