CC BY
317
Власть и экономика
Л. Г. КАРАНАТОВА
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ В СИСТЕМЕ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ И ИХ РОЛЬ В ИСПОЛНЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКАЗОВ
Ключевые слова:
государственное предприятие, государственная корпорация, государственное учреждение, государственный заказ, приватизация, национализация
Статья посвящена анализу роли государственных предприятий в экономической деятельности и, в частности, при исполнении государственных заказов в условиях рыночной экономики. Эта информация является особенно ценной для научных работников, преподавателей вузов, специалистов, связанных с организацией и исполнением государственных заказов на федеральном и региональном уровне.
Необходимое для потребления число некоторых видов товаров и услуг не всегда может быть обеспечено исключительно частными организациями. Теоретически могут быть приведены довольно убедительные аргументы в пользу того, что потребности в таких товарах и услугах должны удовлетворяться при помощи работы государственных (общественных) предприятий. Государственные предприятия в условиях рыночной экономики могут осуществлять свою деятельность на различных принципах [1, с. 42].
Key words:
state enterprise, state corporation, state institution, state order, privatization, nationalization
The article is concerned with the role of state enterprises in economy and in particular while implementing state orderes under conditions of market economy. This information is the most valuable for the experts involved in organization and implementation of government orders at federal and regional level.
Следует отметить, что в развитых странах более половины средств государственного бюджета составляют расходы на социальные услуги. В развивающихся же странах на предоставление социальных услуг тратится значительно меньшая доля государственного бюджета, при этом их значительная часть распределяется в качестве субсидий (финансовую поддержку) многочисленным государственным предприятиям. Характерно, что большинство этих предприятий являются «коммерческими», т. е., в отличие от бесплатных учреждений образования
или здравоохранения, они продают производимые товары и услуги за деньги. Эти предприятия вполне могли бы находиться в частной собственности. Однако правительства развивающихся стран по разным причинам предпочитают сохранять их под своим непосредственным контролем [4, с. 36].
Аналогом бюджетных предприятий, которые существуют в странах Западной Европы, можно считать государственные и муниципальные унитарные предприятия, являющиеся организационно-правовой формой российского предпринимательства. В названии данной организационно-правовой формы исходное значение имеет понятие унитарности. По мнению Ю. Б. Рубина, данная категория отражает факт принадлежности таких юридических лиц одному-единственно-му собственнику [11, с. 440].
В соответствии со ст. 113 Гражданского кодекса РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам, долям, паям и акциям между любыми лицами, в том числе между работниками предприятия [2].
Следовательно, в отличие от государственных учреждений, являющихся некоммерческими организа-
циями, унитарные предприятия являются коммерческими, созданными с целью ведения деятельности, приносящей прибыль. При этом учредителями государственного унитарного предприятия могут выступать уполномоченные государственные органы (например, министерства и ведомства). Учредителями муниципальных унитарных предприятий являются органы местного самоуправления.
Согласно Гражданскому кодексу РФ, имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится, соответственно, в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления [2].
Еще в 1998 г. аналитики отмечали, что государственные предприятия находятся со своим соб-ственником-государством во взаимоотношениях, противоречащих здравому смыслу [8, с. 91]. Это утверждение отчасти справедливо и в настоящее время. Причин сложившейся ситуации две. С одной стороны, несовершенно само право хозяйственного ведения, а с другой стороны, уставы большинства предприятий не соответствуют Гражданскому кодексу РФ. Учредительные документы большинства госпредприятий были утверждены еще в начале 1990 гг. в соответствии с законом «О предприятиях и пред-
Каранатова Л. Г. Государственные предприятия в системе рыночной экономики и их роль в исполнении...
Власть и экономика
принимательской деятельности» [9] и базировались на несуществующем сейчас праве полного хозяйственного ведения.
Правительство планирует преобразование всех государственных унитарных предприятий в акционерные общества, закрепив при этом в федеральной собственности 100% акций тех предприятий, которые в дальнейшем предполагается оставить в собственности государства. Отказ от применения права хозяйственного ведения представляется целесообразным, однако процесс акционирования следовало бы объединить с созданием вертикально-интегрированных концернов на базе акционируемых госпредприятий и уже существующих акционерных обществ с контрольными пакетами акций, принадлежащими государству. Для реализации этого плана необходимо принять пакет документов, регламентирующих эти процедуры.
Однако, принимая подобное решение, важно учитывать следующее обстоятельство. Детальный анализ положений нового приватизационного закона показывает, что акционирование одного унитарного предприятия займет от полутора до двух лет [10]. Кроме того, потребуются значительные средства для проведения обязательной аудиторской проверки и привлечения консалтинговых структур, задачей которых будет реорганизация пред-
приятий. По самым оптимистичным подсчетам акционирование и интеграция государственного сектора промышленного комплекса займет пять-семь лет и потребует значительных средств.
Это не означает, что нужно отказаться от самой идеи акционирования госпредприятий, однако параллельно необходимо осуществить корректировку нормативной базы, регламентирующей деятельность государственных унитарных предприятий. В первую очередь следует принять Указ Президента РФ «О государственных предприятиях». Этот указ должен временно заменить не принятый до сих пор Государственной Думой соответствующий федеральный закон. В указе, в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, следует предусмотреть:
— нормы, позволяющие органам управления более активно влиять на деятельность госпредприятий, в том числе путем заключения соответствующего контракта с директором;
— отчисление предприятием части прибыли в бюджет или централизованные фонды;
— существенное ослабление влияния трудового коллектива на принятие решений руководством предприятия;
— запрет на заключение коллективных договоров, противореча-
щих нормам Гражданского кодекса РФ.
Сторонники сохранения большого государственного сектора в экономике приводят, например, такие аргументы:
— только правительство способно обеспечить достаточно крупные инвестиции, необходимые для технической модернизации ведущих отраслей хозяйства развивающихся стран;
— только прямой государственный контроль соответствующих предприятий может предотвратить неприемлемый рост цен на важнейшие для населения товары и услуги, такие как электроэнергия, жилье или транспорт;
— только сохранение государственной собственности на крупнейшие промышленные предприятия может позволить избежать возникновения массовой безработицы [4, с. 37].
С другой стороны, как показал опыт многих стран с развитой экономикой, государственные предприятия, как правило, оказываются менее эффективными, чем частные компании. Объясняется это прежде всего тем, что директора и другой управленческий персонал государственных предприятий недостаточно заинтересованы в обеспечении их прибыльности. Возможность получения государственных субсидий или льготных кредитов делает угрозу банкротства для них практически
нереальной, а прибыльность предприятия если и желательной, то не обязательной. К тому же достижение прибыльности для государственных предприятий зачастую оказывается заведомо невозможным либо вследствие диктуемого правительством заниженного уровня цен на их продукцию, либо в связи с правительственными запретами на увольнение лишних работников.
В странах с большим количеством государственных предприятий сравнительно низкая эффективность их производства непосредственно оказывает отрицательное влияние на экономический рост. К тому же правительствам в таких странах приходится покрывать убытки низкоэффективных государственных предприятий. В результате в бюджете остается меньше средств на различные социальные программы и возникает угроза дефицита государственного бюджета. Для покрытия бюджетного дефицита правительства прибегают к эмиссии (выпуску в обращение большего количества денег), вызывая тем самым инфляцию, или берут деньги в долг у своих и зарубежных кредиторов, увеличивая государственный долг. В обоих случаях наносится серьезный урон экономической стабильности страны и происходит сдерживание экономического роста.
Поэтому существуют подходы [4, с. 37], основанные на том, что какое-либо вмешательство государ-
Каранатова Л. Г. Государственные предприятия в системе рыночной экономики и их роль в исполнении...
Власть и экономика
ства в экономику оправдано главным образом тогда, когда рыночные механизмы оказываются заведомо неэффективными вследствие органически присущих им дефектов. Такие дефекты рыночного механизма обусловливают недостаточное или избыточное предложение частными производителями определенных товаров или услуг. Происходит это в следующих ситуациях:
1) при обеспечении так называемых общественных благ, например, национальной безопасности, правопорядка или охраны окружающей среды;
2) при недостаточном производстве товаров или низком уровне предоставляемых услуг (включая здравоохранение и образование), а также при перепроизводстве экологически вредных товаров (например, бытовых аэрозолей, разрушающих озоновый слой атмосферы);
3) в отраслях экономики, где существуют так называемые естественные монополии (например, предприятия электро- и газоснабжения), способные ограничить предложение своей продукции с целью искусственного повышения цен на нее;
4) в области социальных услуг, таких как пенсионное обеспечение или медицинское страхование;
5) при ограниченности получения информации каким-либо участником рыночного процесса (на-
пример, информации о качестве продуктов питания и медикаментов покупателями, здоровье которых может оказаться под угрозой) [4, с. 38].
Таковы типичные ситуации, в той или иной степени требующие вмешательства государства в «автоматическое» функционирование рыночной экономики. Однако это вмешательство не обязательно должно выражаться в огосударствлении соответствующих предприятий. Введение государственного управления далеко не всегда позволяет компенсировать дефекты рыночного механизма, поскольку зачастую оказывается неэффективным.
Признание этих дефектов государственного управления заставляет правительства развитых стран экспериментировать в поисках различных альтернатив государственной собственности — новых методов регулирования деятельности частных компаний или государственных заказов на производство общественных благ частными производителями. Ярким примером таких экспериментальных попыток правительства США справиться одновременно с дефектами рыночного и государственного механизмов можно считать возникновение частных тюрем, работающих по государственному заказу [4, с. 38].
В. М. Гальперин, С. М. Игнатьев и В. И. Моргунов считают, что, ре-
шая одни проблемы, государственное регулирование или государственное производство товаров и услуг порождает свои собственные проблемы. Это связано и с увеличением административных расходов, и с ослаблением стимулов снижения издержек, если контроль рынка над производством замещается государственным контролем. Поэтому, даже если рынок не вполне эффективен, в качестве механизма размещения производственных ресурсов не всегда целесообразно замещать его государственным производством или регулированием, которые сами влекут потери в эффективности [1, с. 43].
В то же время, как отмечает Ю. Б. Рубин, наряду с реорганизацией частных предприятий в направлении изменения формы собственности — национализации, в странах с развитой рыночной экономикой происходят и обратные процессы, а именно процессы приватизации государственных предприятий [11, с. 441].
Приватизация означает передачу государственных предприятий в негосударственный сектор экономики путем превращения их в акционерные компании. При этом последние обладают различными организационно-правовыми формами и составом участников, в том числе и представителей государства.
Разумно предложить и иное толкование термина «приватизация» —
как действий, направленных на полное обособление и независимость субъектов предпринимательского бизнеса от государства, а также на преодоление каких бы то ни было технологий и инструментов влияния государства на деятельность частных компаний и предпринимательских фирм. Однако полное исключение роли государства в частном бизнесе невозможно. Другое дело, что государство может выйти из предпринимательского бизнеса, сохранив за собой роль института власти и управления. Под таким углом зрения правомерно говорить о разгосударствлении как о специфическом типе реорганизации субъекта предпринимательского бизнеса.
В отличие от национализации, разгосударствление всегда имеет принудительный характер, т. к., с одной стороны, опирается на директивные (обязательные для исполнения) документы государства, а с другой стороны, вынуждает всех субъектов бизнеса, прямо или косвенно участвующих в данных процессах, существенно перестраивать содержание своей деловой деятельности. Процессы разгосударствления обычно сопровождаются серьезным функциональным, организационным и кадровым обновлением субъекта предпринимательского бизнеса.
Так, к примеру, неэффективные менеджеры и рядовые сотрудники
Каранатова Л. Г. Государственные предприятия в системе рыночной экономики и их роль в исполнении...
Власть и экономика
государственных предприятий рискуют просто потерять работу в результате проведенных преобразований. Многие из них могут впоследствии уйти в самостоятельный предпринимательский бизнес, прежде всего — в малое предпринимательство. Напротив, на реорганизованной фирме обязательно появятся новые функциональные подразделения и, следовательно, новые функционеры (менеджеры и рядовые сотрудники), которым ради этого придется отказаться от предыдущей работы.
Так, с точки зрения Ю. В. Рубина, оснований, которые обусловливали бы необходимость разгосударствления государственных предприятий, несколько. Первое основание состоит в преодолении негативных последствий проведенной национализации предпринимательских фирм (назовем это корректирующим разгосударствлением). Все проявления национализации, в ходе которой искусственно конструировались не опирающиеся на объективные принципы и родовые признаки бизнеса, нежизнеспособные схемы организации деловой деятельности, ведущие к дестабилизации рынка, в конце концов должны быть преодолены [11, с. 442].
Для таких действий иногда необходима небольшая корректировка ранее принятых решений (например, о приобретении государством контрольного пакета акций той или иной
обыкновенной компании), при этом такая корректировка может затронуть значительную совокупность деловых интересов (к примеру, выход государства из деловой деятельности естественных монополий). Но иногда разгосударствление может рассматриваться лишь как элемент перехода всего общества в некое новое (рыночное) состояние.
В Федеральном законе Российской Федерации «О приватизации» [10] указаны четыре основных способа (технологии) приватизации, а именно:
1. Продажа предприятий по конкурсу, который проводит государство. При проведении конкурса государство интересует не самая высокая цена за объект, а наилучший предложенный план финансового оздоровления предприятия.
2. Продажа предприятий на аукционе. При аукционе государство интересует наибольшая цена, за которую можно продать данный объект приватизации.
3. Продажа акций (доли акций) в капитале предприятия. В данном случае происходит частичная приватизация, и государство оставляет за собой определенный пакет акций. Государство имеет возможность сохранить за собой и контрольный пакет акций в ходе частичной приватизации.
4. Продажа имущества государственных предприятий, включающая:
Приватизация в соответствии с ФЗ «О приватизации»
Рис. 1. Технологии (способы) приватизации государственных (муниципальных) предприятий в России
— аукционную распродажу имущества государственных предприятий;
— заключение прямых сделок с индивидуальными покупателями по продаже имущества государственных предприятий. Основные способы приватизации государственного (муниципального) имущества представлены на рис. 1.
Наряду с государственными унитарными предприятиями еще одной формой государственных предприятий в России являются государственные корпорации. В соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций [7].
Государственная корпорация создается на основании федерального законодательства. В отличие от государственных и муниципаль-
ных унитарных предприятий имущество, переданное государственной корпорации, является ее собственностью. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не имеют права создавать некоммерческие организации в форме государственной корпорации.
Корпорация — объединение предприятий, за которым соответствующим регистрирующим органом закрепляется публичный статус. К такого рода объединениям относятся финансово-промышленные группы и юридические лица коммерческого типа. При этом полагается, что термин «государственная корпорация» искусственен и создан законодателем для установления возможности работы и участия такого особого хозяйствующего субъекта в экономических правоотношениях наряду с коммерческими юридическими лицами.
Камень преткновения в понимании «особого» правового статуса государственных корпораций заключается в том, что они призваны заниматься предпринимательской
Каранатова Л. Г. Государственные предприятия в системе рыночной экономики и их роль в исполнении...
Власть и экономика
деятельностью, но при этом согласно закону являются некоммерческими организациями. Очевидно, что границы термина «государственная корпорация» весьма размыты, а Гражданский кодекс РФ не дает четкой конструкции такой некоммерческой организации.
Со второй половины 2007 г. ускорился процесс создания различных государственных корпораций. В настоящее время в форме государственной корпорации созданы «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», «Ростехнологии», «Роснанотех», «Росатом», «Российские автомобильные дороги», «Олимпстрой», а также «Банк развития» (бывший ВЭБ) и «Агентство по страхованию вкладов».
Сфера деятельности государственных корпораций разнообразна и некоторые из них заняты функциями, которые могли бы выполняться частными предприятиями. В частности, М. М. Рассолов отмечает, что появление государственных корпораций — в ряду некоммерческих организаций — опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утрачивать всякие ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц [3, с. 76].
К некоммерческим организациям законодатель относит также ав-
тономные учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах [5].
Формой поддержки отечественной науки является создание государственных научных центров. Сама идея государственных научных центров является достаточно прогрессивной. Еще в 1992 г. государство начало проводить селективную поддержку науки. В соответствии с Указом Президента РФ «О государственных научных центрах Российской Федерации» от 22 июня 1993 г. № 939 статус государственного научного центра может присваиваться организациям науки, а также вузам, имеющим уникальное опытноэкспериментальное оборудование и высококвалифицированные кадры, результаты научных исследований которых получили международное признание [6].
Однако финансирование государственных научных центров в рамках долгосрочных приоритетов научно-технического развития
составляет не более 30% потребностей организации. Тем не менее, есть примеры успешно работающих центров на базе вузов и организаций химического профиля, адаптированных на рынке лекарственных препаратов и медицинских услуг. Система государственных научных центров — важнейший элемент национальной инновационной системы в области генерации знаний, перевода этих знаний в наукоемкий товар и подготовки научных и инженерных кадров.
На основе анализа роли государственных предприятий в экономической деятельности и, в частности, при исполнении государственных заказов можно выделить следующие аспекты проблемы:
- государственные предприятия являются неотъемлемой частью рыночной экономики, как в России, так и в других странах с рыночной экономикой;
- государственные предприятия имеют свои особенности, в срав-
нении с частными компаниями, в целях и задачах функционирования, в том числе и в обеспечении экономической эффективности;
— в Российской Федерации существует еще множество проблем, связанных с государственными предприятиями, особенно с низкой экономической эффективностью по сравнению с частными компаниями, решение которых требует эффективной государственной политики в данной сфере;
— в настоящее время существует законодательная база и практика изменения статуса предприятия — национализация, связанная с преобразованием частной компании в государственное предприятие, и приватизация (или разгосударствление) в рамках, которых осуществляется преобразование государственного предприятия в частную компанию.
1. Гальперин В. М., Игнатьев С. М., Моргунов В. И. Микроэкономика. СПб, 2007.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
3. Гражданское право / под ред. М. М. Рассолова. М., 2008.
4. Мир и Россия: материалы для размышлений и дискуссий / под ред. К. Шерам, Т. Субботиной, В. Автономова. СПб., 1999.
5. Об автономных учреждениях: федер. закон Рос. Федерации от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в ред. от 18.10.2007 № 230-ФЗ) // Федеральный закон «Об автономных учреждениях». М., 2008.
6. О государственных научных центрах Российской Федерации: Указ Президента РФ от 22 июня 1993 г. № 939 (ред. от 25.02.2003) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 9. Ст. 851.
7. О некоммерческих организациях: федер. закон Рос. Федерации от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 17.07.2009) // Российская газета. 2009. 22 июля.
Каранатова Л. Г. Государственные предприятия в системе рыночной экономики и их роль в исполнении...
Власть и экономика
8. О некоторых проблемах адаптации российских предприятий к условиям рыночной экономики и роли государства в ускорении процессов их реформирования // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 1998. № 2 (69). С. 85-114.
9. О предприятиях и предпринимательской деятельности: Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г.
№ 445-1 (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418.
10. О приватизации государственного и муниципального имущества: федер. закон Рос. Федерации
от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ (ред. от 18.07.2009) // Российская газета. 2009. 13 мая.
11. Основы бизнеса / под ред. Ю. Б. Рубина. М., 2003.
