CC BY
615В. С. Коновалов
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ (ХУ1-ХУ1П вв.)
(Аналитический обзор)
Вопросы возникновения и развития системы государственного управления в России привлекают внимание многих современных исследователей. Ю.Г. Алексеев пишет, что борьба с ордынским игом и литовской экспансией, кульминация конфликта с Тверью и Рязанью, обострение отношений с Новгородом, осознаваемый рост значения великокняжеской власти вызывали нужду не только в воеводах, наместниках и послах, но и в советниках, ближайших помощниках - думцах. Усиление великокняжеской власти при Донском - это одновременно и усиление значения бояр как основного проводника этой власти (1, с. 27). При нем произошло упразднение института тысяцких - последнего осколка старых древнерусских порядков, что вело к новому порядку управления столицей: усилению роли великого князя и назначаемых им бояр-наместников. Развитие крупного феодального землевладения и хозяйства - важный фактор, воздействующий на рост и значение боярства в эпоху Донского.
Как и при Донском, полагает Алексеев, в период княжения великого князя Василия Дмитриевича имело место смешивание служб московских бояр и приехавших из-за рубежа князей, потерявших уделы. «Те и другие назначаются наместниками и воеводами. Высший служилый слой растет, включая в себя выходцев из-за рубежа, но сохраняя ядро, сложившееся при прежних князьях. Рост числа бояр ведет к обострению борьбы за старшинство - до нас дошли отголоски о сведении первых местнических счетов, восходящих именно к этому времени» (1, с. 32).
Бурная эпоха Василия Васильевича, отмечает Алексеев, ознаменовалась ростом роли великокняжеской канцелярии и ее главного деятеля - дьяка - в политической и административной практике. В оформлении великокняжеских актов дьяк вытесняет боярина, приобретая значение непосредственного и ответственного секретаря великого князя. Постепенное превращение дьяка из полусвободного министериала в ближайшего к князю технического помощника, процесс, впервые обозначившийся при Василии Тёмном, -показатель большой социальной эволюции в верхах русского общества и в то же время свидетельство серьезных изменений в технике управления великим княжеством накануне превращения его в Русское государство. Характерно при этом, что новые явления в управлении заметны, прежде всего, в великокняжеском аппарате, тогда как удельные княжества и немосковские земли (Рязань, Тверь, Ярославль) сохраняют в большой мере консервативные и даже архаические черты. Победило превосходство военно-политической организации великокняжеской власти, отражавшей прогрессивные тенденции развития русской государственности (в принципе однородные с соответствующими тенденциями в других государствах Европы) (1, с. 78).
Источники позволяют увидеть широкий размах писцовой деятельности, охватывающей многие уезды Русского государства с конца 80-х годов. Писцы имели широкие и разносторонние полномочия - они судьи, межевщики, разъездчики. Они - ответственные представители великокняжеской власти на местах, не зависящие от местной администрации. Писцы составляли комиссию (коллегию), решающую важнейшие вопросы, связанные с земельными делами. И обязательными членами этих комиссий являлись дьяки и подьячие - ответственные секретари, делопроизводители. Отмечается связь этих секретарей с дворцовым ведомством. Время Ивана III, полагает Алексеев, - дальнейшее развитие той же тенденции и переход ее в новое качество. Показатель этого перехода -появление функциональной документации в виде посольских, разрядных и писцовых книг, а суть его - в начинающемся разделении функций прежде единой канцелярии. Тем самым закладываются основы будущей приказной системы (1, с. 273).
Алексеев солидарен с Н.П. Лихачёвым в том, что в последние десятилетия XV в. дьячество стало чином. Алексеев сомневается в другом его утверждении, что «все важнейшие дворцовые и не
дворцовые приказы уже существовали в конце княжения Ивана III». Алексеев считает, что существовали не приказы с более или менее постоянной организацией, а ведомства подразделения великокняжеской канцелярии (1, с. 275).
Изучение приказной системы Московского государства имеет в отечественной историографии длительную традицию. Первые попытки описать ее были предприняты еще в XVIII в. К настоящему времени историография приказного строя насчитывает сотни трудов. Однако практически нет работ, в которых рассматривалось бы состояние всей системы приказов на отдельном историческом отрезке. Но есть попытки обобщения всей истории приказов. При этом, как правило, считает Д.В. Лисейцев (3), выводы, сделанные на материалах одной эпохи, переносятся на всю историю приказной системы.
До 1950-х годов в отечественной науке приказная система управления не являлась самостоятельным объектом исследований. Лишь в 50-х годах в работах А. А. Зимина разрабатывается концепция развития приказной системы управления. В 60-е годы она получает свое завершение в трудах А.К. Леонтьева. Суть этой точки зрения заключается в трехэтапном формировании приказов на протяжении конца XV - первой половины XVI в. В настоящее время эта точка зрения остается наиболее признаваемой среди историков. Вместе с тем в ряде исследований (И.И. Смирнов, С.И. Штамм и др.) продолжает развиваться концепция, сформулированная в дореволюционной историко-правовой науке И.И. Вер-нером, согласно которой уже в конце XV в. в связи с формированием единого Российского государства появились первые приказы. Появление первых приказов следует относить к 20-м годам XVI в., а становление системы приказного управления в целом - к середине XVI в. Наиболее значительные работы по истории приказной системы в XVII в. - исследования Н.Ф. Демидовой, В.И. Буганова, Н.М. Рогожина.
Вопросы о том, когда именно возник тот или иной приказ, являются одними из самых спорных в историографии приказной системы. Нет единого мнения и о путях создания приказов, критериях их институционализации и т.д. (3; 5). Большинство историков сходятся во мнении, что приказные учреждения возникали не по заранее разработанному плану, а постепенно, «стихийно». По мере того, как какая-либо проблема начинала требовать к себе отдель-
ного и постоянного внимания, возникали приказы, призванные эффективно эту проблему решать. Новообразованное учреждение занимало свое место в системе приказов, принимая на себя широкий круг функций, среди которых были и второстепенные, но так или иначе связанные с основными. Становление приказов происходило, таким образом, эволюционным путем: возникновение приказов не было результатом целенаправленной реформаторской политики и растянулось на всю первую половину XVI в. (3; 5).
Изучая систему приказного управления в России в конце XV -XVII в., историки большое внимание уделяют правовому обеспечению ее деятельности, структуре органов власти, порядку работы, особенности делопроизводства и кадровому обеспечению.
Н.М. Рогожин (7) считает, что зарождение приказной системы управления относится к концу XV - началу XVI в. Возникновение приказов он связывает с процессом перестройки великокняжеского управления в государственную систему. Это происходило посредством придания органам дворцово-вотчинного типа ряда важных общегосударственных функций. В своем становлении система прошла ряд стадий: от постепенного перерастания временных поручений - «приказов» (в буквальном смысле слова) как разового поручения отдельным лицам до приказа как постоянного поручения, что сопровождалось соответствующим оформлением должности - казначея, печатника, посольского, разрядного, поместного, ямского и других дьяков. С середины XVI в. учреждения канцелярского типа перерастают в государственные органы центрального и местного управления. Как отмечают историки, эти органы прошли длительную проверку на жизнеспособность, их не торопились оформлять до тех пор, пока окончательно не сформировались их функции. Окончательное оформление приказного строя приходится на вторую половину XVI в. Именно тогда приказы стали ведать важнейшими отраслями управления, получили более или менее устойчивый штат, бюджет, характерное делопроизводство, за ними официально закрепилось название «приказы».
По мнению Алексеева, основы будущей приказной системы наметились с появлением функциональной документации в виде посольских, разрядных и писцовых книг во время Ивана III - начиналось разделение функций прежде единой канцелярии (1, с. 273).
Д.В. Лисейцев полагает, что если царствование Ивана Грозного было периодом оформления приказного строя, то последние годы XVI столетия и начало XVII в., когда Московским государством управлял Борис Годунов, стали временем, когда система приказов окончательно приняла тот вид, в котором она почти без изменений просуществовала до середины XVII в. (3, с. 203).
Утверждение в России титула царя в XVI в. - это время, когда окончательно сложилось национальное великорусское государство, изменилась форма государственного устройства - от раннефеодальной монархии Россия перешла к сословно-представительной монархии; изменился также статус монарха.
Однако несмотря на единодержавие, власть царя еще нуждалась в сословно-представительных органах, которыми были Боярская дума (с XV в.), Земские соборы (с XVI в.). В компетенцию Думы входило участие в формировании законодательства, управлении и судебной деятельности. Во время царствования Ивана Грозного состав Думы был расширен втрое в целях ослабления в ней роли боярской аристократии. В этот период из Думы выделяется более узкий орган, в который входили приближенные к царю советники, - Избранная рада и Ближняя дума.
В работе Избранной рады (1547-1560) участвовали представители различных слоев господствующего класса. Рада не была официальным государственным учреждением, но фактически в течение 13 лет управляла государством от имени царя. Некоторые историки считают, что время правления рады было самым демократичным периодом царствования Ивана IV. Реформы середины XVI в., которые проводила Избранная рада, затронули прежде всего аппарат государственного управления, как центральный, так и местный. Были изменены налоговая система, порядок сбора торговых пошлин (4).
Правительство Ивана IV стремилось подчинить своему контролю владения потомков удельных княжат и бояр, для чего был принят ряд указов (1551, 1562 гг. и др.). В 1565 г. Иван Грозный учредил опричнину, которая стала мощной военно-карательной силой царя, действовавшей до 1572 г.
В XVI в. в России возник принципиально новый орган государственного управления - Земский собор. В его состав входили царь, Боярская дума, представители дворянства, верхов посадских людей (торговые люди, крупное купечество). Регулярность и про-
должительность заседаний Земских соборов не были заранее регламентированы и зависели от обстоятельств и важности и содержания обсуждавшихся вопросов. В ряде случаев Земские соборы функционировали непрерывно. Они решали основные вопросы внешней и внутренней политики, законодательства, финансов, государственного строительства. Соборный приговор принимался всем составом Собора, который действовал в тесной связи с царской властью и Думой1.
Наиболее важным источником права этого периода является Судебник 1550 г. Он представлял собой новую редакцию Судебника 1497 г., в него были внесены изменения, связанные с усилением центральной власти. Ряд ученых (В.И. Карпец, В.В. Бовыкин, В.Д. Назаров) считают, что кардинальные изменения в системе судебного производства и управления на местах стали центральной осью всего комплекса нововведений 50-х годов XVI в. Именно эта реформа повлекла перестройку отношений собственности и фискально-податной системы, привела к принципиальным изменениям государственно-административных органов в центре и на местах.
Система кормлений отменялась, ее заменила новая, в основу которой был положен принцип самоуправления.
Как государственный институт система местного самоуправления в Русском государстве начала складываться к началу 50-х годов XVI в. Идеология строительства этой системы, считает Бовыкин (2), формировалась под воздействием традиций и опыта самоорганизации и самодеятельности местных обществ. Основной «профиль работы» органов местного самоуправления не менялся в течение всей второй половины XVI в. Центральная власть по мере осознания себя доминирующим фактором русской государственности все более вторгалась в сферу местного самоуправления в поисках баланса интересов государства в целом и местного населения. Самодержавие, полагает Бовыкин (2), как оно понималось современниками XVI в., означало скорее единство государствен-
1 Значительную роль в системе государственных органов играла Боярская дума. Она берет начало от совета при князе, который известен еще со времен Киевской Руси. Историки относят оформление Думы к XV в. По сравнению с княжеским советом Дума отличалась большей юридической и организационной оформ-ленностью. Великий князь не обязан был считаться с мнением Думы, но фактически любое его решение должно было получить одобрение боярства.
ной власти, ее верховенство, «но не неограниченность власти царя» (2, с. 385).
К.В. Петров (5) считает, что местные органы государственной власти осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями вышестоящих органов. Назначения на пост наместника и воеводы, а также должности дьяков и подьячих приказных (съезжих) изб производились царем и / или Боярской думой с представления приказов, осуществляющих управление данной территорией: Разрядного, Казанского дворца, Сибирского и др.
Территориальный принцип управления был одним из важнейших при функционировании приказного строя. По мнению Н.М. Рогожина (7), постоянное расширение территории страны за счет присоединения различных неоднородных земель являлось причиной пестроты и хаотичности приказного управления в России. Он же и мешал процессу управленческой унификации, централизации и специализации. До конца существования приказной системы большая часть страны управлялась через территориальные (областные) приказы. Они обладали всей полнотой власти центральных учреждений, но только на определенной территории. Тем не менее, считает Рогожин, для того времени это был наиболее приемлемый способ сохранения целостности государства и поэтому вполне устраивал Центр (7, с. 10).
С XVI в. Русь стала сословно-представительной монархией. Расцвет такой формы правления относится к первой половине XVII в. В это время усиливается роль Земских соборов и Боярской думы.
В России Земские соборы в XVII в. оставались органами сословного представительства, но роль их существенно изменилась -возросло представительство дворян и посадских людей. В течение XVII в. динамика значимости Земских соборов была неравномерной. Так, в начале столетия из-за социальных потрясений, иностранных вторжений, ослабления государственной власти роль Земских соборов сильно возросла. Исключительно важное значение имел Земский собор 1613 г., созванный с целью восстановления государственной власти в России - избрания на русский престол нового царя. Для его созыва по стране были разосланы грамоты. По своему составу этот Собор был самым представительным за всю историю Земских соборов России. В нем участвовало примерно 700-800 человек. Это был единственный Собор, на котором
присутствовали, помимо высших сословий, представители стрельцов, казаков, дворцовых и черносошных крестьян.
Крупнейший законодательный памятник XVII в. - Соборное уложение 1649 г. Отличительная особенность его состоит в том, что в нем регулировались все стороны общественно-политической жизни России того времени, отражены правовые нормы различных отраслей права - гражданского, уголовного, процессуального.
Л.Ф. Писарькова (6) видит лучшее доказательство эффективности допетровского законотворчества в том, что оно надолго сохраняло значение свода основных законов страны и оказало заметное влияние на последующее законодательство.
Большую роль в управлении государством играла в начале столетия Боярская дума. Считалось, что царь на Руси правит страной вместе с Думой. На заседаниях Думы обсуждались по указанию царя наиболее важные государственные дела: объявление войны, заключение мира, сбор чрезвычайных налогов, принятие нового закона, спорные вопросы по представлению приказов, по жалобам отдельных лиц. Особое внимание в Думе уделялось дипломатическим и военным вопросам. Обязанности секретаря Думы по внешним связям исполнял дьяк, возглавлявший Посольский приказ.
В период Смутного времени значение Думы особенно повысилось, когда на престоле был Василий Шуйский (1552-1612). После его низложения был период, когда вся полнота власти перешла к Боярской думе. В эти годы Русь была на грани утраты своей государственной самостоятельности. Царская власть была ослаблена. Шла борьба за русский престол.
Но во второй половине XVII в. Боярская дума «из аристократического совета» постепенно превращалась «в орган приказной бюрократии», приобретая характер бюрократического учреждения. Эти новые черты, пишет Писарькова, проявлялись как в составе, так и в деятельности Думы. К концу XVII в. среди ее членов заметно выросло число приказных людей, получавших свои места не по «отечеству», а по службе.
По мнению Писарьковой, в правление царя Алексея Михайловича система государственного управления, формировавшаяся с конца XV в., достигла своего расцвета. Высшим законосовещательным органом, разделявшим власть с царем, продолжала оставаться Боярская дума. Она обладала законодательными (разработ-
ка, обсуждение и принятие законов) и судебными функциями, являясь первой инстанцией по политическим делам, должностным преступлениям (особо крупным) и местническим спорам.
Становление приказного строя шло параллельно установлению внутри самой системы приказов определенной иерархичности в статусе центральных ведомств. Эта иерархия не была жесткой и неизменной (как не была застывшей, неподвижной и сама система приказов), но ее основы были достаточно определенными (3, с. 288).
Приказы, будучи органами центрального управления, в XVI-XVII вв., считает К.В. Петров (5), функционировали в соответствии с рядом бюрократических принципов: существовали присяги должностных лиц, личное исполнение обязанностей, порядок продвижения по службе, подготовка кадров, единый порядок подготовки и рассмотрения дел. Отличительными чертами приказов от прочих органов власти являлись их исполнительная и распорядительная деятельность. Приказы находились под жестким контролем со стороны высших органов власти (царя и Боярской думы). Обладая исполнительной функцией, приказы были ограничены в распорядительной деятельности.
Исторические особенности приказов как органов государственной власти заключались в нерасчлененности административной и судебной власти, в том, что все приказы в той или иной степени обладали правами взимания налогов. Вместе с тем характерной чертой системы приказов являлось отсутствие четкого разграничения компетенции. Это было вызвано тем, что она определялась исключительно распоряжениями царя и Боярской думы (5).
Приказы, созданные во второй половине XVI - начале XVII в., характеризуют определенные тенденции развитии государства. Сословный принцип стал более последовательно использоваться при формировании приказной системы. По замечанию В.И. Карпеца, «различие в устроении управления различными слоями населения - яркое свидетельство сословной природы русского государства и его развитого сословного строя»1. Рост значения сословного признака в разграничении компетенции приказов
1 Карпец В.И. Институты самоуправления в допетровской Руси // Институты самоуправления: Историко-правовое исследование. - М., 1995. - С. 150.
характеризует, полагает Петров, увеличение роли государства в регулировании общественных отношений.
В первой половине XVII в. приказы впервые стали появляться на основе актов об их учреждении. Компетенция новых приказов и изменения в компетенции старых стали закрепляться в «законе». Эти тенденции в эволюции законодательства получили свое развитие в Соборном уложении 1649 г. В нем зафиксированы нормы, регулирующие порядок и процедуру оформления документации, ведущейся в приказах.
Активная внешнеполитическая деятельность России во второй половине XVII в., длительная русско-польская война (1654-1667), присоединение Украины - все это стало причинами появления ряда приказных учреждений, а Посольский приказ приобрел тогда особенно большое значение.
Возникнув в начале XVI в., пишет Н.М. Рогожин, постепенно расширяясь и укрепляясь, он прошел значительный путь в своем развитии, отразивший общий процесс становления и укрепления Российского централизованного государства. К концу XVI в. Посольский приказ становится неотъемлемой частью центрального государственного аппарата России. Если в XVI в. Посольский приказ был главным образом канцелярией по внешним сношениям, исполнявшей решения царя и Боярской думы, то в XVII столетии это - центральное государственное учреждение с широкими полномочиями и значительной самостоятельностью.
Небольшой по численности штат приказа, подчеркивает Рогожин, неустанно поддерживал отношения почти с тремя десятками стран. Помимо проведения внешнеполитического курса Посольский приказ выполнял и ряд других административных функций.
Анализ делопроизводства Посольского приказа позволяет Ли-сейцеву (4) сделать вывод о том, что российская дипломатия в начале XVII в. была хорошо осведомлена о системе отношений между зарубежными странами. На протяжении первых лет Смутного времени внешнеполитический курс Московского государства существенно не менялся несмотря на быструю смену царей на российском престоле. Преемственность дипломатической линии свидетельствует о том, что деятельность посольского приказа в начале XVII в. определялась не столько волей монарха, сколько насущными государственными интересами. Даже в Смутное время, подчеркивает Рогожин, служащие приказа работали на высоком про-
фессиональном уровне, оказываясь необходимыми любому правительству. Начало правления царя Михаила Федоровича Романова, подобно царствованию Василия Ивановича Шуйского, было отмечено стремлением вернуться в сфере дипломатии к традициям докризисного времени. Восстанавливая регулярные контакты с зарубежьем, Посольский приказ возвращался к традициям делопроизводства и церемониала, существовавшим на рубеже XVI-XVII вв., стремясь, пишет Лисейцев (4), подражать образцам, оставленным угасшей династией.
Вторую половину XVII в. и особенно период царствований Алексея Михайловича (1645-1676) и Федора Алексеевича (16761682) Н.М. Рогожин называет временем расцвета Посольского приказа. Заметно возросло общегосударственное значение этого ведомства, повысился статус его начальников. По сравнению с другими аналогичными учреждениями Посольский приказ находился в привилегированном положении и пользовался существенной финансовой поддержкой со стороны правительства. Увеличился его административный аппарат, сложилась особая внутри-приказная иерархия служащих. Шло расширение функций приказа, усложнялись его структуры, совершенствовалось делопроизводство. В этот же период Посольский приказ превращается в своеобразный культурный и идеологический центр страны. Этому объективно способствовала сама специфика его деятельности. В стенах приказа зародилась мысль о необходимости составления трудов по истории отечества, которые отражали бы величие Российского государства и его монарха, утверждали бы международный авторитет державы. Таким образом, Посольский приказ превращался в своего рода центр идеологического обоснования существующего строя и официальной историографии.
Н.М. Рогожин, анализируя государственный строй России на протяжении столетия, пишет, что он эволюционировал от сослов-но-представительной монархии к абсолютной. Создание приказа Тайных дел, прекращение созыва Земских соборов, усиление роли приказного аппарата - наглядное тому подтверждение.
Л.Ф. Писарькова, обращаясь к эволюции административной системы русского государства XVII в., считает, что ее надо рассматривать под углом эффективности и жизнеспособности самой системы. Главным показателем эффективности реформ в области управления является созданный ими механизм взаимодействия
центральных и местных учреждений, обеспечивавший единство всех частей государства и целостность территории.
Л.Ф. Писарькова находит, что организация государственного управления в XVII в. была приспособлена к историко-географическим условиям страны и позволяла обеспечить политическое и территориальное единство Московского государства. Центральное управление представляло собой разветвленную сеть приказов, ведомственных и территориальных, выполнявших функции как центральных, так и местных учреждений. Воеводы и дьяки приказных изб были людьми центра, посылаемыми в уезды сроком на два-три года. Целостность государства достигалась путем концентрации всех нитей управления в Москве, в высших органах власти, т.е. царя и Боярской думы, управлявших страной при помощи мобильного центрального аппарата. Поэтому главной особенностью приказного управления, действовавшего малыми силами на огромной территории, была его централизующая роль. Приказная система управления при кажущейся на первый взгляд неупорядоченности ее организации и рыхлости структуры, обладала внутренней логикой, присущей только системам, выросшим на исторической почве, а не привнесенным извне. Формируясь на протяжении столетий, с учетом исторических особенностей страны и ее народа, приказная система отвечала всем требованиям своего времени; с учетом огромной территории, малочисленности населения и бедности казны, она выработала и соответствующий тип чиновника, обладавшего высоким профессиональным уровнем и мобильного. Волокита и злоупотребления - недостатки этой системы, особенно развившиеся к концу XVII в., требовали ее реформирования, но не уничтожения. Профессионализм приказных людей достигался постепенным продвижением по служебной лестнице, которое начиналось с самых низших ступеней и при благоприятном стечении обстоятельств могло закончиться на самой ее вершине (подьячий - дьяк - думный дьяк). Не было законодательных преград и для получения высших чинов, в которых пересекались две отдельные служебные лестницы: приказная и служилая (думного дворянина, окольничего, боярина). Во второй половине XVII в. в организации центрального управления наметился ряд новых черт, свидетельствовавших о начале его реформирования. Прежде всего дальнейшее развитие получила практика объединения ряда приказов под началом одного правителя. Параллельно
шел процесс укрупнения приказов путем слияния близких по характеру деятельности учреждений, что способствовало распределению дел по ведомствам. Эти меры, направленные на объединение различных отраслей управления, способствовали упорядочению управления и дальнейшей его централизации.
Политика правительства в области формирования состава бюрократии была направлена на превращение приказной службы в наследственную. Однако пестрый в сословном отношении состав приказных людей, отражавший территориальную специфику размещения населения Московского государства, по мнению Писарь-ковой, указывает на то, что правительству не удалось ограничить источники пополнения государственного аппарата приказной средой. Развитие государственного управления способствовало росту рядов бюрократии. Во второй половине XVII в. ее численность увеличилась почти в три раза и к концу столетия достигла 5 тыс. человек (6, с. 531). Инструкций и других законодательных норм о внутренней работе приказов не существовало. Но в ходе практической деятельности уже в XVI в. сложилась иерархия административных учреждений, а внутри этих учреждений возникла специализация структур и исполнителей; сформировалась система делопроизводства с характерными для нее формулярами документов и порядком прохождения документов в учреждениях.
Огромное Московское государство управлялось благодаря приказной организации, несмотря на ее недостатки, меньшим числом чиновников, чем европейские страны.
Л.Ф. Писарькова как бы развивает мысль А.Д. Градовского, который писал, что одна из особенностей приказного строя заключалась в отсутствии специальных органов надзора за деятельностью администрации, так как надзирающие функции были заложены в организации самой приказной системы. Во-первых, считает Писарькова, все уровни власти, начиная с Боярской думы и кончая приказной избой, были тесно связаны между собой, что достигалось путем непосредственного участия служащих вышестоящих органов управления в делах подчиненных им учреждений. Во-вторых, задаче надзора за деятельностью уездной администрации отвечал срочный характер службы воевод и дьяков: новый воевода был ревизором по отношению к действовавшему составу. В-третьих, воеводам и дьякам запрещалось приобретать земли и участвовать в экономической жизни управляемых уездов, что в какой-то мере ограждало
население от недобросовестных правителей. В-четвертых, население осуществляло надзор за уездной администрацией посредством выбора низшего звена управления (не исключая подьячих приказных изб) и подачи челобитных, адресованных лично царю. В этом заключалась специфика управления России, какой не знали страны Европы.
Важнейшим звеном в аппарате государственного управления, напоминает Писарькова, была Боярская дума. Члены Думы, являясь советниками царя по вопросам законодательства, сами активно участвовали в управлении. Они руководили работой важнейших приказов (судьи) и местных приказных, или съезжих, изб (городовые воеводы), возглавляли полки (полковые воеводы) и дипломатические миссии, были воспитателями царевичей. В крупных городах воеводами были члены Боярской думы, в остальных - дворяне средних и низших чинов. В частой смене воевод правительство видело способ борьбы со злоупотреблениями местной администрации. При Федоре Алексеевиче власть воевод заметно возросла. Указом 1679 г. в городах упразднялись многие должности и учреждения, а все судебные и другие дела передавались в ведение воевод.
Крупные изменения в государственном управлении предпринимались уже при царе Федоре Алексеевиче. В 80-х годах XVII в. появился новый центральный орган государственной власти, по своей структуре, штату, правовому статусу не входивший в состав приказной системы. Если до этого времени Боярская дума осуществляла свои полномочия высшей судебной инстанции либо в полном составе, либо в виде особой комиссии, то в 1681 г. была сформирована Расправная палата при Боярской думе, переименованная позднее в Палату судного подлинного дела и просуществовавшая до 1694 г.
К концу XVII в. в результате смены правящей элиты, пишет Писарькова, заметно сократилась роль Думы и центральных приказов, что вело к расшатыванию основ приказной системы. С конца 1680-х годов в организации управления наметились процессы, получившие дальнейшее развитие в преобразованиях Петра I.
Особое внимание проявляют историки к проблеме развития российской государственности в один из наиболее сложных периодов ее истории, когда традиционная для России приказная система была заменена коллежским управлением.
При всей положительной оценке приказного строя в целом, Писарькова отмечает также, что к концу XVII в. стали заметны признаки упадка приказного управления: сокращение полномочий Думы, усиление роли начальников приказов и распространение злоупотреблений среди высшей администрации. После государственного переворота 1689 г. произошла смена управленческой элиты. Источниками ее формирования стали сторонники Нарышкиных, иностранцы и участники военных игр и потех Петра I. Приток «свежей крови» привел к снижению морального уровня администрации и невиданному распространению злоупотреблений, поразивших даже высшие структуры власти (6, с. 140).
Начало Северной войны и постоянные «отлучки» Петра I, занятого решением военных задач и бывавшего в Москве наездами, считает Писарькова, способствовали дальнейшему развитию этих процессов и сбоям в работе приказной системы, рассчитанной на непосредственное участие царя в делах управления. Приказная организация к концу своего существования мало чем напоминала ту, что действовала при царе Алексее Михайловиче. Нити управления государством, находившиеся в руках царя и Боярской думы, перешли к территориальным правителям, обладавшим огромными полномочиями и подчинявшимся только царю.
Н.М. Рогожин (7) считает, что для создавшейся ситуации было характерно: отсутствие централизованной системы организации источников финансирования самодержавной власти; наличие большого числа приказов с переплетающимися функциями и ведомственная чересполосица; недостаточная унификация и специализация приказов; запутанное положение со штатами приказов и архаичное делопроизводство.
Н. М. Рогожин пишет, что первые годы Северной войны показали, что старая система исполнительной власти уже не в состоянии справиться с масштабами и темпами все возрастающей нагрузки. На первый план выступили проблемы общей координации управления (невозможно было быстро обеспечить армию деньгами, рекрутами, припасами и т.д.). Петр I был вынужден пойти на реформирование центральной системы управления с целью установления соответствия государственного аппарата новым потребностям страны.
В 1708 г. в стране была проведена реформа, которая изменила систему местного управления. Основная цель этой реформы -
обеспечение армии всем необходимым: с полками армии, распределенными по губерниям, устанавливалась прямая связь губерний через специально созданный институт кригскомиссаров. Вся территория страны была разделена на восемь губерний. Началась реформа областного управления. В окончательном виде она сформировалась только к 1719 г.
Н.М. Рогожин отмечает, что не обошлось без попыток использования прежней системы. Богатый опыт и устойчивые традиции, сложившиеся в Посольском приказе, Петр I использовал при подготовке Великого посольства. Тем не менее он начал ломать проверенные и безошибочные методы работы приказа, заменяя медленно действовавший дипломатический аппарат своей личной инициативой, проверенную дипломатию здравого смысла - собственным субъективным, волюнтаристским решением. Идеология абсолютизма и равноправное участие в европейской внешней политике требовали централизованного финансирования, значительных капитальных вложений и соответствующих носителей информации, которые ломали веками отлаженный механизм. Начало Северной войны окончательно предопределило развал приказной системы в целом и Посольского приказа в частности. Некогда могущественный Посольский приказ становится бесправным, вспомогательным московским филиалом Посольской походной канцелярии. Этот же процесс коснулся и других московских приказов.
Губернская реформа 1708 г. внесла, по мнению Писарьковой (6), в управление новые организационные начала, ускорила и юридически оформила процессы, шедшие параллельно с разрушением приказной системы. Создание обширных губерний, напоминавших старые военные разряды или округа, в значительной мере отвечало задачам военного времени. Местные правители получили широкие полномочия в решении вопросов, связанных с комплектованием армии и сбором средств на ее содержание, что привело к упразднению многих приказов и сокращению числа служащих центрального аппарата. Боярская дума и большинство приказов прекратили свое существование, значительная часть функций центральных учреждений перешла к губернаторам, наделенным огромными полномочиями и подвластным только царю; отменена срочность службы и под страхом суровых наказаний запрещена подача челобитных царю. Децентрализация управления и введение в него новых начал разрушили механизм взаимодействия центра и террито-
рий, привели к невиданному росту злоупотреблений и казнокрадства. В таких условиях огромная власть, какую получили губернаторы, и бесконтрольность их подчиненных стали причиной роста числа должностных преступлений, особенно крупных, наносивших значительный ущерб интересам населения и государства. Создание губерний, считает Рогожин (7), привело к разрушению одного из основополагающих принципов приказного строя - территориального ведения дел.
По мнению Писарьковой, ослабление связей между центром и территориями сделало необходимым восстановление центрального управления и создание специальных органов надзора. Первым шагом в этом направлении стало учреждение в 1711 г. Сената с губернскими комиссарами и фискалами, осуществлявшими связь центра с губернаторами и тайный надзор за деятельностью администрации; следующим - введение коллегий, многочисленных местных учреждений и прокуратуры.
Своеобразие эпохи Петровских реформ состояло в усилении органов и средств государственного контроля. Для надзора за деятельностью администрации при Сенате была учреждена должность обер-фискала, которому подчинялись провинциал-фискалы (1711). Недостаточная надежность фискалитета привела к возникновению в 1715 г. при Сенате должности генерального ревизора. В 1722 г. эти функции возложили на специально назначенного генерал-прокурора, который «должен был накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал», иметь надзор над прокурорами и фискалами и вообще быть «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных».
Реализация коллежской реформы (1718) изменила саму сущность системы государственного управления России. Реорганизацию и реформирование систем управления Петр стремился подчинить определенным моделям и доктринам (5; 7). В качестве образца для реформирования центрального и местного управления было взято государственное устройство Швеции, признанное тогда лучшим в Европе.
Л.Ф. Писарькова, отмечая, что реформы Петра I предусматривали введение в управление России таких основополагающих начал, как разделение властей, бюрократизация и повсеместная унификация всех сторон административной жизни (структуры учреждений, состава служащих, делопроизводства), пишет, что у Рос-
сийского государства не было сил и средств, чтобы обеспечить новые учреждения необходимым количеством исполнителей, не говоря уже о профессионально подготовленных и материально независимых чиновниках. Российский вариант коллежской системы управления отличался малочисленностью аппарата, особенно в местном его звене, что служило серьезным препятствием для нормального функционирования новых учреждений. Не случайно именно местное управление было предметом особого внимания законодателей XVIII в. (6, с. 142).
Главная проблема, по мнению Писарьковой (6), заключалась в несоответствии механизма взаимодействия центрального и местного управления, выработанного шведской коллежской системой, историческим условиям России. Движение служилых и приказных людей, обеспечивавших единство управления в XVII в., было заменено движением бумаг. При огромных расстояниях и постоянном недостатке служащих сложное делопроизводство и бесконечная переписка были причиной волокиты и низкой эффективности управления, способствовали распространению злоупотреблений и взяточничества.
Введением Табели о рангах в законодательстве об организации и деятельности государственного аппарата были закреплены основные начала бюрократической системы управления. Это введение негативно сказалось на положении приказных людей: они оказались за пределами XIV класса Табели. Выросшая над ними пирамида классных должностей свела их значение до уровня канцелярских служителей, занятых перепиской и регистрацией бумаг.
Как считает Писарькова, вводя европейскую организацию государственной службы, Петр I отказался от порядка повышения в чинах по старшинству службы, считая его вредным для России. В основу чинопроизводства был положен характерный для приказной службы принцип личной заслуги человека, дополненный процедурой избрания на вакантные места «по баллотированию» (6). В результате правительственный аппарат должен был пополняться дворянами и состоять из профессионально подготовленных чиновников. Однако замыслу Петра не суждено было осуществиться, и отступление от принципов, заложенных в новой организации гражданской службы, началось еще при жизни ее создателя: в 1724 г. было разрешено определять в секретари не только дворян, но и опытных подьячих.
По мнению Писарьковой, Петру I не удалось вдохнуть жизнь в новые учреждения и сформировать отлаженную административную систему, приспособленную к условиям жизни России. Сбои в управлении вынуждали центральную власть прибегать к чрезвычайным мерам, используя военных и разного рода временные комиссии в качестве связующего звена между центром и «областью». В последние годы жизни Петра I такая форма взаимодействия государственных учреждений получила широкое распространение и по сути заменила собой естественный порядок управления.
Государственное управление, особенно местное, испытывало постоянный дефицит служащих канцелярий и средств на их содержание. Поставив «кормление» вне закона, правительство, не имея возможности обеспечить прожиточный минимум основной массы служащих, безуспешно пыталось добиться торжества закона с помощью разветвленной сети органов надзора и армии. Начиная с Петра I, закон в России получил несвойственное для него значение: он стал инструментом, с помощью которого правительство пыталось направить развитие страны в желаемое для него русло, при этом далеко не всегда считаясь с наличием реальных условий для такого развития.
В российских коллегиях до конца не реализовалась ни одна из сильных сторон шведских учреждений: их коллегиальность, систематическое распределение дел между ведомствами и стройный порядок канцелярского делопроизводства. Особенно далекими от замысла создателя были результаты провинциальной реформы. Непосильной для первой четверти XVIII в. оказалась также задача разделения сфер управления и создание независимой от администрации судебной системы.
А.В. Демкин1 пишет, что Россию, «поднятую на дыбы» царем-реформатором, необходимо было поставить на ровную почву, ибо долго в таком положении страна находиться не могла.
Перед преемниками Петра I стояла сложнейшая задача: наладить расстроенный механизм административной машины и обеспечить ее работу, не прибегая к чрезвычайным мерам. Л.Ф. Пи-сарькова напоминает, что в ходе реформ 1726-1730 гг. была создана новая система управления, которая дошла до 1763 г. без су-
1 Демкин А.В. Внутренняя политика Екатерины I и Верховного тайного совета. - М.: ИРИ РАН, 2011. - 258 с.
щественных изменений. После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. В феврале 1726 г. при Екатерине I (1725-1727) был учрежден Верховный тайный совет (ВТС).
Советская и постсоветская историография в монографическом плане не исследовала историю ВТС. В статьях Е.В. Анисимова о причинах его образования и Д.Н. Шанского о государственных учреждениях России в 20-60-е годы XVIII в. содержится оценка Совета как совещательного органа при Екатерине I, самодержавие которой никак не ограничивалось. В обобщающих коллективных трудах, а также в работах, посвященных политической истории России XVIII в., Н.И. Павленко отмечал неспособность Екатерины I управлять страной. А.В. Демкин считает, что фактически Екатерина I и «верховники» составляли единый орган власти, и ВТС занимался всеми важными государственными делами. ВТС обеспечил управление страной при малоспособной к государственным делам Екатерине I. При всех противоречиях между «верховника-ми» первый (екатерининский) ВТС в целом смог полезно работать как единый орган верховной власти Российской империи.
В организации местного управления, созданного в ходе преобразований 1726-1730 гг., полагает Писарькова, нашли отражение основополагающие начала как приказной, так и коллежской систем. Элементы допетровской государственности были вписаны в коллежскую систему, подчинены и в значительной степени «переварены» ею. Эта особенность новой организации местного управления дает основание говорить о преемственности управления XVII и XVIII вв., о которой не задумывались разработчики реформ первой четверти XVIII в. Справедливой представляется точка зрения историков М.К. Любавского и А.Б. Каменского, видевших в преобразованиях второй половины 1720-х годов не контрреформу, а лишь корректировку реформ первой четверти XVIII в.
В 1730 г. ВТС был упразднен, а «самодержавство» приняла Анна Иоанновна, которая исполнительную власть возложила на Кабинет, состоявший из трех министров, приближенных к императрице.
С приходом к власти Елизаветы Петровны, отмечает Писарькова, была предпринята попытка вернуться к созданному Петром I управлению, но при ближайшем знакомстве с его организацией императрица отказалась от пересмотра действовавшей системы (6,
с. 341). Ее указ от 12 декабря 1741 г. восстанавливал значение Сената как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Сенат находился под контролем императрицы. В 1743 г. при императорском дворе была создана Конференция, которая получила функции упраздненного Кабинета. В работе Конференции участвовали руководители военного и дипломатического ведомств, а также лица, специально приглашенные императрицей. Сенат продолжал играть важную роль.
Во время недолгого правления Петра III важнейшим стал указ «О вольности дворянской» от 18 февраля 1762 г., отменивший обязательную службу для дворян.
Преобразования первых лет правления Екатерины II, предусматривавшие дальнейшую систематизацию и унификацию отдельных частей управления, не только завершили оформление действовавшей системы управления, но и внесли в нее много нового. Новшеством, пишет Писарькова, стало введение казенного жалованья всем служащим государственных учреждений. В 1760-е годы служилый человек, обязанный нести службу государству, превратился в государственного служащего, который получал за свою работу жалованье и определенные социальные гарантии. В 1760-е годы была отменена срочность службы воевод и сняты запреты на владение землей губернаторам и воеводам в управляемых губерниях и уездах. Таким образом, законодатели полностью отказались от последних элементов приказной организации и подготовили почву для участия в местном управлении дворян-помещиков.
В своей внутренней политике Екатерина II ориентировалась прежде всего на дворянство, и уже в первые годы ее правления закладываются основы самоуправления этого сословия. Жалованная грамота дворянству 1785 г. укрепила позиции этого сословия. Получили определенные выгоды самоуправления городские жители. Екатерина II создала единообразную административно-территориальную структуру государства и оформила четкую систему сословного судопроизводства.
Одной из характерных, существенных черт политики просвещенного абсолютизма Екатерины II, считает Писарькова, было упорядочение системы государственного управления. Мысль о необходимости этого была высказана уже в манифесте 6 июля 1762 г., осуществление ее было начато с преобразования Сената.
Многие важные вопросы Екатерина II пыталась решать без участия Сената. В результате значение Сената уменьшилось, из высшего органа государственного управления, как было при Елизавете Петровне, он превратился в центральное административно-судебное учреждение. Вместе с тем введение штатов 1763 г. не могло решить всех проблем местного управления, предполагавших проведение кардинальной реформы. Необходимость такой реформы объяснялась малочисленностью местных учреждений и администрации, смешением разного рода дел в одних и тех же канцеляриях и расцветом бумаготворчества. Сохранялся и характерный для XVIII в. дисбаланс между центральным и местным управлением.
Губернская реформа 1775 г. была призвана ввести скорый и справедливый суд, приблизить власть к населению и преодолеть канцелярскую волокиту. Для решения этих задач многие функции центральных учреждений были закрыты, переданы на губернский уровень. Была создана разветвленная сеть местных учреждений, прежде всего судебных, образованных по сословному принципу; увеличены штаты коронных служащих; предоставлено широкое участие в управлении выборному сословному элементу, особенно в уездах. В результате реформы 1775 г. обширная территория России покрылась сетью государственных учреждений. По сравнению с 1760-ми годами их число выросло более чем в пять раз (с 700 до 3700), а численность наполнявших их служащих - более чем в шесть раз (с 6,5 до 40 тыс.). Таким образом, отмечает Писарькова, губернская реформа Екатерины завершила государственное «освоение» территории страны (6, с. 479).
Создав огромное по российским меркам число штатных мест в управлении, правительство столкнулось с острым дефицитом кадров и было вынуждено брать на службу лиц, профессионально неподготовленных. Престижу гражданской службы не способствовали и низкие должностные оклады, которые не повышались с 1763 г., несмотря на быстрый рост цен. В таких условиях политика правительства, направленная на формирование профессиональной бюрократии, была малоэффективной (6, с. 479).
Подводя итоги деятельности Екатерины II в сфере государственного управления, Писарькова отмечает, что в последней четверти XVIII в. сложилась система управления, при которой верховная власть осуществляла свои функции посредством не учреждений, а доверенных лиц. В таких условиях обеспечить четкую
работу государственной машины и утвердить повсюду законность и правду, как обещала Екатерина II своим подданным в начале правления, было невозможно. Преемники Екатерины II, взяв курс на централизацию управления, должны были приспособить административную систему, созданную губернской реформой 1775 г., к работе в новых условиях.
В течение XVIII-XIX вв. происходит упорядочение деятельности центральных органов власти, формируется по возможности единообразная схема структур власти, их четкое соподчинение в системе «центр - периферия», прослеживается планомерный отход от екатерининской автономии. Хотя постепенно в политике центра усиливаются тенденции инкорпорации и унификации в государственно-региональном управлении, все же прежние институты местного управления продолжали действовать даже при жестком администрировании и полицейском контроле.
Деятельность Павла I в литературе чаще всего оценивается как стремление к максимальной централизации управления, усилению своей личной власти.
Для укрепления центрального управления были восстановлены некоторые упраздненные при Екатерине II коллегии.
Однако, считает Писарькова, воссоздать в конце XVIII в. коллегии в том виде, в каком они существовали при Елизавете Петровне, было уже невозможно. Центральные учреждения Павла, при внешнем сходстве с прежними коллегиями, имели черты, сближавшие их с министерствами. Не случайно реорганизация центрального управления, начавшаяся в 1796 г., завершилась при Александре I министерской реформой 1802 г.
Начало переустройства системы государственного управления на принципах централизации потребовало кардинальных изменений в организации местного управления. В 1796-1997 гг. была проведена вторая губернская реформа, в ходе которой из местной администрации исчезла должность всесильного наместника, а роль главного правителя перешла к губернатору, подчиненному Сенату и коллегиям.
Одновременно была реформирована и судебная система: с закрытием многочисленных сословных судов она лишилась выборного элемента и получила всесословный характер. Уже при жизни Екатерины II современники видели слабые стороны реформы 1775 г., в полной мере проявившиеся за время действия новых уч-
реждений, и признавали необходимость их исправления. О том, что предпринятые Павлом I меры были обоснованными, говорит и отношение к ним его преемника: Александр I продолжил намеченный им курс на централизацию управления (6).
Значительные изменения произошли и в составе государственного аппарата. Упразднение многих учреждений и должностей привело к заметному сокращению численности гражданских служащих. В связи с открывшейся с 1798 г. возможностью поступать на службу лицам всех состояний, кроме крепостных, их состав стал более пестрым в сословном отношении.
Большинство тенденций, наметившихся в организации и составе государственного управления в годы правления Павла I, по мнению Писарьковой, проявилось в реформах первой половины XIX в. Развитие российской государственности едва ли можно назвать эволюционным или поступательным. Оно шло путем чередования периодов «централизации» и «децентрализации» государственного управления. Так, централизация, характерная для приказной системы, сменилась в 1708 г. полной децентрализацией; утвердившаяся к 1730 г. централизация вновь сменилась децентрализацией в результате реформы 1775 г.; в конце века опять восторжествовала линия на централизацию управления. Завидное постоянство в чередовании этих периодов указывает на цикличный характер развития государственного управления. Но смена циклов происходила в плоскости «централизация - децентрализация», а не «реформа - контрреформа» (6, с. 542).
Государственная политика в первой половине XIX в. проходила в основном в русле, намеченном в XVIII в. Ее характерными чертами были дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата.
Список литературы
1. Алексеев Ю.Г. У Кормила Российского государства: очерк развития аппарата управления XIV-XV вв. - СПб.: Изд-во СПб ун-та, 1998. - 352 с.
2. Бовыкин В.В. Местное самоуправление в Русском государстве XVI в. - СПб.: ДМИТРИЙ БУЛАНИН, 2012. - 421 с.
3. Лисейцев Д.В. Приказная система Московского государства в эпоху Смуты. -Тула: Гриф и К., 2009. - 792 с.
4. ЛисейцевД.В. Посольский приказ в эпоху смуты. - М.: ИРИ РАН, 2003. -485 с.
5. Петров К.В. Приказная система управления в России в конце XV - XVII в. Формирование, эволюция и нормативно-правовое обеспечение деятельности. -М.; СПб.: Альянс-Архео, 2005. - 144 с.
6. Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века: Эволюция бюрократической системы. - М.: РОССПЭН, 2007. -743 с.
7. Рогожин Н.М. Посольский приказ: Колыбель российской дипломатии. - М.: Междунар. отношения, 2003. - 432 с.
