CC BY
101
Гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов
В. Г. Голубцов
Отечественное гражданское право не знает определения государственного органа. В литературе данное понятие разработано в таких отраслях юридической науки, как теория государства и права, конституционное и административное право. Имеются самостоятельные определения государственного органа и в иных гуманитарных областях науки (политология, социология и т. п.).
Наличие нормативных определений в настоящее время, по крайней мере в отечественной практике, является исключением из общего правила. Ранее законодательство РФ и ее субъектов шло по пути закрепления понятия «государственный орган» в законах о государственной службе.
Так, согласно ст. 1 Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»1 (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ) под государственными органами понимались федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные государственные органы, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
Законом Кемеровской области от 13 февраля 1998 г. № 6-03 установлено, что государственный орган — это «учреждение либо избираемое должностное лицо, исполняющее от имени государства его функции,
Голубцов Валерий Геннадьевич — доцент ГОУВПО «Пермский государственный университет», кандидат юридических наук.
1 См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
финансируемое из областного бюджета и наделенное властными полномочиями».
Примечательно в этом плане положение ст. 1 Закона Республики Саха (Якутия) от 26 марта 1993 г. № 1417-Х11 «О государственной службе», в соответствии с которым государственный орган определялся как «учреждение (организация) либо избираемое должностное лицо, исполняющее государственные функции, финансируемое из республиканского или местного бюджетов, наделенное властными полномочиями, как правило, с правом юридического лица».
Законом Республики Алтай от 10 апреля 1997 г. № 20-17 «О государственной службе Республики Алтай» установлен уровень государственной службы, определяемый принадлежностью к республиканским, местным и федеральным государственным органам. При этом государственными органами почему-то названы местные (муниципальные) выборные органы и местные администрации2 .
Такой подход может иметь законное обоснование только в том случае, если местные органы в соответствии с конституцией государства относятся к государственной власти. Это практикуется в некоторых зарубежных правовых системах, например в Республике Казахстан, где принят Закон от 23 января 2001 г. № 148-2 «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Указанный закон наряду с деятельностью масли-хатов, которые аналогичны мест-
2 См.: Александрова 3. О. Правовое регулирование труда государственных служащих // Трудовое право. 2000. № 3. С. 27.
ным советам, подробно регламентирует деятельность акимов (глав местной администрации) как представителей президента и правительства на местах. Аналогично вопрос решается в законодательстве Кубы и Китая, где речь идет о местных органах государственной власти, в Японии, где существует законодательство о местных органах публичной власти3.
Как уже упоминалось, к настоящему времени Закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»4, в котором определению государственного органа места не нашлось. В связи с принятием нового закона ранее принятые законы субъектов РФ также подлежат пересмотру. Останется ли в них понятие государственного органа — покажет время.
Указанная тенденция существует и в законодательстве стран — участниц СНГ. Из известных примеров можно привести норму ст. 2 Закона Республики Казахстан «Об административных процедурах»5 , в соответствии с которой под государственными органами понимаются государственные учреждения, уполномоченные действовать от имени государства в соответствии со своей компетенцией.
В статье 3 Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в Республике Беларусь» под государственным органом понимается образованная в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, иными законо-
3 См.: Козбаненко В. А. Государственное управление. Основы теории и организации: В 2 т. М.: Статут, 2002. Т. 1. С. 115.
4 См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
5 См.: Закон Республики Казахстан от
27 ноября 2000 г. № 107-11 «Об админист-
ративных процедурах» (в редакции Закона
Республики Казахстан от 12 марта 2004 г. № 536-11).
дательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности. В случаях и пределах, предусмотренных законодательными актами, к государственным органам приравниваются государственные учреждения и иные организации, обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь или государственных органов.
Разнообразие нормативных формулировок требует приведения их к одному стандарту, по крайней мере в рамках гражданского права одной правовой системы. Почву для поиска такого понятия может дать анализ научных определений.
С учетом изложенного представляется необходимым сформулировать отраслевое гражданско-правовое понятие государственного органа, используя определения из иных отраслей знания.
Вообще под государственным органом понимают структурно обособленную часть государственного аппарата (в широком смысле слова), которая обладает государственно-властными полномочиями по осуществлению определенных функций государства и располагает для этого организационно-правовыми и' материально-финансовыми возмож-ностями6.
Вряд ли стоит принимать определение государственного органа, сформулированное отдельными авторами следующим образом: «Под государственным органом понимаются государственные учреждения и организации, содержащиеся за счет государственного бюджета»7. е
В целом оно совпадает с понятием бюджетной организации, кото-
6 См.: Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М.: ООО Фирма «Инфограф», 1999. С. 189.
7 Комментарий к НК РФ, части первой / / http://www.nalogi.kg/ru/comment_nk
рая согласно п. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса определяется как: «Бюджетное учреждение — организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов»8.
Таким образом, к основным признакам государственного органа, определяющего его правоспособность в гражданском праве, по нашему мнению, относятся следующие:
1) компетенция, определенная соответствующей нормативной базой;
2) особенности процедуры учреждения данного органа, которая сводится к соблюдению порядка его создания (надлежащим лицом, в надлежащем порядке).
В то же время мы полагаем, что данные признаки характеризуют не столько гражданско-правовой статус, сколько именно властный. В связи с этим обстоятельством, по нашему мнению, гражданско-правовые особенности государственных органов как участников безвластных отношений следует раскрывать через понятие гражданской правосубъектности. Понятие же правосубъектности вторично по отношению к категории «субъект», в связи с чем нам прежде предстоит определиться, с какой из известных разновидностей субъектов гражданского права мы имеем дело, говоря о государственных органах как представителях публично-правовых образований, или речь пойдет об особом случае и особом субъекте.
Что касается организационно-правовой формы государственных
8 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
органов, то в зависимости от конкретной правовой системы таковые могут иметь статус юридического лица либо действовать без такового. Однако применительно к России данный вопрос не представляется разрешенным до конца, ибо законодательство на сей счет «молчит», а систематическое толкование отдельных норм приводит исследователей порою к противоположным выводам.
Из анализа действующего отечественного законодательства следует, что в Российской Федерации отсутствуют четкие основания отнесения того или иного государственного органа к юридическим лицам. Разрешение данного вопроса находится в компетенции учредителя соответствующего государственного органа. Всю совокупность государственных органов нельзя в рамках отечественной правовой системы свести ни к юридическим лицам, ни к образованиям вне организационно-правовой формы юридического лица, поскольку, как отмечается в литературе, «государственные органы — это в первую очередь те же физические лица, которые работают в госструктурах и в силу возложенных на них обязанностей соблюдают интересы государства, т. е. общественно полезные интересы боль- 006 шинства граждан»9.
Поэтому под государственным 6№ органом принято понимать гражда- ва нина или коллектив граждан, на- пра деленных государственно-властны- го ми полномочиями. При этом нали- ск чие у такого коллектива статуса сий юридического лица является фа- рос культативным признаком и само по ал себе не изменяет его администра- рн тивно-правовой природы, являясь й лишь частным случаем.
Однако можно ли сказать то же самое относительно гражданско-
9 Золотухин А. В. Теоретические аспекты развития института ответственности за налоговые правонарушения в науке российского права // Законодательство и экономика. 2003. № 8. С. 16.
правовых отношений, в которые вступает государственный орган? Если да, то мы будем вынуждены констатировать, что наличие той или иной организационно-правовой формы (в частности, наличие свойств юридического лица) придает иной объем прав, нежели просто у коллектива, без образования такового лица.
Эта проблема, чрезвычайно важная для гражданского права, в целом крайне мало исследована в литературе. По данному поводу существуют две противоположные точки зрения. Первая последовательно отстаивается М. И. Брагинским, который утверждает, что коллективное образование, которое не является юридическим лицом, не имеет гражданской право-субъектности10, ограничиваясь правоспособностью в административных отношениях, что признается в теории административного права. Для реализации функций принуждения государственным органам не требуется наличие юридического лица, равно как для привлечения коллективов граждан к административной ответственности за правонарушения. Таким образом, статус юридического лица является не только порождением гражданского права, но и имеет при этом исключительное применение в цивилистике, за пределами которой его значение утрачивается.
Согласно другой точке зрения, за такими образованиями сохраняется не только административная правосубъектность, но и общая гражданская правоспособность. Так, например, И. А. Кузьмин приводит некоторые доводы в пользу второй позиции11.
10 См.: Брагинский М. И. Договоры об учреждении коллективных образований // Право и экономика. 2003. № 3. С. 10.
11 См.: Кузьмин И. А. Гражданская пра-
воспособность хозяйствующих субъектов без образования юридического лица // Право в третьем тысячелетии. Вып. 1. Александровские куранты. 2000. С. 21—26.
Эти доводы с нашими дополнениями сводятся к следующему. Современное законодательство знает достаточно много видов подобных образований, чтобы проблема недостаточности правового урегулирования их гражданско-правового статуса была неочевидна. Среди таковых объединений можно назвать:
1) трудовые коллективы, которые, хотя в настоящее время и являются субъектами лишь трудовых отношений, но ранее обладали гражданской правосубъектностью, поскольку Закон СССР «О трудовых коллективах» предоставил коллективу предприятия не только право самоуправления, но и вполне определенные гражданские имущественные права. Так, трудовые коллективы получили возможность самостоятельно осуществлять деятельность от своего имени, а не от имени организации, в которой они состояли. С последней эти коллективы заключали договор аренды помещения предприятия с правом выкупа и лишь потом преобразовывались в хозяйственное товарищество.
Глава 55 Гражданского кодекса РФ, продолжая вышеуказанные тенденции, закрепила еще один пример деятельности коллектива граждан без образования юридического лица — договор простого товарищества. Простое товарищество объединяет признаки трудового коллектива и частного предпринимательства, так как по форме оно не требует образования юридического лица, а по содержанию является объединением частных предпринимателей. Такое объединение носит формальный характер, поскольку каждый из предпринимателей вправе осуществлять сделки как до объединения в простое товарищество, так и после; как в интересах товарищества, так и относительно себя, ибо правоспособность частного предпринимателя в деятельности, не связанной с деятельностью простого товарищества, не утрачивается.
В этом плане Федеральный закон
РФ «Об общественных объединени-
12
ях» содержит пример совсем иного рода. Статья 3 указанного закона разрешает деятельность общественных объединений без регистрации их в качестве юридического лица, указывая, что в этом случае такое объединение не приобретает прав юридического лица. При этом такое объединение признается законом, и, соответственно, из этого признания вытекает некоторая правоспособность.
Мы могли бы в духе советских традиций отказать общественным объединениям в предоставлении гражданской правосубъектности, мотивируя это тем, что они служат социально значимым интересам и ведение их хозяйственной деятельности не является основной их задачей. Однако в силу особенностей отраслевого деления наше законодательство относит их главным образом к сфере некоммерческих организаций, то есть субъектов гражданского права, ибо то время, когда общественные структуры выполняли управленческие функции в обществе (товарищеские суды, общественный контроль и т. д.), безвозвратно ушло.
Кроме того, даже в этом случае такое объединение несет какие-то конкретные права и обязанности, имеет некоторые личные блага — честь, деловая репутация, право на название и др. Для реализации этих прав такое объединение должно совершать некоторые юридические действия (например, сделки и т. п.), обладать и пользоваться этими благами.
Гражданское законодательство не лишает государственные органы возможности действовать без образования юридического лица. В соответствии с безусловным прин-
12 См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 2 февраля 2006 г.) «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
ципом гражданского права «разрешено все, что не запрещено» мы не можем отказывать в гражданской правоспособности органам власти и управления только на основании отсутствия факта регистрации в качестве юридического лица.
Исходя из того, что, как указано в п. 1 ст. 49 ГК РФ, юридическое лицо может иметь гражданские права, связанные с его уставными целями, юридические лица имеют лишь часть гражданских прав, ограниченную его целями. Граждане же обладают всем их комплексом.
Поэтому если мы говорим о личных правах, то должны признать, что все государственные органы обладают единым их комплексом. Этот вывод следует из вышеустанов-ленного нами соотношения объема прав субъектов: у личности их не может быть меньше, чем у юридического лица. Но есть еще и сила принуждения, принадлежащая именно коллективу. Однако право принуждения принадлежит не всякому, а только уполномоченному юридическому лицу — органу власти. Деятельность государственных органов строится по принципу единоначалия. Следовательно, и в этих органах власть не принадлежит коллективу, то есть обществу. Власть и сила принуждения принадлежат, таким образом, не обществу, а государству в целом. Государство есть носитель закона и выразитель воли народа, делегированной ему последним. Итак, общество первично, но в силу того, что оно самоустраняется и доверяет себя государству, государство приобретает высший характер воли народа, облеченной в форму государственной власти, и в конечном счете оно становится первично по отношению к обществу в отношениях с лично-
стью13 .
Отказавшись от применения на практике теории подчинения интересов личности коллективу, мы
13 См.: Кузьмин И. А. Указ. соч. С. 21—26.
должны признать, что государственный орган — юридическое лицо не может получать по отдельному закону больше прав, чем гражданин, представляющий единоличный государственный орган. Он также является полномочным представителем государства в гражданских правоотношениях. В этом смысле мы позволим себе допустить утверждение, что всякий государственный орган, независимо от его наименования и структуры, а также организационно-правовой формы, имеет гражданскую правоспособность, если иное не противоречит гражданскому законодательству.
Но в последнем случае необходимо иметь действующий нормативный акт, запрещающий конкретному органу или их совокупности вступать в гражданско-правовые сделки. Однако такое существование подобного нормативного положения будет противоречить общим принципам гражданского права и здравому смыслу, так как деятельность любого государственного органа, в том числе и без образования юридического лица, нуждается в финансировании, т. е. в реализации имущественных прав.
К имущественным правам следует прежде всего отнести в соответствии со ст. 18 ГК РФ право иметь и распоряжаться имуществом в целях, в данном случае не составляющих предпринимательской деятельности, и право вести хозяйственную деятельность, отличную от предпринимательской в том, что обычные хозяйственные сделки государственного органа направлены на обеспечение собственного бесперебойного финансирования в рамках бюджетных отношений.
Распоряжение имуществом реализуется в сделках. Исходя из принципа равенства всех экономических субъектов, мы должны признать, что все субъекты гражданского права имеют равное право на заключение различного вида хозяйственных договоров. Рассматривая
подобную ситуацию, с одной стороны, мы выходим за рамки гражданского права и внедряемся в бюджетный процесс, который носит публичный характер и поэтому возвышается над гражданскими отношениями. На отношения между субъектами бюджетного процесса, это следует из содержания ст. 3 БК РФ, действие актов гражданского законодательства не распространяется.
С другой стороны, анализ норм бюджетного права приводит нас к следующим рассуждениям. Действие БК РФ распространяется на отношения по финансированию между самими органами государства (т. е. на внутренние отношения). Отношения внешние регулируются, гражданским правом. Таким образом, во внешних отношениях государственные органы обладают гражданской правоспособностью, а во внутренних — бюджетной. Но бюджетная правоспособность является производной от гражданской. Поэтому возражения против предоставления общей гражданской правоспособности государственным органам без образования юридического лица основаны большей частью на психологических мотивациях, чем на правовых.
Признавая за указанными органами общую гражданскую правоспособность, необходимо отметить, что такой орган имеет и специальную правоспособность, тождественную между органами данного уровня. Так, государственные органы участвуют в хозяйственном обороте оружия и боеприпасов.
По этому поводу В. В. Кудашкин пишет: «Хозяйственный оборот продукции военного назначения осуществляется на основании решений управомоченных федеральных органов исполнительной власти, а не хозяйствующих субъектов (субъектов военно-технического сотрудничества) и государственных органов субъектов Российской Федерации. В правовом отношении эти решения представляют совокупность разре-
шений, представляющих исключение из общего правила, а именно установленного общего запрета на основополагающие юридически значимые действия в области военно-технического сотрудничества, объединяемых понятием «система экспортного контроля в отношении оборота продукции военного назначения»14.
Приведенное утверждение В. В. Ку-дашкина никоим образом не противоречит нашему ранее сделанному выводу о наличии общей правоспособности, ибо сделки в отношении ограниченно оборотоспособных объектов гражданского права связываются с соответствующим разрешением государственных органов как для частных лиц, так и для представителей публично-правовых образований. В свою очередь, сделки с определенными видами вооружения (оружие коллективного и массового поражения) вправе осуществлять только специально уполномоченные государственные структуры. Таким образом, государственные органы могут иметь не только специальную правоспособность, но, как бы мы выразились, и исключительную.
Вводимое нами понятие исключительной правоспособности связано в какой-то мере с понятием компетенции, в том числе и исключительной, но представляет, по нашему мнению, отдельное, самостоятельное понятие.
Согласно общему определению, в основе исключительной компетенции лежит понятие исключительного права, т. е. того правомочия, которое не может быть передано другому лицу. Следовательно, исключительная компетенция есть совокупность таких полномочий. Но,
14 Кудашкин В. В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» / / СПС «КонсультантПлюс: Комментарии законодательства». С. 16.
как уже указывалось, данное понятие применимо к сфере вытекающих из осуществления властных отношений, в то время как в гражданском праве вместо понятия компетенции мы предлагаем понятие правоспособности.
Под исключительной правоспособностью мы подразумеваем способность публично-правовых образований или их соответствующего органа участвовать в тех гражданско-правовых отношениях, которые связаны с отчуждением объектов, запрещенных к свободному обороту (это оружие коллективного действия, ядерные и иные опасные материалы).
Изъятие отдельных объектов из оборота допускается лишь в случаях, прямо указанных в законе, и исключительное право на оборот таких вещей принадлежит государству. Как отмечено в литературе, «такое изъятие может объясняться тремя причинами: во-первых, тем, что отдельные объекты гражданских прав по своей природе вообще неотчуждаемы от личности человека. Это жизнь, здоровье, личная неприкосновенность частной жизни, честь и достоинство, имя и другие нематериальные блага (ст. 150 ГК). Во-вторых, отдельные объекты, составляющие государственную и муниципальную собственность, соответственно, должны находиться в общественном пользовании (дороги, улицы, национальные парки и скверы, заповедники и т. д.). В-третьих, гражданские права в отношении' отдельных объектов могут быть ограничены в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 ст. 1 ГК)»15.
15 Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. В. П. Мозолина, М. Н. Малеиной. М.: Норма, 2004. С. 141.
Вместе с тем необходимо отметить, что в настоящее время в отечественной литературе данный аспект правоспособности относится к ее специальному виду. Так, В. В. Ку-дашкин в указанном выше сочинении на примере деятельности в сфере военно-технического сотрудничества, которая охватывает сделки с предметами, изъятыми из свободного оборота, пишет, что «хозяйствующие субъекты в сфере военно-технического сотрудничества ограничены в своих правах и должны иметь специальную правоспособность на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, которую они получают в соответствии с решением Президента РФ, и субъективные права на совершение внешнеторговой сделки в отношении военной продукции, которые предоставляются решением КВТС России (Правительства РФ), а также субъективные права на вывоз (ввоз) ПВН, которыми субъекты ВТС наделяются в результате выдачи лицензии КВТС России»16.
В своих рассуждениях он ссылается на п. 2 ст. 49 ГК РФ, которым установлено, что юридическое лицо может быть ограничено в своих правах лишь в случаях и порядке, предусмотренных законом, а именно ст. 9 и 12 Федерального закона от 19 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами»17. Данное мнение мы можем принять со следующими оговорками.
Во-первых, речь идет лишь о юридических лицах, причем, очевидно, тех, которые осуществляют торговую деятельность непосредственно, то есть государственных предприятиях, и государственных органах, утверждающих соответствующие сделки, а также предоставляющих разрешение на их
16 Кудашкин В. В. Указ. соч. С. 16.
17 См.: СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3610.
совершение. Мы же рассматриваем только государственные органы.
Во-вторых, вряд ли можно утверждать, что публичное лицо, обладая специальной компетенцией, которая является дополнительной по отношению к общей, ограничивается в правах. Наоборот, в силу его специальных задач, государством ему предоставляется ряд новых имущественных и неимущественных прав, регулирующих его правовой статус.
Кроме того, с утверждением В. В. Кудашкина корреспондирует мнение авторов Комментария к ГК РФ, которые приходят к несколько иному выводу, полагая, что в указанном выше случае конкурирующей должна являться норма п. 3 ст. 1 ГК РФ (ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом) и п. 2 ст. 129 ГК РФ (виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается, должны быть прямо указаны в законе)18.
Таким образом, отличительный критерий, определяющий особенности отдельной от общей правосубъектности, лежит не в области организационно-правовой формы, а в области специфики тех конкретных задач, которые поставлены для разрешения ' перед государственным органом.
Определяя же сущность возникающей при этом правоспособности, мы не можем признать ее лишь просто специальной по следующим основаниям. Специальной правоспособностью обладают юридические лица, что в нашем случае имеет частное значение. Правоспособность государственного органа, который не является юридическим лицом, не может быть тождественна по своему роду правоспособности рядового юридического лица.
18 См.: Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. В. П. Мозолина, М. Н. Малеиной. С. 167.
Гражданское законодательство устанавливает в ст. 124 ГК РФ экономическое равенство публично-правовых образований, но не представляющих их органов. Допустимо предположить, что их статус является подчиненным по отношению к статусу публично-правовых образований и, возможно, между собою на тождественных уровнях схож. Но данные рассуждения не проливают хоть сколько-то света на статус госорганов без образования юридического лица. Не имея специальной правоспособности, но, наделяясь общей, они выполняют не менее важные функции, чем госорганы со статусом юридического лица. Спрашивается, на каком же основании? Ответ нам представляется очевидным, поскольку данные органы обладают правоспособностью иного рода, отличной от общей правоспособности, которая позволяет восполнять отсутствие признаков юридического лица и выполнять государственные функции в гражданском обороте. Поэтому она является над-специальной (сверх-специ-альной), либо, как нам кажется, может называться более благозвучно — исключительная правоспособность.
Данный вид правоспособности ранее не выделялся в нашей науке, но следует отметить и то, что правовой статус государственного органа без образования юридического лица не был предметом самостоятельных исследований в этой области. Кроме того, практика построения правоотношений между таковыми органами и иными субъектами хозяйствования на протяжении последнего времени значительно меняется.
Так, во многих судебных решениях наблюдается тенденция признания самостоятельной правоспособности у органов без образования юридического лица. Отчасти это связано с позитивными изменениями в процессуальном законодательстве, как гражданском, так и ар-
битражном, а отчасти с преодолением психологических барьеров.
Например, согласно ст. 22 ранее действовавшего АПК РФ от 5 мая 1999 г. арбитражным судам были подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим между юридическими лицами (организациями), гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке. Поскольку в соответствии с п. 3 ст. 55 ГК РФ филиалы, представительства не являются юридическими лицами, заявления, вытекающие, скажем, из деятельности органов внутренних дел, предъявлялись к юридическому лицу — Управлению внутренних дел субъекта РФ. Сами же органы внутренних дел на местах рассматривались именно как филиалы. Та же позиция была закреплена и в действующем АПК.
Тем не менее судебная практика знает случаи, когда местный орган внутренних дел рассматривался в качестве ответчика. Следовательно, за ним была признана одна из составляющих юридического лица — способность иметь права и обязанности, быть ответчиком и истцом в суде.
Так, агрофирма «Орион» обрати- ' лась в Арбитражный суд Алтайского края с иском к Новоалтайскому городскому отделу внутренних дел и администрации города Новоалтайска об истребовании имущества из чужого незаконного владения на основании ст. 301 Гражданского кодекса Российской Феде-
рации19.
По ходатайству истца к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, было
19 См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 2 февраля 1999 г. № 2763/98 // Вестник ВАС РФ. 1999. № 5.
привлечено общество с ограниченной ответственностью «Производственно-коммерческое предприятие «Рост». До принятия решения ООО «ПКП «Рост» на основании ст. 38 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступило в дело в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, и просило передать ему, как собственнику, спирт, изъятый Новоалтайским ГОВД.
Решением от 16 октября 1997 г. в иске отказано в связи с тем, что изъятие спирта произведено Новоалтайским ГОВД правомерно и незаконное владение имуществом в данном конкретном случае отсутствует. При этом ни одна из последующих инстанций не ссылалась на статус ответчика.
Постановлением апелляционной инстанции от 15 декабря 1997 г. решение отменено. Суд обязал Новоалтайский ГОВД передать ООО «ПКП «Рост» 56 400 литров спирта, так как он не успел поступить в собственность государства. Кассационная инстанция поддержала это решение. Однако Президиум ВАС посчитал верным первоначальное решение.
В итоге, в иске к администрации города Новоалтайска также отказано на том основании, что возложенная на органы внутренних дел обязанность по изъятию алкогольной продукции, находящейся в незаконном обороте, и передача ее в собственность государства носит публично-правовой характер, при изъятии были соблюдены нормы действующего законодательства. Как указал Президиум ВАС РФ, «в этом случае истец и третье лицо не вправе были предъявлять Новоалтайскому ГОВД иск об истребовании изъятой алкогольной продукции. Поэтому решение суда об отказе в иске является обоснованным, а постановления апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене».
Уже впоследствии Президиум ВАС, придерживаясь той же пози-
ции, что и ранее, нашел возможным прокомментировать юридическую подоплеку принятого ранее решения. Так, в постановлении от 2 февраля 1999 г. № 5729/98 он указал, что иск будет считаться предъявленным к надлежащему ответчику, если не будет доказано, что выделившееся структурное подразделение ответчика является самостоятельным юридическим лицом, которому принадлежит спорное имущество20.
В настоящее время отечественное законодательство не отказывает в признании процессуальной правоспособности государственных органов без образования юридического лица. Наш вывод о наличии у государственного органа без образования юридического лица правосубъектности находит подтверждение и в нормах Гражданского кодекса РФ. Так, ст. 1069 ГК РФ выделяет самостоятельную деликтоспособность государственных органов, логически противопоставляя ее деликто-способности органов как юридических лиц в ст. 1068.
В литературе предлагаются некоторые варианты систематизации норм об особой правоспособности государственных органов, в том числе и без образования юридического лица. Так, например, С. Э. Корх, I рассматривая особенности правового статуса субъектов предпринимательства в отношениях с органами публичной власти, указывает следующее: «Наличие здесь имущественно-стоимостных отношений как элемента основных (управленческих)' отношений позволяет установить в нормативном порядке не только субординированные обязанности предпринимателя, но и права в отноше- Е ниях с органами управления и регулирования их деятельностью. Только при таком их правовом статусе частный интерес не будет подавляться, а стимулироваться властными структурами при одновременном удовлетворении публичного интере-
20 См.: Вестник ВАС РФ. 1999. № 5.
са. Указанное решение, как показало все предыдущее исследование, лежит в плоскости разработки и принятия основополагающего межотраслевого комплексного нормативного акта типа Предпринимательского кодекса, в котором были бы системно урегулированы все отношения пред-принимательства»21 .
Оценивая данное предложение в целом позитивно, мы придерживаемся иного мнения. Как нам представляется, принятие отдельного кодифицированного акта скорее усложнит, а не упростит правовое регулирование в данной области,
21 Корх С. Э. Теоретико-правовые вопросы межотраслевого статуса субъекта предпринимательства в современном российском праве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1998. С. 12.
поскольку предмет гражданского права будет искать общие точки уже не только с нормами административного права, но и предпринимательского, которое, в свою очередь, проходя «обкатку», вызовет и без того негативно влияющие на экономику последствия. Именно такая ситуация сложилась в Украине, где наряду с Гражданским кодексом (Щвшьным) действует еще и Хозяйственный (господарчп).
В связи с изложенным, по нашему мнению, в часть первую ГК РФ необходимо внести параграф о правоспособности государственных органов, назвав его, например, «Государственные органы без образования юридического лица», наделив их правоспособностью, которая, по нашему мнению, может именоваться исключительной.
