CC BY
105
в выборе политического курса по преодолению бедности. А значит, неизбежно снижает эффективность мер по преодолению бедности и даже сводит на нет всю социально-экономическую политику государства.
Мы считаем, что бедность следует оценивать не только по уровню доходов, но и по уровню потребления, качеству жизни. Проблема бедности среди работающих должна быть пересмотрена с акцентом на следующих моментах: 1) при определении уровня бедности необходимо сопоставлять прожиточный минимум не с реальными доходами населения, а с досчитанными доходами, которые включая теневые доходы: конвертные зарплаты, доходы арендодателей, натуральные выплаты, доходы с подсобного хозяйства и прочей собственности; 2) На наш взгляд, в потребительскую корзину для трудоспособного населения необходимо включить расходы на образование и профессиональную подготовку и переподготовку.
Успех в борьбе с бедностью может быть достигнут только при работе одновременно в двух направлениях. Во-первых, стимулирование продуктивного использования главного капитала бедных - рабочих рук. Такая политика должна предусматривать мобилизацию рыночных стимулов, социальных и политических институтов, всей инфраструктуры и возможностей современных технологий. Во-вторых, обеспечение населения основными социальными услугами (здравоохранение, питание, начальное образование). Оба направления взаимно усиливают друг друга и не дают эффекта в отдельности.
В современных условиях очень важно, чтобы текущие формы бедности не перерастали в хронические. В этих условиях особую значимость приобретают и меры по совершенствованию системы социальной защиты населения и повышению ее адресности, и повышению покупательной способности населения прежде всего, за счет роста заработной платы работников.
ЛИТЕРАТУРА
1. № 134-Ф3 от 24.10.1997 «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 27.05.2000 № 75-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ).
2. Бобков В.Н. Региональное неравенство уровня жизни населения М. ВЦУЖ. // Уровень жизни населения регионов России. 2004. № 3. С. 11-15.
3. Давыдова Н.М. Депривационный подход в оценках бедности // Социол. исслед. 2003. № 6. С. 85-89.
4. Елисеева И.И. Социальная статистика: 3-е издание, переработанное и дополненное. М.: Финансы и статистика, 2001. С. 398.
5. Литвинов В.А. Информационно-аналитические материалы Министерства труда и социального развития РФ. М.ВЦУЖ. //Уровень жизни населения регионов России. 2003г. № 12 С. 24-26.
6. Политика доходов и качество жизни населения / Под ред. Н.А.Горелова. СПб.: Питер, 2003.
7. Разумов А.А. Работающие бедные в России. М.: ВцуЖ, 2002 С. 253.
8. Экономическая безопасность хозяйственных систем. Учебник/ Под общ. ред. А. В. Колосова. М.: РАГС, 2001. С. 428.
9. Foster J. Greer and Eric Thorbecke. 1984. "A class of decomposable poverty measures," Econometrica, 52(3), рр. 761-765
10. http://pubs.carnegie.ru - Библиотека публикаций Московского центра Корнеги
11. http://ru.wikipedia.org - ВикипедиЯ Свободная энциклопедия
12. http://www.economy.gov.ru - официальный сайт Министерства Экономического Развития и Торговли.
13. http://www.gks.ru/ - официальный сайт Федеральной Службы Государственной Статистики
государственные ЗАКУПКИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: НЕОБХОДИМОСТЬ СОЗДАНИИ НОВОЮ ИНСТИТУТА
ВОРОПАЕВА С.В.
Пилотный Центр государственных закупок ЮФУ, преподаватель, аспирантка 3 года обучения экономического факультета, e-mail: [email protected].
В статье рассматриваются актуальные проблемы системы государственных закупок. Автор видит решение некоторых проблем через создание нового института - реестра поставщиков для государственных и муниципальных нужд.
Ключевые слова: реестр поставщиков для государственных и муниципальных нужд; реестр недобросовестных поставщиков; реестр государственных и муниципальных контрактов
Коды классификатора JEL: B 52
Важнейшей составляющей комплекса современных реформ в посттрансформационных экономиках является реформирование общественного сектора и системы госрегулирования экономики. Именно повышение эффективности этого сектора играет ключевую роль в решении основных социально-экономических про-
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
блем стран постсоветского периода, поскольку обеспечивает формирование действенной системы социальной защиты, эффективного механизма госуправления и регулирования, рост общего благосостояния в части развития социальной инфраструктуры, производства и распределения общественных благ [1, с. 5].
Первые попытки осуществления государственных закупок в России относятся к середине XVII века. Первое же летописное упоминание конкурсной закупки для государственных нужд в России датируется 7 июля 1654 года [2, с. 6]. В связи с резким ростом государственных закупок в эпоху Петра I усиливается их регламентация для пресечения казнокрадства и сговора подрядчиков. Система развивалась и совершенствовалась до 30-х годов XX века и была отменена уже в советское время со сворачиванием НЭПа.
Следующий этап в развитии государственных закупок начинается в 80-х годах XX века. Отмечены подрядные торги, проводимые с целью заключения государственных контрактов на строительство многоэтажных домов в крупнейших городах России.
Начало современной реформы системы государственных закупок относится к 1991 году, когда произошло упразднение централизованной системы материально-технического снабжения.
В целях завершения институализации рынка госзакупок и его унификации 1 января 2006 г. введен в действие Федеральный закон №94-ФЗ от 25 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», расширивший трактовку объекта рынка включением не только федерального государственного заказа, но и государственного заказа субъекта РФ и, самое главное, муниципального заказа [5, с. 214].
Современная система размещения государственных заказов ознаменовалась не только информатизацией процедур, но и появлением новых составляющих. Теперь государственный заказчик каждый заключенный контракт обязан зарегистрировать в реестре государственных или муниципальных контрактов, заключаемых по итогам размещения заказов. При этом закупки, осуществляемые заказчиком у единственного поставщика на сумму, не превышающую сто тысяч рублей, в таком реестре не регистрируются. Учет расходования указанных средств ведется заказчиками на местах с помощью реестра закупок, предусмотренного Бюджетным Кодексом РФ. В новом же реестре учитываются все контракты, заключаемые на сумму свыше установленной. В перечне сведений, необходимых для внесения в реестр содержатся [6]:
1) наименование заказчика;
2) источник финансирования;
3) способ размещения заказа;
4) дата проведения аукциона, подведения итогов конкурса или итогов проведения запроса котировок и реквизиты документа, подтверждающего основание заключения контракта;
5) дата заключения контракта;
6) предмет, цена контракта и срок его исполнения;
7) наименование, место нахождения (для юридических лиц), фамилия, имя, отчество, место жительства, идентификационный номер налогоплательщика (для физических лиц) поставщика (исполнителя, подрядчика);
8) сведения об исполнении контракта.
Данный механизм позволяет проконтролировать действия государственных заказчиков и поставщиков. Из реестра видно, средства какого бюджета используются заказчиком, каким способом и в каком объеме. Также можно проследить момент освоения выделенных денежных средств. А поскольку Законом предусмотрены определенные механизмы расходования бюджетных средств, то уполномоченные органы по контролю имеют возможность отслеживать нарушения, допускаемые заказчиками при проведении процедур. Для заказчиков, в свою очередь, это является возможностью исправить свои ошибки и избежать штрафов, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Для поставщиков же предусмотрена особая процедура наказания за «недобросовестное поведение». Законом предусмотрен специальный реестр, в который вносятся сведения о поставщиках, отказавшихся от заключения контракта или с которыми контракт расторгнут по решению суда. Данный реестр называется «реестр недобросовестных поставщиков» и ведется в электронном виде федеральным контролирующим органом -Федеральной антимонопольной службой.
Информация, включенная в реестр, доступна для ознакомления на официальном сайте www.zakupki. gov.ru.
Реестр недобросовестных поставщиков содержит следующие сведения [6]:
1) наименование недобросовестного поставщика, место нахождения (для юридических лиц), фамилия, имя, отчество, место жительства, идентификационный номер налогоплательщика (для физических лиц) лиц;
2) дата проведения аукциона, подведения итогов конкурса или итогов проведения запроса котировок в случае, если победитель аукциона, победитель конкурса или победитель в проведении запроса котировок уклонился от заключения государственного или муниципального контракта, дата признания несостоявшимися торгов, в которых единственный участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе или заявку на участие в аукционе, либо участник размещения заказа, признанный единственным участником конкурса или аукциона, уклонился от заключения государственного или муниципального контракта, дата проведения запроса котировок, в котором единственный участник размещения заказа, подавший котировочную заявку, отказался от заключения государственного или муниципального контракта, дата заключения неисполненного или ненадлежащим образом исполненного государственного или муниципального контракта;
3) предмет, цена контракта и срок его исполнения;
4) основания и дата расторжения государственного или муниципального контракта в случае расторжения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (исполнителем, подрядчиком) контракта;
5) дата внесения указанных сведений в реестр недобросовестных поставщиков.
Автоматизированная система «Реестр недобросовестных поставщиков» позволяет неограниченному
кругу лиц самостоятельно получить информацию (в том числе в форме официальной справки) о наличии или отсутствии сведений о конкретных поставщиках в данном реестре [4, с.90]. Срок нахождения в реестре составляет 2 года, после чего сведения автоматически исключаются без подтверждения ответственных исполнителей. В настоящее время в данном списке находится информация более чем о 600 лицах.
Законом определен субъектный состав участников размещения заказа, считающихся уклонившимися от заключения государственного или муниципального контракта при непредоставлении заказчику подписанного контракта. Такими субъектами признаются следующие лица [4, с. 90]:
• участник, подавший единственную заявку на участие в конкурсе (аукционе) и признанный участником конкурса (аукциона), в том числе при признании торгов несостоявшимися;
• победитель конкурса(аукциона);
• победитель запроса котировок;
• участник конкурса, чья заявка получила второй номер, в случае если победитель конкурса признан уклонившимся от заключения контракта;
• участник аукциона, сделавший предпоследнее предложение о цене контракта, в случае, если победитель аукциона признан уклонившимся от заключения контракта.
Участник размещения заказа признается участником конкурса (аукциона) в том случае, если успешно пройдена процедура рассмотрения заявок, т.е. заявка такого участника полностью соответствует требованиям законодательства и документации и сам участник соответствует требованиям закона.
Поставщик считается уклонившимся от заключения контракта, если в указанные в документации сроки он не представил заказчику подписанный со своей стороны контракт. Срок заключения контракта составляет 20 дней с момента выбора победителя по Гражданскому кодексу. По закону же контракт должен быть подписан не раннее, чем через 10 дней с момента подписания итогового протокола. Таким образом, целесообразно передавать победителю не подписанный со стороны заказчика проект контракта.
Если после заключения контракта победитель существенно нарушает или не исполняет прописанные условия, то контракт может быть расторгнут либо по соглашению сторон, либо в судебном порядке. Односторонний порядок расторжения контракта законом не предусмотрен. Важно отметить, что при расторжении контракта по соглашению сторон, заказчик не вносит сведения о поставщике в реестр недобросовестных поставщиков.
Вопрос о том, является ли наличие реестра недобросовестных поставщиков действенным механизмом наказания для участников остается открытым. С одной стороны нахождение в реестре ограничивает возможность участия в торгах, с другой - «серьезные» поставщики, которые длительный срок находятся на рынке, не позволят себе попасть в «черный список». А для остальных участников нахождение в этом списке не является проблемой, поскольку всегда есть возможность перерегистрировать свою организацию. Также просто создать новую фирму непосредственно для одной процедуры торгов. Такие организации называются «фирмы-однодневки». Механизм осуществления деятельности прост: созданная фирма устанавливает демпинговые цены на торгах. Поскольку цена является единственным критерием при выборе победителя на аукционе и основным критерием при проведении конкурса, то «фирма-однодневка» становится победителем. В ряде случаев контракт заключается с полной предоплатой или авансовым платежом. Получив деньги на счет, фирма ликвидируется. Заказчик остается без бюджетных средств и без поставленного товара, выполненных работ, оказанных услуг.
Современная система государственных закупок также не учитывает появление на рынке «фирм-нович-ков». Цель данных фирм - удержаться на рынке. Посему, совсем не удивительно, что «новички» устанавливают демпинговые цены при участии в закупочных процедурах. Экономия бюджетных средств - одна из целей проведения закупочных процедур. предусмотренных законом. Соответственно, заказчик выбирает наименьшую цену. Это совсем не значит, что товар, работа или услуга окажутся некачественными. Однако заказчик при этом получает ряд негативных эффектов, среди которых уменьшение финансирования при формировании расходов на подобные закупки в следующем году.
Также существуют так называемые «невидимые партнеры». Предложение подается от имени авторитетной «высококвалифицированной» компании, но на деле контракт выполняет привлеченный ею субподрядчик, о существовании которого заказчик и не подозревает и квалификация которого может быть не столь высокой, зато цена работы - заметно дешевле [3, с. 79].
В ряде случаев речь идет даже о сговоре нескольких поставщиков («картельный сговор»), цель которых - заставить заказчика выбрать одно из наименее выгодных предложений подобного картеля. Это возможно при проведении крупных закупок, когда число поставщиков, способных сделать предложение, ограничено. На конкурс подаются «очень дорогие предложения» и одно «просто дорогое». Или недорогие предложения отзываются в сроки, предусмотренные законом (до вскрытия конвертов). При этом в процедурах участвуют одни и те же поставщики, которые выигрывают по очереди.
Если поставщик действует по одной из приведенных выше схем, то возможность попасть в реестр недобросовестных поставщиков практически сводится к нулю. Таким образом, фактического наказания за совершение недобросовестных действий поставщиками при таких механизмах не существует. Поэтому, целесообразно создать такой реестр поставщиков, в который бы входили поставщики с положительной
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
репутацией и только они имели бы право участвовать в закупочных процеурах. Напомним, что при проведении закупочных процедур такой критерий, как «репутация участников» не устанавливается. Считается что установив такой критерий, мы ограничим круг участвующих в процедурах лиц.
Назовем новый реестр - «реестр поставщиков для государственных и муниципальных нужд». Заметим, что наличие поставщика в таком перечне позволит ему участвовать в торгах (конкурсах и аукционах), а отсутствие - сделает такое участие недопустимым. Данное положение объясняется тем, что, как правило, конкурсы и аукционы проводятся заказчиками на сумму, превышающую 500 тысяч рублей в квартал. А закупки до 500 тысяч рублей обычно проводятся методом запроса котировок цен. Необходимо разработать единый механизм включения и исключения поставщиков из такого реестра. Государственным и муниципальным заказчикам станет намного безопаснее заключать контракты с такими поставщиками. Напомним, что участниками размещения заказа, согласно закону 94-ФЗ могут быть юридические лица, физические лица и индивидуальные предприниматели. Установим условия, выполнение которых позволит поставщикам попасть в «реестр поставщиков для государственных и муниципальных нужд».
Поставщику необходимо предоставить в уполномоченный орган ряд документов:
а) фирменное наименование (наименование), сведения об организационно-правовой форме, о месте нахождения, почтовый адрес (для юридического лица), фамилию, имя, отчество, паспортные данные, сведения о месте жительства (для физического лица), номер контактного телефона;
б) полученную не ранее чем за шесть месяцев до дня размещения на официальном сайте извещения о проведении торгов выписку из единого государственного реестра юридических лиц или нотариально заверенную копию такой выписки (для юридического лица), полученную не ранее, чем за шесть месяцев выписку из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или нотариально заверенную копию такой выписки (для индивидуального предпринимателя), копии документов, удостоверяющих личность (для иного физического лица), надлежащим образом заверенный перевод на русский язык документов о государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя в соответствии с законодательством соответствующего государства (для иностранного лица) полученные не ранее чем за шесть месяцев до дня опубликования извещения о проведении торгов;
в) отзывы заказчиков об исполнении контрактов по котировкам;
г) экономическое обоснование цены, предложенной в заявке на участие в конкурсе;
д) документы, подтверждающие соответствие участника размещения заказа следующим требованиям или копии таких документов:
- соответствие участников размещения заказа требованиям, устанавливаемым в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов;
- непроведение ликвидации участника размещения заказа - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании участника размещения заказа - юридического лица, индивидуального предпринимателя банкротом и об открытии конкурсного производства;
- неприостановление деятельности участника размещения заказа в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, на день подачи документов для регистрации в реестре;
- отсутствие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период. Участник размещения заказа считается соответствующим установленному требованию в случае, если он обжалует наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством Российской Федерации и решение по такой жалобе на день подачи документов для регистрации в реестре.
Перечень документов не является закрытым. Уполномоченный орган по контролю за данным реестром вправе дополнять его всеми необходимыми документами. Вопрос о том, какая организация станет таким уполномоченным органом остается открытым. Целесообразно создать отдельную структуру в антимонопольной службе, которая будет заниматься ведением реестра поставщиков для государственных и муниципальных нужд.
Однако поставщику недостаточно просто собрать указанные документы. Чтобы избежать наличия в перечне поставщиков «фирм-однодневок» и «фирм-новичков» установим срок, в течение которого поставщик должен «заслужить» положительную репутацию. Указанный срок должен составлять от одного до двух лет. В течение этого времени поставщики должны добросовестно участвовать в запросах котировок цен. Но это может ограничить круг поставщиков, которые могут попасть в реестр, поскольку законом предусмотрены определенные закупки, которые могут размещаться только путем проведения аукциона. Соответственно эти ограничения в законодательстве необходимо устранить. Также поставщик должен в указанные сроки заключить и выполнить определенное количество контрактов. Заказчик при исполнении контракта по результатам запроса котировок будет выдавать отзыв об исполнении контракта, в котором будут указываться сроки и качество выполнения.
Также целесообразно разбить реестр по видам поставляемой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг. Это позволит заказчику сократить время проверки наличия участника в реестре, а также ознакомиться с кругом потенциальных поставщиков.
В случае если поставщик, находящийся в реестре поставщиков продукции для государственных и муниципальных нужд отказывается от заключения контракта по результатам торгов или нарушает условия исполнения контракта, то он будет исключен из реестра и не сможет повторно подать документы для регистрации в течение 5 лет.
Подобные изменения должны также отразиться в законодательстве о конкуренции. Указанный реестр следует вести в электронном виде на официальном сайте о размещении заказов. Таким образом, необходимость в реестре недобросовестных поставщиков отпадает. Одна составляющая системы заменяется другой.
Создание указанного института существенно облегчит проведение процедуры для заказчика, поскольку исчезнет необходимость в проверке участника размещения заказа на соответствие требованиям, установленным законом. Требование «отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков» следует исключить из законодательства. При этом все же рекомендуется взимать обеспечение заявки и обеспечение исполнения контракта, а также устанавливать штрафные санкции за просрочку исполнения контракта. Состав заявки на участие в торгах будет составлять:
а) фирменное наименование (наименование), сведения об организационно-правовой форме, о месте нахождения, почтовый адрес (для юридического лица), фамилия, имя, отчество, паспортные данные, сведения о месте жительства (для физического лица), номер контактного телефона;
б) документ, подтверждающий полномочия лица на осуществление действий от имени участника размещения заказа, в случае необходимости;
в) предложение о функциональных характеристиках (потребительских свойствах) и качественных характеристиках товара, о качестве работ, услуг и иные предложения об условиях исполнения государственного или муниципального контракта, в том числе предложение о цене контракта. В случаях, предусмотренных документацией о торгах, также копии документов, подтверждающих соответствие товара, работ, услуг требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены требования к таким товару, работам, услугам.
Сроки рассмотрения заявок можно сократить до одного дня, что ускорит процедуру размещения заказа. Это особенно актуально в конце года, когда заказчик получает финансирование, которое необходимо израсходовать в течение финансового года, т.е. до 25 декабря.
Для поставщиков создание указанного реестра имеет и положительные и отрицательные стороны. Наличие опыта работы в сфере размещения заказов ограничивает возможности участия поставщика в торгах на протяжении двух лет, поэтому без изменений законодательства о конкуренции, внесение изменений невозможно. С другой стороны, внесение основных документов один раз при регистрации в реестре избавит участника от обязанности собирать комплект документов для участия в каждой процедуре, что снизит расходы на подготовку заявки.
Поэтому, создание такого института как реестр поставщиков для государственных и муниципальных нужд имеет ряд трудностей, связанных с существенными изменениями законодательства о государственных закупках и законодательства о конкуренции, а также созданием дополнительной структуры для осуществления деятельности по ведению реестра.
Положительный эффект - невозможность участия в размещении заказов, превышающих 500 тысяч рублей «фирм-новичков» и «фирм-однодневок». Что же касается «невидимых партнеров», то здесь защититься от подобного рода мошенничества можно требовательным подходом к приемке результатов и текущему контролю за выполнением контракта, вплоть до внеплановых проверок.
Единственным нерешенным вопросом остается ситуация с «картельным сговором». При данной схеме реестр поставщиков для государственных и муниципальных нужд действовать не будет, поскольку данная группа может образоваться из поставщиков уже находящихся в реестре. Однако в составе заявки на участие в конкурсе можно предусмотреть такой документ, как экономическое обоснование цены заявки. Такой же документ можно требовать у участника, который выиграл аукцион при заключении контракта (при указании этого положения в документации об аукционе). Эта цена не должна быть существенно ниже среднерыночной цены в регионе.
ЛИТЕРАТУРА
1. Белокрылова О.С. и др. Инновационные технологии в размещении государственных и муниципальных заказов / Изд-во фонда «Содействие - XXI век». 2008.
2. Государственный заказ в России и на Алтае. История, развитие, перспективы / под общей ред. д.т.н., проф. М.П. Щетинина. Барнаул, 2007.
3. Кузнецов К.В. Государственные закупки: Нарушения и манипуляции... поставщиков // ГОСЗАКАЗ. 2006. № 5.
4. Маковлев А. Как не попасть в «черный список» // Бюджет. 2008 - август.
5. Тимошенко А.Н. Основные направления институционализации рынка бюджетных закупок и его влияние на малый бизнес / Институциональное проектирование и его роль в повышении эффективности государственной экономической политики: Сборник научных материалов IV Международной интернет-конференции экономического факультета РГУ. Ростов-н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2006.
6. Федеральный закон №94-ФЗ от 25 июля 2005 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Российская газета. 2005. 28 июля.
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
