CC BY
17ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
УДК 342 (091) (470.67) 001.73 «20»
ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ ДАГЕСТАНА В СВЕТЕ ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ 2000-Х ГОДОВ
Абдуллаев М.Н., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, [email protected]
В статье рассматривается проблема развития национальной государственности Дагестана в свете федеративной реформы 2000-х годов. Проводится всесторонний анализ данного вопроса. В статье делаются следующие выводы и обобщения. Республика Дагестан эволюционирует как форма государственно-правового выражения самоопределения дагестанских этносов в составе Российской Федерации. Многонациональность, явившаяся результатом естественноисторического процесса развития региона, отразилась на природе новой формы государственности Республики Дагестан. Формирование государственных органов Республики Дагестан осуществлялось с учетом представительства национальностей, сочетающее принципы равенства и пропорционального представительства. Это можно рассматривать как конкретные проявления реализации права на самоопределение этносами, проживающими на территории РД.
Приверженность народов Дагестана единству и территориальной целостности республики единогласно была подтверждена на Съезде народов Дагестана в ноябре 1992 года. Здесь же был поддержан курс на осуществление реформы, выражено доверие конституционным органам власти и одобрен проект Конституции Республики Дагестан.
Принятие новой Конституции РД 2003 г. знаменовало существенные изменения в жизни дагестанского общества, подводило итог предшествующему развитию, определяло новый этап общественно-политического, социально-экономического и культурного развития республики. Новый Основной закон устранил отличия структуры исполнительных и законодательных органов власти Дагестана от государственных органов других субъектных образований России. Устанавливается новый порядок формирования Парламента республики, соответственно меняется структура Конституционного Собрания.
Ключевые слова: Федерализм, государственность Дагестана, федеративная реформа, законодательство, самоопределение, многонациональность, Конституция.
UDC 342 (091) (470.67) 001.73 «20»
THE STATEHOOD OF DAGESTAN IN LIGHT OF THE FEDERAL REFORMS OF THE 2000S YEARS Abdullaev M.N., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, [email protected]
The problem of development of national statehood of Dagestan in light of the Federal reforms of 2000-ies are considered in the article. A detailed analysis of this issue. The article made the following conclusions and generalizations. Dagestan is evolve as a form of state-legal expression of self-determination of ethnic groups of Dagestan in the Russian Federation. The multinational, resulting from the natural process of development of the region, reflected in the nature of a new form of statehood of the Republic of Dagestan. The formation of the state bodies of the Republic of Dagestan was carried out taking into account the representation of nationalities, combining the principles of equality and proportional representation. This can be seen as a concrete manifestation of the implementation of the right to self-determination by ethnic groups living on the territory of Dagestan.
The commitment of the peoples of Dagestan's unity and territorial integrity of the Republic was unanimously confirmed by the Congress of peoples of Dagestan in November 1992. Here was supported by the policy of reform and expressed confidence the constitutional authorities and approved the draft Constitution of the Republic of Dagestan.
The adoption of the new Constitution RD 2003 marked a significant change in the life of the Dagestan society, summed up the previous development, determined a new stage of socio-political, socio-economic and cultural development of the Republic. The new Basic law has eliminated the differences of the structure of the Executive and legislative authorities of Dagestan from other state bodies of the subject entities of Russia. Estab-
lishes a new order of formation of Parliament of the Republic, accordingly, changes in the structure of a constitutional Assembly.
Key words: Federalism, state of Dagestan, Federal reform legislation, self-determination, multinational, Constitution.
С 2000 г. в Российской Федерации предпринимаются меры по реформированию федеративных отношений, направленные на укрепление вертикали государственной власти, формированию единого правового пространства в РФ, сохранение и укрепление целостности Российского государства, его суверенитета. Реорганизация федеративных отношений в Российской Федерации связана с образованием семи федеральных округов и введением института полномочных представителей главы государства в этих органах (в 2010 году был создан восьмой Северо-Кавказский федеральный округ, а в 2014 г. - Крымский федеральный округ); расширением института ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ; введением нового порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ (по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъекта); созданием Государственного Совета при Президенте РФ (состоит из высших должностных лиц субъектов РФ).
Федеральным законом от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»» были внесены качественно новые аспекты в проблему разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным Центром и регионами. По существу вводилась новая схема разграничения полномочий. Основной новацией стал перечень собственных полномочий субъектов РФ, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов и подлежит их нормативно-правовому регулированию.
В ходе реформирования федеративных отношений в Российской Федерации возникла необходимость приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. По разным данным, на то время в целом не менее 40 процентов, а в некоторых субъектах РФ не менее 60 процентов законодательства противоречило федеральному законодательству [1, с. 4].
В Дагестане также предстояла работа по приведению законодательства республики в соответствии с федеральным. В этой связи 19 июля 2000 г. Госсоветом РД было принято Постановление №117 «О работе по приведению нормативно-правовых актов Республики Дагестан в соответствие с федеральным законодательством» [2]. В данном постановлении говорилось о необходимости продолжить работу по анализу нормативно-
правовых актов республики на предмет соответствия их федеральному законодательству и при установлении отдельных противоречий принять меры по их устранению в установленном порядке.
С июня 2000 г. по май 2003 года 52 статьи Конституции Дагестана 1994 года были подвергнуты редакционному изменению. Аналогичная работа проводилась и в отношении всего массива законодательства республики. В апреле 2002 года Народное Собрание РД приняло Постановление «Об издании Конституции Республики Дагестан с изменениями и дополнениями». При этом, Парламент республики, изъяв из глав 1 и 2 наиболее существенные права республики, признал их утратившими силу и не подлежащими применению. В частности, были изъяты «в статье 1: в части 1 слово «суверенное,»; в части 3 слова «, имеющие верховенство на всей ее территории»; в статье 4: в части 1 слово «суверенитета»; в части 3 слова «высшую юридическую силу,» [3] и др. Фактически это означало принятие новой Конституции республики, поскольку пересмотр указанных глав мог быть осуществлен только путем принятия нового Основного закона (статья 128 Конституции РД 1994 года).
Принятие в новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» также послужило важным обстоятельством, обусловившим принятие нового Основного закона республики. В соответствии с нормами данного Федерального закона все субъекты РФ должны были предусмотреть в своих законах формирование законодательного органа по мажоритарно-пропорциональной избирательной системе, с учетом того, что не менее половины депутатских мандатов в парламенте должны распределиться между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями и избирательными блоками. Здесь мы солидаризуемся с авторитетным мнением С. А. Авакьяна, о том что: «выборы по партиям резко ограничивают права народного представительства, поскольку у гражданина появляется лишь право на выбор партии, которая будет представлять его интересы» [4, с. 7].
Согласно прежней Конституции Дагестана формирование Народного Собрания осуществлялось только по мажоритарной системе. Для установления нового механизма формирования парламента республики необходимо было внести изменения в структуру Конституционного Собрания (статья 7), то есть в первую главу Конституции 1994 года.
Все указанные обстоятельства обусловили необходимость принятия нового Основного закона
Дагестана. Конституция была принята Конституционным Собранием Республики Дагестан 10 июля 2003 года.
Содержание Конституции РД 2003 года в основном соответствует содержанию Конституции РД 1994 года. В статье 1 Конституции говорится, что «Республика Дагестан - Дагестан есть единое демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, выражающее волю и интересы всего многонационального народа Дагестана» [5]. В отличие от предыдущей Конституции РД в действующей Конституции республики отсутствует положение о том, что Республика Дагестан есть суверенное государство в составе РФ. Также в статье 2 устанавливается, что законодательство РД должно соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству.
Впервые в Конституции 2003 года Дагестан провозглашается правовым государством в составе РФ.
В статье 54 Конституции РД устанавливается, что Республика Дагестан входит в Российскую Федерацию в качестве ее субъекта и обладает всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Конституция 2003 г. закрепляла, что государственную власть в республике осуществляют Народное Собрание РД, Президент РД, Правительство РД, суды РД (статья 8). Согласно статье 75, высшим должностным лицом республики, возглавляющим исполнительную власть, являлся Президент. Он избирался на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года.
По прежней Конституции главой исполнительной власти являлся Госсовет РД. Государственный Совет РД прекратил свои полномочия на основании Указа Государственного Совета РД от 17 февраля 2006 г. «Об отставке членов Государственного Совета РД» [6] и постановления Народного Собрания РД от 20 февраля 2006 года «О прекращении полномочий Председателя Государственного Совета РД Магомедова М.М.».
В конце 2004 г. происходит реформирование системы власти в субъектах РФ. По инициативе Президента РФ В.В. Путина вводится новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации. Вместо прежних прямых выборов населением теперь кандидатуру на этот пост рекомендует Президент РФ, а орган законодательной власти субъекта принимает решение о наделении лица полномочиями главы исполнительной власти субъекта. Двукратное, а в определенной ситуации трехкратное неназначение главы ведет к роспуску органа законодательной власти Президентом РФ. Таким образом, «законодательное регулирование и реальности свидетельствуют о том, что административные возможности Центра
становятся порой определяющим фактором федеративных отношений» [7, с. 9].
Согласно поправкам, внесенными Законом №202-ФЗ, Президент РФ с 2006 г. предлагает региональному парламенту кандидатуру главы субъекта, внесение которой инициируется парламентской фракцией, имеющей большинство в законодательном органе субъекта.
Законом РД от 30 мая 2013 г. «О порядке избрания Президента Республики Дагестан депутатами Народного Собрания Республики Дагестан» установлено, что Президент РД избирается депутатами Народного Собрания из числа трех кандидатов, представленных Президентом РФ (статья 1) [8].
С января 2014 года высшее должностное лицо республики именуется Главой РД (ст. 1) [9], что связано с вступлением в силу Закона РД 2011 года «Об изменении наименования должности высшего должностного лица Республики Дагестан». Соответствующие изменения также были внесены в текст Конституции РД Указом Президента РД от 13 декабря 2013 г. [10].
С принятием новой Конституции и Закона РД «О выборах депутатов Народного Собрания РД» 2003 года помимо введения нового порядка формирования законодательного органа республики, произошло также сокращение количества депутатов Народного собрания РД с 121 депутата до 72 (36 от территориальных округов и 36 по партийным спискам). Установление состава парламента в количестве 72 человек не случайно. Как отмечает Т.Е. Беджанова, «расчеты показали, что норма (72 депутата) позволяет оптимально учесть интересы всех народов Дагестана. При этом обеспечивается наиболее рациональная схема избирательных округов и соблюдение требований федерального законодательства» [11. с. 66].
Новым Законом РД «О выборах депутатов Народного Собрания РД» от 26 октября 2006 года установлено, что депутаты Народного Собрания РД избираются по республиканскому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за республиканские списки кандидатов в депутаты Народного Собрания (ч. 2 статьи 3) [12]. Кандидаты в депутаты Народного Собрания выдвигаются избирательными объединениями (политическая партия, либо ее региональное отделение) в составе списков кандидатов.
В 2009 году [13] срок полномочий депутатов парламента РД был увеличен с 4 до 5 лет. Законом РД от 29 октября 2010 года [14] были внесены изменения в Закон «О выборах депутатов Народного Собрания РД», согласно которым парламент республики состоит из 90 депутатов. Соответствующие изменения были внесены и в Конституцию РД 2003 года. Указанное увеличение числа депутатов парламента республики с 72 до 90 было связано с увеличением числа региональных групп кандидатов с 53 до 62.
Постоянно действующим исполнительным органом государственной власти РД, выполняющим функции исполнительно-распорядительного характера являлось Правительство РД (ст. 84). В 2005 году в Конституцию 2003 г. были внесены поправки, в соответствии с которыми статус Правительства РД повысился. Теперь оно является «постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти РД». Указом Президента РД от 25 июля 2013 г. председателем Правительства РД был назначен А.М. Гамидов [15].
Правосудие в республике осуществляется федеральными судами и судами РД. Конституционный Суд РД и мировые судьи являются судами
РД.
Надо заметить, что с принятием Конституции РД 2003 г. сузилась компетенция Конституционного Собрания РД. Теперь она сводится только к пересмотру глав 1, 2 и 10 Конституции Дагестана, в случае которого могут решить вопрос разработки и принятия новой Конституции республики, либо подтверждение неизменности Конституции РД. Следовательно, по действующей Конституции Дагестана Конституционное Собрание является только законодательным (представительным) органом государственной власти республики.
В статье 3 Закона РД от 18 ноября 2010 года «О Конституционном Собрании» [16] говорится, что в состав Конституционного Собрания входят: Президент РД, Государственный секретарь РД, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ от Республики Дагестан, депутаты Народного Собрания РД, члены Правительства РД, судьи Конституционного Суда РД, Уполномоченный по правам человека в РД, председатель Общественной палаты РД главы муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан.
В целом, в сравнении с Конституцией РД 1994 года наиболее принципиальными изменениями по Конституции РД 2003 года были: исключение из текста Конституции положение о том, что РД - суверенное государство в составе РФ; провозглашение РД правовым государством в составе РФ; учреждение института Президента (сейчас - Глава РД), а также сокращение количественного состава
депутатов парламента РД. С принятием Конституции 2003 года произошло изменение порядка формирования законодательного органа РД.
Действующая Конституция Дагестана в отличие от Конституции 1994 года закрепила принцип соответствия законодательства республики Конституции РФ и федеральному законодательству. Остальные изменения и дополнения в основном были редакционного характера. Они были вызваны необходимостью приведения Конституции РД 1994 года в соответствие с Конституцией РФ 1993 года и федеральным законодательством.
Таким образом, Республика Дагестан является формой государственно-правового выражения самоопределения дагестанских этносов в составе Российской Федерации. Многонациональность, явившаяся результатом естественноисторического процесса развития региона, отразилась на природе новой формы государственности Республики Дагестан. Формирование государственных органов Республики Дагестан осуществлялось с учетом представительства национальностей, сочетающее принципы равенства и пропорционального представительства. Это можно рассматривать как конкретные проявления реализации права на самоопределение этносами, проживающими на территории РД.
В рассматриваемый период народы Дагестана по-прежнему продемонстрируют стремление сохранить единство, мир, согласие и территориальную целостность республики. Принятие Конституции РД знаменовало заметные изменения в жизни дагестанского общества, подводило итог предшествующему развитию, определяло новый этап общественно-политического, социально-экономического и культурного развития республики.
В новой Конституции РД 2003 г. были устранены отличия структуры исполнительных и законодательных органов власти Дагестана от государственных органов других субъектных образований России. Устанавливается новый порядок формирования Парламента республики, соответственно меняется структура Конституционного Собрания.
Литература
1. Авакьян С. А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8. С. 4.
2. Собр. законодательства Республики Дагестан. 2000. №7, ст. 604.
3. Собр. законодательства Республики Дагестан. 2002. № 4, ст. 223.
4. Авакьян С. А. Указ. соч. С. 7.
5. Конституция Республики Дагестан: принята Конституционным Собранием 10 июля 2003 г. Махачкала: Изд-во «Юпитер», 2015. С. 3.
6. ЦГА РД. Ф. 1594-р. Оп. 1. Д. 203. Л. 164.
7. Авакьян С.А. Конституция Российской Федерации: итоги развития // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 23. С. 9.
8. Собр. законодательства Республики Дагестан. 2013. №11, ст. 719.
9. Собр. законодательства Республики Дагестан. 2011. № 14, ст. 616.
10. Собр. законодательства Республики Дагестан. 2013. № 23, ст. 1571.
11. Беджанова Т.Е. Конституция РД 2003 года: необходимость принятия, нововведения // Российское государство и реформы: история и современность: мат. всерос. науч.-практ. конф. Ч. II. (К 10-летию филиала ДГУ в г. Хасавюрте). Хасавюрт, 2007. С. 66.
12. Собр. законодательства Республики Дагестан. 2006. № 11, ст. 656.
13. Собр. законодательства Республики Дагестан. 2009. № 5, ст. 168.
14. Собр. законодательства Республики Дагестан. 2010. № 21, ст. 1020.
15. Собр. законодательства Республики Дагестан. 2013. № 14, ст. 931.
16. Собр. законодательства Республики Дагестан. 2010. № 22, ст. 1084.
References
1. Avak'yan S. A. Konstitutsionno-pravovye problemy tsentralizma, demokratii i detsentraliza-tsii v so-vremennom gosudarstve // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2005. № 8. S. 4.
2. Sobr. zakonodatel'stva Respubliki Dagestan. 2000. №7, st. 604.
3. Sobr. zakonodatel'stva Respubliki Dagestan. 2002. № 4, st. 223.
4. Avak'yan S. A. Ukaz. soch. S. 7.
5. Konstitutsiya Respubliki Dagestan: prinyata Konstitutsionnym Sobraniem 10 iyulya 2003 g. Makhachkala: Izd-vo «Yupiter», 2015. S. 3.
6. TsGA RD. F. 1594-r. Op. 1. D. 203. L. 164.
7. Avak'yan S.A. Konstitutsiya Rossiiskoi Federatsii: itogi razvitiya // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2008. № 23. S. 9.
8. Sobr. zakonodatel'stva Respubliki Dagestan. 2013. №11, st. 719.
9. Sobr. zakonodatel'stva Respubliki Dagestan. 2011. № 14, st. 616.
10. Sobr. zakonodatel'stva Respubliki Dagestan. 2013. № 23, st. 1571.
11. Bedzhanova T.E. Konstitutsiya RD 2003 goda: neobkhodimost' prinyatiya, novovvedeniya // Ros-siiskoe gosudarstvo i reformy: istoriya i sovremennost': mat. vseros. nauch.-prakt. konf. Ch. II. (K 10-letiyu filiala DGU v g. Khasavyurte). Khasavyurt, 2007. S. 66.
12. Sobr. zakonodatel'stva Respubliki Dagestan. 2006. № 11, st. 656.
13. Sobr. zakonodatel'stva Respubliki Dagestan. 2009. № 5, st. 168.
14. Sobr. zakonodatel'stva Respubliki Dagestan. 2010. № 21, st. 1020.
15. Sobr. zakonodatel'stva Respubliki Dagestan. 2013. № 14, st. 931.
16. Sobr. zakonodatel'stva Respubliki Dagestan. 2010. № 22, st. 1084.
Поступила в редакцию 20 мая 2016 г.
Received 20 May, 2016
