CC BY
20ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
УДК 342(091) (470.67)«19/20»
РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН В 1990-2003 гг.
Абдуллаев М.Н., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, mnabdullaev@mail. ru
Халилова Д.Г., Дагестанский государственный университет, г. Махачкала, Российская Федерация, [email protected]
Цель исследования - проанализировать особенности развития государственного устройства Дагестана в рассматриваемый период, выявить общее и особенное в этом процессе, извлечь положительный опыт. Авторы при написании данной статьи руководствовались принципом методологического синтеза.
В статье анализируются региональные особенности субъекта, структура органов государственной власти по Конституции Дагестана 1994 года, процесс разработки проекта Конституции РД 1994 г. Указывается, что после принятия Конституции РФ 1993 г. в республике продолжался процесс доработки проекта Конституции РД, в ходе которого из проекта были исключены его некоторые важные положения о государственном устройстве Дагестана. В доработанный проект не вошли положения о президентской власти в Республике Дагестан. Был предусмотрен новый для Дагестана институт государственной власти — Государственный Совет.
Рассматривая проблему суверенитета в федеративном государстве, авторы отмечают, что Конституция РФ 1993 г. отказалась от подхода советских конституций, в которых провозглашался суверенитет субъектов (союзных республик СССР) и право выхода из федерации. Основной закон РФ 1993 г. признает только суверенитет Российской Федерации, республики в ее составе не называются суверенными государствами. В целом Конституция республики 1994 г. закрепила новый этап в развитии единой национальной государственности народов Республики Дагестан, явилась свидетельством исторического выбора дагестанского народа к сохранению единого Дагестана в составе Российской Федерации. Государственное устройство Республики Дагестан развивается под непосредственным влиянием практики государственного строительства в Российской Федерации, в то же время с учетом региональных особенностей субъекта.
Ключевые слова: государственное устройство, Республика Дагестан, Конституция, суверенитет, федерация.
UDK 342(091) (470.67)«19/20»
THE DEVELOPMENT OF STATE SYSTEM OF REPUBLIC OF DAGHESTAN IN 1990-2003 yy.
Abdullaev M.N., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, [email protected] Khalilova D.G., Dagestan State University, Makhachkala, Russian Federation, [email protected]
The purpose of my research is to analyze the features of the development of the state system of Dagestan in the given period, to reveal the general and special in this process, to elicit the positive experience. While writing this article the authors are guided by the principle of methodological synthesis.
The regional peculiarities of subject, the structure of the bodies of state power according to the Constitution of Dagestan of 1994 year, the process of drafting the Constitution of Dagestan Republic of 1994 are analyzed in the article. It is stated, that after adoption of the Constitution of the Russian Federation in 1993 the process of completion of the project of the Constitution of Republic of Dagestan was going on in the Republic. Some important provisions about state system of Dagestan were not included in the project. The provosions of presidential power in Republic of Dagestan were not comprisedin the final project. The new institution of state power «State Council» was provided for Dagestan.
Considering the problem of the sovereignty in the federative state the authors note: that the Constitution of the Russian Federation of 1993 refused from the approach of the soviet constitutions, in which the sovereignty of the subjects (allied republics of USSR) was proclaimed and the right of exit from Federation. The Fundamental Law of the Russian Federation of 1993 recognizes only the sovereignty of the Russian Federation, but the republics within the Russian Federation are not called the sovereign states.
In the mhole, the Constitution of the of republic of 1994 fixed the new stage in the development of a single national statehood of peoples of Republic of Dagestan, having testified the historical choice of Dagestan people to preserve united Dagestan within the Russian Federation. The state system of Republic of Dagestan is being developed under direct influence of practice of the state construction in the Russian Federation, at the same time taking into account the regional features of the subject.
Key words: state system, Republic of Dagestan, Constitution, sovereignty, Federation.
Распад СССР, произошедший в 1991 году, способствовал усилению центробежных тенденций, создававших опасность распада Российской Федерации. В этих условиях большое значение имело подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, состоящего из трех договоров Федерации с разными видами субъектов РФ. По существу этот договор стал компромиссным документом, позволившим смягчить остроту политической ситуации и предопределить природу нового федеративного устройства России. Как отмечает Р.Г. Абдулатипов, «... мы получили документ согласия, документ «собирания» Отечества. ... Но, пожалуй, самое важное — Федеративный договор становится главным рычагом в снятии напряженности в межнациональных конфликтах» [1].
В Федеративном договоре был признан суверенитет республик в составе Российской Федерации, в том числе и Республики Дагестан, значительно расширены права всех субъектов РФ. Законом РФ от 21 апреля 1992 г. в Конституцию РФ 1978 г. были внесены существенные изменения, связанные с фактом распада СССР и существования России как самостоятельного государства.
Таким образом, в России состоялся качественно новый вариант формирования Федерации и федеративных отношений. В отличие от прежней РСФСР, субъектами Федерации стали и отдельные части территории государства, созданные не только на основе этнического признака.
Параллельно с внесением изменений и дополнений в Конституцию 1978 г. шла подготовка нового Основного закона Российского государства, вопрос о необходимости которого был поставлен I Съездом народных депутатов РСФСР в 1990 г. Зарождение современного российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления с всемерным ослаблением центральной власти в 1990-1993 гг. [2, с. 45]. Подготовка и принятие действующей Конституции проходили на фоне жесткого противостояния двух ветвей власти — исполнительной в лице Президента Бориса Ельцина и законодательной в лице Верховного совета (ВС) РФ [3, с. 96]. Новая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., продолжила процесс совершенствования федеративных отношений. Основной закон РФ закрепил исходные положения, являющиеся основой любого демократического государства, фундаментом правовой системы, гарантом реализации прав и свобод человека и гражданина [4, с. 6]. Конституция
РФ закрепила новое государственное устройство страны. Полный перечень субъектов РФ определен в ст. 65 Конституции РФ. В отличие от других субъектов Федерации, республики признаются государствами (часть 2 статьи 5 Конституции РФ). По поводу наименования республик государствами определенно высказался Конституционный Суд РФ. В своем постановлении от 7 июня 2000 г. Суд указал, что использование в части 2 статьи 5 Конституции РФ понятия «республика (государство)» применительно к установленному ею федеративному устройству не означает признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь «отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера». По мнению И.А. Конюховой, «логическим итогом правовой позиции органа конституционного правосудия могло бы стать изъятие из Конституции РФ термина «государство» в отношении республик в составе России» [5]. Не закрепляется в Конституции РФ право выхода республик из состава Федерации. «Это является логичным следствием того, что Россия -конституционная федерация» [6]. В статье 5 Конституции РФ говорится о праве народов на самоопределение в федеративном Российском государстве, т. е. в рамках государственных границ [7].
Одновременно с принятием Конституции РФ 1993 г. проводилась работа по подготовке и принятию нового Основного закона Республики Дагестан. Разработка проекта новой Конституции Дагестана началась с принятием Постановления Верховного Совета ДАССР «Об образовании Конституционной комиссии» от 27 июля 1990 года. Согласно постановлению была образована Конституционная комиссия в составе 33 человек, которую возглавил Председатель Верховного Совета М.М. Магомедов. Первоначально было подготовлено 4 проекта: профессорами З.А. Астемировым, М.А. Казанбиевым, А.М. Халиловым, доц. А.Г. Хавчае-вым. С учетом этих проектов в августе 1992 г. был сформирован единый проект. Основные положения этого проекта были одобрены Верховным Советом, а затем и съездом народов Дагестана, состоявшимся 13-14 ноября 1992 года. Съезд народов Дагестана сыграл определяющую роль в концепции государственного строительства республики. В принятой им резолюции по вопросу о проекте Конституции Республики Дагестан от 14 ноября 1992 г. говорилось, что «в новой Конституции Республики Дагестан должна быть закреплена единая
форма государственного устройства Республики Дагестан в составе Российской Федерации» [8].
В проекте Конституции РД предусматривалось значительное повышение правового статуса РД, возведение его до уровня статуса суверенного государства. Также в проекте предусматривалось право республики издавать свои кодексы. Это обеспечивало повышение правового статуса РД в области законодательства.
После принятия Конституции РФ 1993 г. в республике продолжался процесс доработки проекта Конституции РД, в ходе которого из проекта были исключены его некоторые важные положения о государственном устройстве РД. С учетом проведенных референдумов в доработанный проект не вошли положения о президентской власти в Республике Дагестан. В ходе проведенных референдумов стало ясно, что большинство населения республики высказывается против введения института президентства в республике. Так, согласно Протоколу заседания Центральной комиссии Референдума РД от 15 декабря 1993 г. на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым введение в Республике Дагестан поста всенародно избираемого главы государства - Президента Республики Дагестан?» из 690662 чел., принявших участие в голосовании, 470199 чел., что составляет 68,1 %, на поставленный вопрос ответили: «Нет» [9]. В этой связи в доработанном проекте был предусмотрен новый для Дагестана институт государственной власти — Государственный Совет.
Согласно статье 67 проекта Конституции РД за Республикой Дагестан закреплялось право свободного выхода из Российской Федерации. Однако в процессе доработки проекта в Конституцию РД вошло другое положение, согласно которому за Республикой Дагестан сохранялось «право на изменение своего государственно-правового статуса на основании волеизъявления дагестанского народа» (ст. 70). Данное положение не отличается ясностью, поскольку его можно трактовать и как право РД на некоторые изменения правового статуса РД в составе РФ, т. е. без преобразования РД в суверенное государство (в полном смысле слова).
Доработанный проект Конституции РД был одобрен Верховным Советом республики на XXV сессии 10 июня 1994 года. 26 июля 1994 г. Конституция Республики Дагестан была принята Конституционным Собранием РД.
В статье 1 Конституции 1994 г. закреплялось, что «Республика Дагестан — Дагестан есть суверенное, единое, демократическое государство в составе Российской Федерации, выражающее волю и интересы всего многонационального народа Дагестана». Предусмотрены гарантии суверенитета республики. Так, в ст. 1, ч. 3 и ст. 4, ч. 3 Конституции 1994 г. говорилось, что законы Республики Дагестан обладают высшей юридической силой на всей территории республики. Нормативные акты РФ, противоречащие суверенным правам Респуб-
лики Дагестан, могут быть опротестованы Республикой Дагестан, их действие может быть приостановлено (ст. 65 Конституции РД 1994 г.).
Можно вспомнить, что развитие законодательства в субъектах РФ в середине 1990-х гг. характеризовалось стремлением к всемерному расширению своих прав, к их «суверенизации», что шло вразрез с конституционными принципами федерализма [10]. Так, положения Конституции Республики Дагестан 1994 г. о суверенитете республики, а также о верховенстве законов РД на территории республики не соответствуют требованиям федеральной Конституции 1993 г. В Конституции РФ 1993 г. признается только суверенитет Российской Федерации, республики в ее составе не называются суверенными государствами. В Конституции РФ также предусмотрено, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4). Процессы суверенизации субъектов РФ предопределили официальную правовую оценку Конституционного Суда РФ [11].
Действующая Конституция РФ отказалась от подхода советских конституций, в которых провозглашался суверенитет субъектов (союзных республик СССР) и право выхода из Федерации. Положения о суверенитете республик были предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ, в решениях которого была сформулирована правовая позиция по данному вопросу. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации».
С учетом решения Конституционного Суда РФ по вопросу о суверенитете республик Конституционным Судом РД было принято Постановление «По делу о толковании статей 1 (части 1 и 3), 4 (части 1 и 3), 14, 17 (часть 1), 19 (часть 2), 22, 39 (часть 5) Конституции Республики Дагестан» от 3 октября 2000 г. В нем говорилось, что «положения Конституции Республики Дагестан (статьи 1, часть первая и 4, часть первая) содержат формальное противоречие, предполагающее наличие двух источников и двух уровней суверенных властей в единой системе государственной власти ... Провозглашение Республики Дагестан суверенным государством, как это определено в статье 1 (часть первая) Конституции Республики Дагестан, не означает, что Республика Дагестан наделяет себя свойствами суверенного государства и ограничивает, тем самым, суверенитет Российской Федерации» [12].
Конституция РД 1994 г., вслед за Конституцией РФ (ст. 10), провозгласила принцип осуществления государственной власти на основе разделе-
ния на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 6). Отнесение органов судебной власти к числу органов государственной власти является новым моментом, вытекающим из положений и норм статей 6 и 7 Конституции РД. Согласно Конституции 1994 г. государственную власть в республике осуществляют Народное Собрание, Правительство, Государственный Совет и суды РД.
Одновременно законодательным и представительным органом является Народное Собрание РД (парламент РД), состоящее из 121 депутата. Конституция РД 1994 г. переименовала Совет Министров ДАССР в Правительство РД. Особое положение занимал Государственный Совет РД — орган, возглавляющий исполнительную власть, и в то же время обеспечивающий взаимодействие органов государственной власти РД. Государственный Совет РД состоял из 14 человек и формировался Конституционным Собранием РД с учетом многонационального состава населения республики. Госсовет РД возглавлял Председатель Государственного Совета, который являлся главой государства. Эта должность впервые была учреждена Конституцией РД 1994 г.
Особое положение занимало Конституционное Собрание РД. С одной стороны, это — орган законодательной власти, поскольку принимает Конституцию РД, с другой — орган исполнительной власти, так как формирует Государственный Совет РД, отрешает от должности Председателя Госсовета, освобождает от должности членов Госсовета.
В статье 112 Конституции 1994 г. закреплялось, что судебную систему РД составляют Конституционный Суд РД, Верховный Суд РД, Высший Арбитражный Суд РД, районные, городские суды. Конституция РД закрепила принцип сменяемости судей. Судьи назначаются сроком на 10 лет. Согласно же Конституции РФ судьи несменяемы.
В целом Конституция РД 1994 г. соответствовала потребностям развития дагестанского общества в рассматриваемый период, закрепила общепризнанные принципы демократии, учитывала национальные, исторические и иные традиции народов республики.
Начиная с 2000 г., в Российской Федерации были осуществлены широкомасштабные действия по реорганизации федеративных отношений, укреплению вертикали государственной власти, обеспечению единого правового пространства в РФ. Совокупность таких государственно-правовых дей-
ствий получила название федеративной реформы [13].
Проводимые реформы в Российской Федерации обусловили необходимость внесения корректив в законодательство субъектов РФ.
Таким образом, рассматривая проблему развития государственного устройства Республики Дагестан в исследуемый период, можно подвести следующие итоги:
- Государственное устройство Республики Дагестан следует рассматривать как динамическую систему политико-территориальной организации государственной власти, развивающуюся под непосредственным влиянием практики государственного строительства в Российской Федерации, в то же время учитывающей региональные особенности субъекта.
- Современный период развития государственного устройства Дагестана до 2003 г. характеризуется принятием Конституции республики 1994 г., закрепившей новый этап в развитии единой национальной государственности народов Республики Дагестан. Конституция РД 1994 г. сыграла важную роль в законодательном оформлении республики и развитии ее конституционно-правового статуса, явилась свидетельством исторического выбора дагестанского народа к сохранению единого Дагестана в составе Российской Федерации.
- Конституция РФ 1993 г., закрепившая основы государственного устройства страны, отказалась от подхода советских конституций, в которых провозглашался суверенитет субъектов (союзных республик СССР) и право выхода из федерации. В Конституции РФ 1993 г. признается только суверенитет Российской Федерации, республики в ее составе не называются суверенными государствами.
- Разработка и последовательная реализация эффективной федеративной политики Российского государства, соответствующей основным принципам цивилизованного развития общества и в то же время отражающей региональные особенности субъектов Федерации, а также учитывающей многовековой опыт государственного строительства, будут способствовать государственной стабильности, созданию благоприятных условий для экономического, социального и культурного развития всех народов России.
Литература
1. Абдулатипов Р.Г. Я далек от договорной эйфории // Российская газета. 13 августа. 1992. С. 2.
2. Гумашвили Л.Э. Субъекты федерации и федеративная политика // Юридический вестник ДГУ. 2012. № 3. С. 43-46.
3. Муртазалиев А.М. Проблемы эффективности конституционно-правовых норм в современной России // Юридический вестник ДГУ. 2013. № 4. С. 96-98.
4. Магомедов Ш.Б. К юбилею Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Дагестан // Юридический вестник ДГУ. 2013. № 4. С. 6-7.
5. Конюхова И.А. Структура Российской Федерации: современное состояние и перспективы совершенствования // Государство и право. 2007. № 2. С. 39.
6. Мамонов В.В. Государственный суверенитет и территориальная целостность - главные принципы современной Российской государственности // Государство и право. 2004. № 4. С. 6.
7. Хабриева Т.Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2010. С. 49.
8. ЦГА РД. Ф. 352-р. Оп. 60. Д. 84. Л. 127.
9. ЦГА РД. Ф. 1468-р. Оп. 4. Д. 12. Л. 1, 2.
10. Андриченко Л.В., Юртаева Е.А. Конституционные основы российского федерализма // Журнал российского права. 2013. № 6. С. 5.
11. Ивайловский Д.А. Национальная государственность в составе России как объект конституционно-правового анализа // Право и государство: теория и практика. 2013. № 10 (106). С. 47.
12. По делу о толковании статей 1 (части 1 и 3), 4 (части 1 и 3), 14, 17 (часть 1), 19 (часть 2), 22, 39 (часть 5) Конституции Республики Дагестан: постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 3 октября 2000 г. // Дагестанская правда. 13 октября. 2000. С. 3.
13. Черепанов В. Федеративная реформа в России: современное состояние и перспективы развития // Политико-правовые ресурсы федерализма в России / под ред. Р. Хакимова. Казань, 2006. С. 67.
References
1. AbdulatipovR.G. Ya dalek ot dogovornoi eiforii // Rossiiskaya gazeta. 13 august. 1992. S. 2.
2. Gumashvili L.E. Subjects of Federation and federal policy // Law Herald of Dagestan State University. 2012. № 3. P. 43-46.
3. Murtazaliyev A.M. Efficiency problems of Constitutional law in modern Russia // Law Herald of Dagestan State University. 2013. № 4. P. 96-98.
4. Magomedov Sh.B. To anniversary of Constitution of the Russian Federation and the Constitution of the Republic of Daghestan // Law Herald of Dagestan State University. 2013. № 4. P. 6-7.
5. Konyukhova I.A. The Structure of the Russian Federation: modern state of affairs and perspectives of perfection // Gosudarstvo i pravo. 2007. № 2. S. 39.
6. Mamonov V. V. State sovereignty and territorial integrity-main principles of modern Russian statehood // Gosudarstvo i pravo. 2004. № 4. S. 6.
7. Khabrieva T.Y. Modern problems of self-determination of ethnos: comparative law research. M.: Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 2010. P. 49.
8. CGA RD. F. 352-r. Op. 60. D. 84. L. 127.
9. CGA RD. F. 1468-r. Op. 4. D. 12. L. 1, 2.
10. Andrichenko L.V., Yurtaeva E.A. Constitutional Foundations of the Russian Federalism // Zhurnal rossiiskogo prava № 6. 2013. S. 5.
11. Ivajlovskiy D.A. National statehood within Russia as a constitutional legal analysis // Law and State: the theory and practice. 2013. № 10 (106). P. 47.
12. Po delu o tolkovanii statei 1 (chasti 1 i 3), 4 (chasti 1 i 3), 14, 17 (chast 1), 19 (chast 2), 22, 39 (chast 5) Constitusii Respubliki Dagestan ot 3 oktyabrya 2000 g. // Dagеstanskaya pravda. 13 oktyabrya. 2000. S. 3.
13. Cherepanov V. Federativnaya reforma v Rossii: sovremennoe sostoyanie i perspectivi razvitiya / pod red. R. Hakimova. Kazan, 2006. S. 67.
Поступила в редакцию 2 февраля 2015 г.
Received 2 February 2015
