CC BY
14УДК 342.53
МЕСТО И РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СОБРАНИЯ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЕДИНОГО ПРАВОВОГО ПРОСТРАНСТВА
Гогурчунов Б.И., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, kafedraconst@mail. ru
В статье рассматривается конституционно-правовой статус и порядок деятельности Конституционного Собрания Республики Дагестан, его место и роль в правовом пространстве РД. Целью статьи является анализ ряда вопросов о составе, формировании, компетенции Конституционного Собрания Республики Дагестан и разработка на этой основе рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование законодательства по данной проблематике. В статье обосновывается необходимость избрания делегатов Конституционного Собрания непосредственно населением. Акцентируется внимание на том, что Конституционное Собрание должно принимать Конституцию Республики Дагестан путем референдума после предварительного постатейного обсуждения текста Конституции Конституционным Собранием РД.
Результатом исследования является формулирование выводов и предложений по совершенствованию правовых норм о Конституционном Собрании Республики Дагестан.
Ключевые слова: Конституционное Собрание Республики Дагестан, референдум, законодательный орган, Народное Собрание Республики Дагестан, полномочия.
UDK 342.53
PLACE AND ROLE OF THE CONSTITUTIONAL ASSEMBLY OF THE DAGESTAN REPUBLIC IN
ENSURING A SINGLE LEGAL SPACE
Gogurchunov B.I., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, kafedraconst@mail.ru
The article is devoted to consideration of the Constitutional and legal status and activity's order of the Constitutional Assembly of the Republic of Daghestan.
The aim of the article is analysis a number of questions about system, formation of capacity of the Constitutional Assembly of the Republic of Daghestan, and development of recommendations submitesto further improvement of legislations on the given problematics. The article touches upon a necessity of delegates election of the Constitutional Assembly directly by the population. The attention is focused on that the Constitutional Assembly most adopt the Constitution of the Republic of Daghestan by referendum after preliminary itemized discussion to the Constitution's text by the Constitutional Assembly of the Republic of Daghestan.
The result of investigation is formulating conclusions and offers on improvement of legal norms about the Constitutional Assembly of the Republic of Daghestan.
Key words: the Constitutional Assembly of the Republic of Daghestan, referendum, legislation, People's Assembly of the Republic of Daghestan, authority, the Constituent Assembly.
Обеспечение единого правового пространства является одной из актуальнейших проблем, стоящих в настоящее время перед российской государственностью [1]. В современной науке и практике многие ученые все большее внимание уделяют вопросам обеспечения единства правового, а также конституционно-правового пространства России [2, с. 28; 3,с. 20; 4, с. 267; 5, с. 80].
Как установлено юридической наукой, наличие органов государственной власти является одним из самых важнейших признаков государственности. Наиболее демократичным способом формирования органов государственной власти является базирование их организации на принципах теории разделения властей, а деятельности — на системе сдержек и противовесов. В теории и практике наиболее распространенным способом реализации принципа теории разделения властей являет-
ся создание "триады" власти: законодательной, исполнительной и судебной. Поэтому Республика Дагестан, как и Российская Федерация, опираясь на данный принцип, имеет в составе органов государственной власти законодательную, исполнительную и судебную ветви власти.
Здесь следует заметить, что в одних случаях законодательный (представительный) орган государственной власти проявляется в качестве «единственного» органа государственной власти, а в других — в нескольких качествах. Так, в некоторых субъектах РФ единственным законодательным (представительным) органом власти выступает парламент данного субъекта. А в отдельных субъектах, например, в Республике Дагестан (как и в Российской Федерации) - два органа законодательной (представительной) власти: Народное Собрание РД и Конституционное Собрание РД. Эти ор-
ганы Республики Дагестан одновременно являются и законодательным и представительным органом государственной власти.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 года (часть 1 статья 4) закреплены основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Здесь «законодательный орган характеризуется как постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ» [6, с. 419].
На наш взгляд, в Республике Дагестан речь должна идти о двух органах, на которые возложены понятия «единственного», «законодательного», «высшего», «действующего», «представительного», «контрольного», «учредительного», — о Конституционном Собрании и Народном Собрании Республики Дагестан. Конституционно-правовой статус этих органов государственной власти проявляется через их компетенцию, которая регулируется Конституцией РФ, федеральным законодательством, Конституцией (уставами) и законами субъектов РФ.
И.В. Котелевская и В.А. Лебедев считают, что в общих чертах в компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти входят следующие укрупненные полномочия: а) законодательные; б) представительские; в) контрольные; г) учредительские [7, с. 9; 8, с. 25]. В Республике Дагестан эти полномочия разделены между двумя органами государственной власти -Конституционным Собранием и Народным Собранием РД. Обладая общими признаками, оба эти органа государственной власти РД, вместе с тем, имеют специфические особенности, заключающиеся: а) в порядке образования; б) во времени действия их полномочий - функционирования; в) в объеме полномочий; в) в способах взаимодействия с другими органами государственной власти РД и т.д.
Согласно части 2 ст. 10 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. А в соответствии со ст. 8 «Государственную власть в Республике Дагестан осуществляют Глава Республики Дагестан, Народное Собрание Республики Дагестан, Правительство Республики Дагестан, суды Республики Дагестан» (в ред. Указа Президента РД от 13.12.2013 г. № 333).
Система органов государственной власти Республики Дагестан устанавливается настоящей Конституцией в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, установленными федеральным законом.
Здесь, как видим, республиканский законодатель Конституционное Собрание РД (кстати, как и в Конституции РФ) ни к одной из ветвей власти не отнес, хотя данный орган в РД функционировал и функционирует в качестве и законодательного (представительного) и учредительного органа власти в качестве "временно" действующего органа государственной власти в правовом пространстве Республики Дагестан.
Компетенция, т.е. полномочия, предметы ведения, права Республики Дагестан осуществляются через деятельность ее органов государственной власти. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливается, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и настоящим Федеральным законом (преамбула), наименование законодательных органов, его структура -конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации (ст. 4 ч. 2).
Конституционное Собрание Республики Дагестан является специфическим представительным органом государственной власти Республики Дагестан. Правовой статус, порядок деятельности Конституционного Собрания Республики Дагестан регулируются в настоящее время новым одноименным республиканским Законом — Законом РД «О Конституционном Собрании» от 23 ноября 2010 г. от 23.11.2010 г. №67 (в ред. Закона Республики Дагестан от 30.12.2013 № 106).
По действующему Закону РД «О Конституционном Собрании» от 23 ноября 2010 г. № 67 (в ред. Закона Республики Дагестан от 30.12.2013 г. №106) полномочия Конституционного Собрания сужены, и в соответствии со статьями 102 и 103 Конституции Республики Дагестан Конституционное Собрание устанавливает лишь порядок внесения и рассмотрения предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 10 Конституции Республики Дагестан, порядок созыва и деятельности Конституционного Собрания.
Надо сказать, что из текста Конституции РД 2003 г. в редакции Указа Президента РД от 13.12.2013 г. №333 не ясен вопрос о составе и количестве Конституционного Собрания. Ответ на данный вопрос дается в содержании Закона РД «О Конституционном Собрании» от 23 ноября 2010 г. №67, изданный в ред. Закона Республики Дагестан от 30.12.2013 г. № 106, где в ст. 3 установлено, что в состав Конституционного Собрания РД входят:
1) Глава Республики Дагестан;
2) Государственный секретарь Республики Дагестан;
3) депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Республики Дагестан;
4) депутаты Народного Собрания Республики Дагестан;
5) члены Правительства Республики Дагестан;
6) судьи Конституционного Суда Республики Дагестан;
7) Уполномоченный по правам человека в Республике Дагестан;
8) председатель Общественной палаты Республики Дагестан;
9) главы муниципальных районов и городских округов Республики Дагестан.
Конституционное Собрание созывается Народным Собранием Республики Дагестан (впервые оно было созвано 26 июля 1994 года, где им и была принята новая Конституция РД, избраны Председатель и члены Государственного Совета Республики Дагестан).
Конституционное Собрание правомочно при присутствии не менее двух третей от общего числа его членов. Ранее было установлено, что новая Конституция Республики Дагестан и поправки к ней принимаются большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собрания (или референдумом). А сегодня, согласно Конституции РД 2003 г., Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Республики Дагестан, либо разрабатывает проект новой Конституции Республики Дагестан, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от установленного числа его членов или выносится на референдум Республики Дагестан [9, с. 284]. При проведении референдума Конституция Республики Дагестан считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей Республики Дагестан.
Согласно Закону РД «О Конституционном Собрании» от 10 июля 1994 года первое заседание Конституционного Собрания открывал Председатель парламента Республики Дагестан, а сегодня по действующему Закону РД «О Конституционном Собрании» от 23 ноября 2010 г. №67 (в ред. Закона Республики Дагестан от 30.12.2013 г. №106) полномочия по открытию первого заседания Конституционного Собрания РД непонятно на кого возложено. Думается, что данное полномочие следует возложить на Главу Республики Дагестан либо на Председателя Народного Собрания Республики Дагестан. Для ведения заседаний по предыдущему Закону (1994) избирался президиум, а для организации и проведения голосования по рассматриваемым вопросам — Счетная комиссия.
Проект новой Конституции Республики Дагестан Конституционному Собранию представляет Председатель Конституционной комиссии Республики Дагестан. А согласно Закону РД «О Консти-
туционном Собрании» от 23 ноября 2010 г. №67 полномочия по ведению заседаний Конституционного Собрания РД возложены на Председателя Конституционного Собрания, а в его отсутствие — на заместителя Председателя Конституционного Собрания, которые также подписывают принимаемые постановления Конституционного Собрания, которые являются обязательными к исполнению и не могут быть пересмотрены органами государственной власти Республики Дагестан. В указанном Федеральном законе в части 1 ст. 7 установлено, что «Конституция (устав) субъекта Российской Федерации, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (выделено нами. - Г.Б.)».
В Законе Республики Дагестан «О Конституционном Собрании» 1994 года в статьях 8, 9 было установлено, что новая Конституция Республики Дагестан и поправки к ней принимаются большинством голосов (более половины) от общего числа членов Конституционного Собрания. Аналогично была сформулирована эта норма и в Конституции РД 1994 г. Очевидно, что с принятием новой Конституции РД 2003 года нормы данного Закона признаны недействующими в связи с противоречием новому Основному закону РД. С другой стороны, в Конституции РД 2003 года установлено, что новая Конституция РД и поправки к ней «принимаются Конституционным Собранием двумя третями голосов от установленного числа его членов...» (ст. 103, ч. 3). Согласно Закону 1994 года до принятия нового закона (2010) получалось, что для принятия Конституции РД и поправок к ней по предыдущей редакции Конституции РД 2003 года необходимо было 2/3 от 144 членов Конституционного Собрания, 72 депутата +72 делегата =144, а 2/3 = 96 членов Конституционного Собрания. В соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. установлено, что для принятия Конституции РД и поправок к ней достаточно 2/3 от 72 депутатов, что, конечно, гораздо меньше, т.е. составляет 48 депутатов. Кроме того, в соответствии с Конституцией РД 2003 г. данный вопрос решают члены Конституционного Собрания, а согласно п. "а" ч. 1 ст. 5 Федерального закона №184-ФЗ от 6 октября 1999 г. депутаты, т.е. «законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации: а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации...». Здесь Закон РД не противоречит федеральному законодательству, в том числе и части 1 ст. 4 Федерального закона №184-ФЗ, т.к. "иной" вариант принятия Конституции РД установлен Конституцией РД — субъекта Российской Федерации. В части 1 ст. 60 действующей редакции Конституции РД 2003 года установлено, что Народное Собрание РД состоит из 90 депутатов, т.е. количество их увеличено на 18 человек, что также не противоречит
пункту "в" части 3 статьи 4 Федерального закона № 184-ФЗ, где установлено, что "3. Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией ... субъекта Российской Федерации (далее — установленное число депутатов) и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Установленное число депутатов должно составлять: ...в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек..." (п. 3 в ред. от 05.04.2010 г. №42-ФЗ). Вместе с тем, сегодня трудно определить на перспективу (как это возможно было ранее) количественный состав, исходя из перечисленного в Законе состава Конституционного Собрания: так, например, структура и состав Правительства РД (в количественном соотношении) подвержены частым объективным и субъективны изменениям.
Исходя из особого «учредительного» характера Конституционного Собрания, из способа его формирования и из того, что избирательное право России «еще не исчерпало всех своих возможностей» в организации различных институтов политической власти [10, с. 33], для обеспечения гражданского доверия выборным политическим институтам и придания легитимного характера механизму их формирования и функционирования необходимо избрание делегатов Конституционного Собрания непосредственно населением. Тогда как
современный состав Конституционного Собрания РД, исходя из текста Закона, формируется из лиц, занимающих определенные государственные и муниципальные должности и, соответственно, в той или иной форме соподчиненных Главе республики. Они находятся в прямой или косвенной зависимости от него и под угрозой отставки или роспуска (парламента) могут принять и поддержать любые его решения под административным давлением: формально "жесткая" Конституция РД может фактически перейти на уровень "гибкой". Тут безоговорочно можно сделать вывод о том, что предыдущий вариант формирования состава Конституционного Собрания РД и соответственно принятия Конституции был более демократичным.
Здесь стоить согласиться с В.А. Кикоть и Б.А. Страшун, в том, что любой иной способ образования Конституционного Собрания, нежели прямые выборы его членов населением страны, будет выглядеть, исходя из буквы и духа Конституции, нелегитимно. По их мнению, «принимать новую Конституцию может либо сам народ на референдуме, либо свободно им выбранные люди, которые, тем самым, непосредственно уполномочены на это народом» [11, с. 9].
Думается, что Конституционное Собрание РД должно после предварительного постатейного обсуждения текста Конституции РД вынести Основной Закон республики на общенациональный референдум РД, который следует проводить в установленный государством "единый день голосования".
Литература
1. Магомедов Ш.Б. Конституционно-правовые проблемы обеспечения единого правового пространства в Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства [Электронный ресурс]. 2010. URL: http://www.juristlib.ru/book_10426.html (дата обращения: 10.06.2015).
2. Азизова В.Т. Роль обеспечения единства правового пространства Российской Федерации как фактор укрепления ее национальной безопасности // Вестник Дагестанского государственного университета. 2013.№ 2. С. 28-31.
3. Филиппов А.Н. Конституционно-правовой механизм обеспечения единства правового пространства Российской Федерации: понятие и содержание // Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 4. С. 20-22.
4. Габиева С.М., Гаджиева Х.В. Понятие и содержание единства правового пространства как конституционно-правовой категории в условиях федеративной организации Российского государства // Право и политика. 2012. № 2. С. 267-272.
5. Артамонов А.Н. Мониторинг законодательства как способ обеспечения единства правового пространства // Журнал росссийского права. 2011.№ 9. С. 80-86.
6. Конституционное право Российской Федерации / отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М.: ООО «Го-родец-издат», 2002.
7. Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3.
8. Лебедев В.А. Проблема организации и деятельности законодательной власти в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000.
9. Ишеков К.А. Реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: конституционно-правовое исследование: дис. .канд. юрид. наук. Саратов, 2014.
10. Князев С.Д. Предмет современного российского избирательного права // Государство и право. 2000. № 5.
11. Кикоть В.А., Страшун Б.А. О статусе Конституционного Собрания // Журнал российского права. 1998. № 12.
References
1. Magomedov Sh.B. Konstitucionno-pravovye problemy obespecheniya edinogo pravovogo prostranstva v Rossiyskoy Federacii: monitoring regionalnogo zakonodatelstva [Elektronnyy resurs]. 2010. URL: http://www.juristlib.ru/book_10426.html (data obrascheniya: 10.06.2015).
2. Azizova V.T. Rol obespecheniya edinstva pravovogo prostranstva Rossiyskoy Federacii kak faktor ukrepleniya ee nacionalnoy bezopasnosti // Vestnik Dagestanskogo gosudarstvennogo universiteta. 2013. № 2. S. 28-31.
3. Filippov A.N. Konstitucionno-pravovoy mehanizm obespecheniya edinstva pravovogo prostranstva Rossiyskoy Federacii: ponyatie i soderzhanie // Probely v rossiyskom zakonodatelstve. 2013. № 4. S. 20-22.
4. Gabieva S.M., GadzhievaH.V. Ponyatie i soderzhanie edinstva pravovogo prostranstva kak konstituci-onno-pravovoy kategorii v usloviyah federativnoy organizacii Rossiyskogo gosudarstva // Pravo i politika. 2012. № 2. S. 267-272.
5. Artamonov A.N. Monitoring zakonodatelstva kak sposob obespecheniya edinstva pravovogo prostranstva // Zhurnal rosssiyskogo prava. 2011.№ 9. S. 80-86.
6. Konstitucionnoe pravo Rossiyskoy Federacii / otv. red. prof. V.A. Kryazhkov. M.: OOO «Gorodec-izdat», 2002.
7. KotelevskayaI.V. Sovremennyy parlament // Gosudarstvo i pravo. 1997. №3.
8. Lebedev V.A. Problema organizacii i deyatelnosti zakonodatelnoy vlasti v subektah Rossiyskoy Federacii: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. M., 2000.
9. Ishekov K. A. Realizaciya konstituciy i ustavov subektov rossiyskoy federacii organami gosudarstven-noy vlasti: konstitucionno-pravovoe issledovanie: dis. ...kand. yurid. nauk. Saratov, 2014.
10. Knyazev S.D. Predmet sovremennogo rossiyskogo izbiratelnogo prava // Gosudarstvo i pravo. 2000.
№ 5.
11. Kikot V.A., Strashun B.A. O statuse Konstitucionnogo Sobraniya // Zhurnal rossiyskogo prava. 1998.
№ 12.
Поступила в редакцию 20 октября 2015 г.
Received 20 October, 2015
