CC BY
58в Федеральный закон «О содействии развитию жилищного строительства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральным законом от 06.04.2015 г. № 82-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены обязательности печати хозяйственных обществ».
Нововведения в контрактную систему государственных закупок связаны с тем, чтобы снизить те лишние издержки, которые возникают у участников контрактной системы в связи с ее применением. Предстоит дальнейшая законодательная работа по совершенствованию механизма реализации планирования, обоснования, нормирования закупок, определения поставщика и заключения с ним контрактов,
а также эффективного исполнения государственных и муниципальных контрактов для достижения основной цели контрактной системы - удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
Список литературы
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1652.
2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30 (ч. 1), ст. 3105.
БОРИСОВА Елена Рафаиловна - кандидат экономических наук, доктор философских наук, профессор кафедры финансов, кредита и статистики. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: elrafborisova@mail.
BORISOVA, Elena Rafailovna - Candidate of Economic Sciences, Doctor of Philosophy Sciences, Professor of the Department of Finance, Credit and Statistics. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: [email protected]
УДК 658.14
ОРГАНИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ В XVI-XVII вв.
Н.С. Глоба
Рассматриваются особенности развития финансовой системы России в условиях формирования самодержавно-бюрократического государства, раскрываются особенности влияния организации финансового управления на развитие торговой, налоговой и таможенной деятельности.
Ключевые слова: финансовые органы государства; финансовое управление; развитие таможенного дела; развитие налоговых органов; приказы - органы центрального управления.
N.S. Globa. ORGANISATION AND DEVELOPMENT OF FINANCIAL MANAGEMENT IN RUSSIA IN THE XVI-XVII CENTURIES
The article deals with the features of the development of the Russian financial system in the conditions of formation of the autocratic-bureaucratic state. The peculiarities of the influence of financial management on the development of trade, tax and customs operations are revealed.
Keywords: state financial authorities; financial management; customs system development; tax authorities development; prikaz - a central administration body.
Особенности развития в XVI-XVП вв. финансов, торговли и таможенного дела в России определялись формированием централизованного, служилого, самодержавно-бюрократического государства с его обширным казенным хозяйством, запутанной финансовой системой, включавшей множество различных податей и
сборов, денежных и натуральных, внешних и внутренних, прямых и косвенных, с продажи товаров или только за их право.
В рассматриваемый исторический период органами центрального управления выступали приказы - специальные дворцовые учреждения, возникшие и развившиеся из великокня-
жеской канцелярии и канцелярии Боярской думы. Если первоначально начали функционировать военное и дипломатическое ведомства - будущие Разрядный и Посольский приказы, то центральные финансовые ведомства выделились из великокняжеской Казны - центрального финансового подразделения великокняжеской канцелярии. Заметную роль в их организации сыграл при Иване III «византийский финансист и купец» П.И. Ховрин-Головин, потомки которого были казначеями на протяжении нескольких поколений.
Приказы действовали именем государя, непосредственно подчинялись царю и Боярской думе и являлись высшими правительственными и судебными инстанциями. Несомненно приказы являлись постоянно действующими учреждениями и в основу их деятельности был положен (хотя и не полностью выдержан) функциональный принцип. При этом приказная система, формировавшаяся на протяжении длительного времени без определенного плана и последовательности, была чрезвычайно громоздкой и запутанной. Хотя каждый приказ ведал определенным кругом вопросов, строгого разграничения компетенции между ними не существовало. Поскольку сфера деятельности многих приказов совпадала, ни одному исследователю до сих пор еще не удалось составить удовлетворительную классификацию этих учреждений.
Следует сказать о том, что не позднее первой половины XVI в., примерно в 1547 г., возник Приказ Большого дворца, ведавший всеми дворцовыми имениями и монастырскими землями; ему также были подчинены 36 городов с их уездами и множество волостей и сел в различных регионах. Управление дворцовым хозяйством включало и сбор от сдачи отдельным лицам в оброк великокняжеских кабаков, таможен, мельниц, рыбных промыслов и т. д.
В 1554-1555 гг. из состава Казны выделился Приказ Большого прихода, ставший вскоре главным финансовым органом государства. Он осуществлял управление таможенным делом, наблюдал за правильностью мер и весов, отвечал за поступление пошлин, мытов и иных первостепенных общегосударственных доходов, выступал в роли судебной инстанции при столкновении таможенников и откупщиков с населением и т.д.
Со временем от Большого прихода отделились Приказ Новой четверти, осуществлявший управление питейными сборами и суд по делам о тайной продаже вина и табака, приказы имевшие строго очерченный территориальный предмет ведомства - приказы Новгород-
ской, Владимирской, Галицкой четвертей и др., Большая таможня, Посольская новая таможня (занималась оформлением иностранных товаров), Померная изба (здесь собирали помер-ную пошлину с привозного хлеба и других агрокультур), Мытная изба (сюда предъявлялись подлежащие пошлинному обложению скот, сено и другие лесные товары) и некоторые другие, составившие особые ведомства. Однако, несмотря на сужение роли Приказа Большого прихода еще в начале XVII в., он сохранял свое значение центрального финансового учреждения. Именно на этот приказ Новоторговый устав 1667 г. возложил заведование делами торговых людей, сложившихся к тому времени в особое сословие и охрану их «от воеводских налогов».
Время создания Приказа Большой казны тоже не поддается точному определению. По-видимому, это произошло в царствование Ивана IV, но ряд ученых считают, что Приказ Большой казны (Большая казна) - центральное финансовое учреждение России XVII - начала XVIII в. был создан в 1621-22 гг. по инициативе патр. Филарета для руководства государственным хозяйством.
Первоначально Приказ Большой казны отвечал за поступления в государеву казну прямых налогов с тех городов, сел и деревень, которые не подчинялись напрямую ведомствам с территориальной компетенцией. Затем в сферу его деятельности вошло управление горным делом, казенная промышленность, торговля и торговое население (гости, торговые люди гостиной и суконной сотен). В ноябре 1613 г. в было образовано особое ведомство на правах приказа - Денежный двор, который в 1625/26 г. был подчинен Приказу Большой казны.
Как можно отметить, в XVI - и первой половине XVII вв. в России не существовало единого финансового учреждения с общегосударственной компетенцией. Фактически финансовые вопросы в той или иной мере приходилось решать почти всем приказам, которых было не менее 40.
Вторая половина XVII в. характеризуется упадком земского начала и усилением бюрократических тенденций в центральном и местном управлении России. При царе Федоре Алексеевиче (1676-1682 гг.) правительство попыталось соединить однородные органы и упростить систему центрального управления. Стремясь к преодолению раздробленности финансовых функций, оно провело радикальные административные преобразования. В 1670-77 гг. Приказ Большой казны был объединен общим руководством с группой других финансовых приказов. Тесть царя боя-
рин И.М. Милославский и его ближайшие сподвижники возглавили важнейшие финансовые приказы. Наконец, в 1680 г. благодаря продолжившейся реформе финансового управления функции Приказа Большой казны еще более расширились. С ним были соединены приказы: Приказ Большого прихода и Приказ новой четверти, выступавшие в роли промежуточного звена, своего рода «главков» таможенно-фискальной системы; в его компетенцию был включен сбор таможенных пошлин, питейных, данных и оброчных денег, неокладных доходов, натуральных сборов и других доходов. Ему же был передан контроль над бюджетом местных учреждений.
Важно отметить, что и после проведения финансовой реформы Приказ Большой казны не сделался единственным органом, отвечавшим за финансовые поступления, так как наряду с ним продолжал существовать ряд иных приказов, наделенных финансовой компетенцией (Сибирский, Посольский, Стрелецкий и др.). Одновременно с этим проводимая реформа внесла затруднение в работу четвертных приказов, которым в 1683-84 гг. было возвращено большинство их прежних доходов, кроме таможенных и питейных сборов.
В ходе преобразования Российского государства в результате реформ, проводимых Петром I, Приказ Большой казны был ликвидирован в 1718 г.
Рассматривая организацию местного финансового управления, необходимо отметить, что до середины XVI в. местное управление в области финансов осуществлялось через систему кормлений, т. е. через наместников и волостелей с их штатом, власть которых ограничивалась и регламентировалась Судебником 1497 г., уставными грамотами, выдаваемыми местному населению, и доходными списками, которые получали кормленщики. Назначение их именовалось пожалованием и всецело зависело от воли государя. Государственную регламентацию размера наместничьего корма осуществляло ведомство казначея. Поскольку в состав корма неизменно входили таможенные пошлины с иногородних купцов, можно утверждать, что не великокняжеским таможенникам, собиравшим пошлину в Казну, а именно наместникам и волостелям в то время принадлежала ведущая роль в таможенном управлении на местах.
С 30-х гг. XVI в. в стране параллельно с системой кормления стало развиваться земское управление (губных старост). При отмене наместничьего управления губные учреждения (губные избы) заменяли собою в уездах все
областное управление. В некоторых городах до введения воеводского управления губные старосты правили на правах воевод.
В связи с отменой наместничьего корма и установлением оброка с посадов и волостей, получивших земские учреждения, сбор таможенных пошлин повсеместно передавался выборной власти (земским мирам). Земской староста, ларечный целовальник, земские целовальники (аналог современных налоговых инспекторов) заведовали сбором податей, составляли таможенное управление и хранили казну. Такой порядок давал органам центральной власти возможность в случае недобора податей и таможенных денег взыскать их с выбранных представителей земского мира из числа состоятельных горожан (купцов и тяглового посадского населения).
Часто случалось так, что земство слало челобитную царю, указывая на то, что выбирать некого, после чего в город слался указ: выбрать к таможенному сбору того же голову и целовальников, которые выбраны к кабацкому сбору и т.д. Нередко одни и те же посадские люди несли две, а то и более тяжелых служб. Им также поручали дела по финансовому управлению банями, сбору денег с лавок, со сплава дров, с приготовления кваса и другие заботы.
Местное таможенное управление также обычно соединялось с управлением питейных сборов, а должность таможенного головы соединялась с должностью головы кабацкого. При этом специального указа, направленного на ограничение власти таможенного головы в области взимания таможенных пошлин, не издавалось.
Еще в первой половине XVI в. в некоторые, главным образом пограничные, города стали назначаться воеводы с властью военного управления, а также дьяки для управления финансового. В результате осуществления административной реформы Ивана Грозного (1555-56 гг.), упразднившей кормленную систему, воеводы укоренились в местном управлении. При этом бывшие кормленщики (наместники и волостели) нередко сами превращались в воевод. Дальнейшая централизация государственного управления и распространение приказно-воеводского управления произошли в Смутное время. Во второй половине XVII в. местное управление (военное и гражданское) окончательно сосредоточилось в руках воевод, действовавших по «наказам» (инструкциям) московских приказов, которым они подчинялись.
Формально власть воевод укоренялась с единственной целью - обеспечить централизацию государственного управления. Формально
их денежно-вещевое довольствие определялось уже не поборами с местного населения, не кормлением, а государевым жалованием. От наместников воеводы отличались еще и тем, что не могли сами назначать на управленческие должности своих людей: их помощниками были государевы приказные люди, высший надзор за которыми принадлежал правительству.
Назначение воевод производилось царем и Боярской думой обычно на один-два года. Управляя городами и областями, они подчинялись тому приказу, в ведомстве которого состоял город. При замене одного воеводы другим дьяки соответствующего московского приказа составляли наказ, определявший круг обязанностей нового служителя, и грамоту его предшественнику с сообщением о назначении нового лица. В больших городах воеводскую власть одновременно осуществляли несколько человек (2-4). В таком случае один из воевод считался главным. В подчинении у них были дьяки, подьячие, тиуны, приветчики, приставы и другие «приказные» люди, приводившие в исполнение приказания воеводы.
Не обладая правом непосредственного вмешательства в сбор налогов и пошлин, воевода обязан был осуществлять общий надзор за деятельностью таможенных и налоговых органов, следить за правильностью мер и весов, используемых при продаже товаров; по получении соответствующей грамоты из Москвы он назначал выборы таможенного головы и целовальников, а затем утверждал их в должности; заслушивал финансовые отчеты от должностных лиц, пресекал их действия (или бездействия), которые могли нанести ущерб казне, преследовал нарушителей таможенных и налоговых правил, применяя против них репрессивные меры, обладая реальной полицейской и военной властью, направляя в помощь финансовым органам служилых людей для усмирения злостных неплательщиков и т.д. Если же воевода проявлял по каким-либо причинам нерасторопность или нерешительность в решении данных вопросов, то в случае необходимости таможенный голова, минуя городского воеводу, напрямую обращался в московский приказ, которому подчинялся. В ответ в города посылались две грамоты - самому голове и воеводе. Первому предписывалось взять столько служилых людей, сколько надо, а второй был обязан, помимо своего желания, обеспечить необходимое число стрельцов.
Во многом независимость таможенного головы обеспечивалась тем, что воеводы не могли произвольно сменять таможенников, не вправе были контролировать их действия или
вмешиваться в сношения с московскими приказами. Если таможенный голова назначался царским указом или имел наказ из московского приказа и таким образом выпадал из-под юрисдикции городского воеводы, то за воеводой сохранялось право наказывать его подчиненных - таможенных целовальников, обязательно извещая государя о совершенных ими злоупотреблениях.
Зачастую воеводе приходилось выступать в роли посредника в сношениях органов местного финансового управления с соответствующим центральным приказом, вмешиваться в их конфликты с купцами, а также разрешать торговые споры между русскими и иноземцами. Одновременно с этим на воеводу, контролирующего контрабандный ввоз и вывоз товаров, возлагалась ответственность за отбор и покупку дорогих тканей, драгоценных камней, золотой и серебряной посуды, а также других необходимых товаров для государевой казны по «прямой цене» зарубежного купца, «без прибыли и без провозу».
Необходимо отметить, что в финансовом и экономическом отношениях земские и губные выборные органы формально были независимы. Хотя воевода возглавлял местную гражданскую власть, административную, в том числе и полицейскую службу, ему запрещалось подменять выборных миром голов и старост в денежных сборах и в «мирских делах». Однако, поскольку в Московском самодержавном государстве выборная (общественная) и приказная власти не были строго разграничены, воеводы постоянно вмешивались в сферу деятельности губных и земских учреждений. Сохранившиеся в общественном сознании традиции кормления, воеводский надзор за перемещением товаров и людей, за всем процессом раскладки и взыскания налогов, воеводский правеж (взыскание недоимок) открывали дорогу для больших злоупотреблений со стороны воеводской власти. Воеводы и приказные люди, как указывал Н.И. Костомаров, под разными предлогами сохранения порядка хватали торговцев, сажали в острог, вымогали взятки, разгоняли торги, брали насильно товары, били торговцев батогами, заводили дела по искам заведомых «ябедников» и т.д. В такой ситуации и сотрудники органов местного финансового управления становились активными участниками корыстной преступности.
Таким образом, земским и губным выборным органам поневоле приходилось «с пониманием» относиться и считаться со злоупотреблениями со стороны участников местного
управления. В свете же раскрываемых воеводами среди низовых финансовых органов различных налоговых и таможенных нарушений московские власти не считали нужным обращать внимание на их собственные прегрешения и злоупотребления, предпочитая показывать негативную реакцию из центра лишь в чрезвычайных случаях.
Вместе с тем постепенно воеводы отстранялись от системы финансового управления, одновременно с этим убывала и зависимость от них голов и целовальников. Начиная с 20-х гг. XVII в. правительство попыталось упорядочить властные полномочия воевод. Так, в 1620 г. им было запрещено не только участвовать в торговле, но даже что-либо покупать у посадских, кроме продовольственных товаров. Позднее воеводам категорически было запрещено делать произвольные распоряжения таможенным службам, но за ними было оставлено право надзора за исправностью несения службы таможенными головами, которые были обязаны ежемесячно относить воеводе в съезжую избу таможенные книги, деньги и давать финансовый отчет. Начиная с 1638 г. в ряде городов и областей воеводам было запрещено ведать деятельностью торговых людей, их судом и передвижением товаров. Все это предоставлялось таможенным головам. В дальнейшем из юрисдикции воевод были изъяты вопросы проезда торговых людей и провоза товаров.
Однако, хотя в первой половине XVII в. правительство и попыталось ограничить власть воевод в таможенной, торговой и финансовой сферах, закрепив это в статьях Новоторгового устава 1667 г., данные попытки не принесли ожидаемого, желаемого результата, потому что за воеводами была оставлена в данных сферах деятельности власть надзирающая и распорядительная. Поэтому со всей страны в Москву стекались жалобы на произвол воевод, на невозможность исполнения должностными лицами своих обязанностей в полном объеме.
Решающий шаг в замене ответственности воевод по финансовым делам соответствующей ответственностью посадских общин,
действовавших под надзором московских приказов, был сделан в первый год царствования Федора Алексеевича. По завершении финансовой реформы 1679-1681 гг. местная приказная администрация была полностью отстранена от участия в сборе прямых и косвенных налогов, за ней сохранялись лишь «расправные дела» и суд. Одновременно с этим происходило усиление воеводской власти в решении других вопросов, например, значительно был усилен надзор в полицейском отношении в области контрабандного ввоза товаров, санитарного контроля, правильного производства торговли, взимания судебных пошлин и т.д.
Следует отметить, что несовершенство финансовых органов центрального и местного управления Русского государства проявлялось и в том, что правительство в то время не имело еще возможности поручить взимание торговых и проезжих пошлин, разных натуральных налогов, заведование казенными промыслами и торговыми операциями (винными, хлебными, соляными и др.), сортировку, распределение и торговлю казенными товарами непосредственно своим чиновникам. Поэтому недостаток подготовленных людей на должности сборщиков налогов восполнялся путем привлечения профессионалов из состава членов привилегированного торгового купечества и тяглого посадского общества.
Таким образом, нормальное функционирование финансового аппарата обеспечивалось за счет принудительного пополнения кадров финансовой системы имущественно-состоятельными агентами, способными материально возместить причиненный казне ущерб. По словам В.О. Ключевского, «это были настоящие рекрутские наборы купечества в казенную службу». Неудивительно, что торговые люди различных городов постоянно обращались к царю с челобитной, прося об освобождении от тягостной службы в органах местного финансового управления, указывая на то, что данная служба является для них обременительной, тягостной и разорительной повинностью.
ГЛОБА Николай Степанович - кандидат юридических наук, профессор кафедры гражданско-правовых дисциплин. Королёвский филиал Международного юридического института. Россия. Московская область. Королёв. E-mail: [email protected]
GLOBA, Nikolay Stepanovich - Candidate of Lеgal Sciences, Professor of the Department of Civil and Law Disciplines. Korolev branch of the International Law Institute. Russia. Moscow region. Korolev. E-mail: [email protected]
