CC BY
424
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
История права и государства
С.Е Байкеева*
Эволюция приказной модели государственного управления и правовые основы формирования бюрократического аппарата в России в XVII веке
История России неотделима от процесса становления национальной государственности. Российская государственность имеет более чем тысячелетнюю историю, в которой важное место занимали государственное управление, государственная служба, обеспечение государственного аппарата подготовленными для этой деятельности кадрами.
К концу X в. завершилось объединение отдельных племенных княжений восточных славян в единое государство - Киевскую Русь, обладавшее чертами раннефеодальной монархии. В этот период складывалась система государственного управления. Князь и его дружина, посадники и иные должностные лица, крестьянские общины - миры олицетворяли административную власть, деятельность которой была приспособлена к требованиям государства.
Процесс консолидации русских земель завершился во второй половине XV в. образованием единого Московского государства. В XVI в. происходит его дальнейшее укрепление, связанное с возрастанием роли и значения носителя верховной власти и установившего с помощью служилого дворянства к середине столетия самодержавную форму правления. Одновременно складывается и соответствующий государственный аппарат.
Феодальная верхушка - бояре, в руках которых находились крупнейшие вотчины, имевшие собственные вооруженные силы, становятся главной опорой и помощниками монарха. Великий князь московский и царь «всея Руси» разделяет с ними свою власть в высшем законодательном органе государства - Боярской думе. Ее члены назначались великим князем на основе местничества. С первой половины XVI в. помимо удельных князей и бояр московского князя в составе Боярской думы появились и менее знатные лица - окольничие, думные дворяне - представители поместного служилого дворянства, а несколько позже и думные дьяки - они вели думское делопроизводство.
Московское государство восприняло некоторые черты административного управления, используемого монголо-татарами: порядок налогообложения, ямская транспортная служба, финансовоказенное ведомство. Деспотическое влияние монголо-татар на государственное управление проявилось в смене вассалитета Древней Руси подданством. Остатки вассалитета, при котором не ущемлялась личная свобода вассала, находившегося под покровительством сеньора, постепенно исчезли в XV-XVI вв. К XVI в. на Руси утверждается господство отношений типа «государь-холоп»1.
Важной мерой, направленной на централизацию управления, явилось ограничение местничества при назначении командования войсками. Принятое в 1556 г. «Уложение о службе» приравняло в
* Кандидат юридических наук, доцент.
отношении ратной службы вотчины к поместьям. Там же был определен порядок службы «по отечеству» дворян и детей боярских - низшего слоя служилых людей2. Начиналась служба отрока с 15 лет, до этого возраста дворянин числился «недорослем». Служба переходила по наследству. В служилые люди «по отечеству» могли вступать и лично свободные люди - «новики». За службу полагалось вознаграждение: земельные и денежные жалования.
Наряду со службой «по отечеству» с 1550 г. начинается набор на службу «по прибору». На эту службу мог поступить любой свободный человек, но она не являлась наследственной и была низшей по отношению к службе «по отечеству». К «приборным» людям относились стрельцы, пушкари, воротники, казаки, казенные кузнецы и др. За службу они наделялись либо участками земли для личного пользования, либо денежным и хлебным жалованием. Из-за нерегулярности выплат служилые люди должны были заниматься торговлей или ремеслом, порой в ущерб исполнению служебных обязанностей.
В Московском государстве создается централизованный государственный аппарат. Основой новой государственности стала система наместных отношений, когда категория служивых людей (дворян) получала за свою службу, как военную, так и гражданскую, земельный надел на прокорм3. Надел давался на срок службы. Служат уже и слуги, получая за это содержание. К XV в. происходит сокращение феодальных привилегий и иммунитетов. Складывается иерархия придворных чинов, даваемых за службу: окольничий, дворецкий, казначей, чины думных дворян, думных дьяков.
Определенные изменения претерпевают и органы исполнительной власти. В конце XV в. появляются первые «приказы» - центральные правительственные учреждения, ведающие отдельными отраслями управления. Происхождение термина «приказ» связано с практикой организации административной деятельности, когда определенная группа вопросов поручалась кому-то из бояр, вокруг которого формировался постоянный штат дьяков и подьячих, ведших делопроизводство.
Впоследствии должностным лицам придавались помощники, выделялись специальные помещения и необходимые для работы материалы и средства. Во второй половине XVI в. учреждения канцелярского типа превратились в государственные органы центрального и местного управления с определенными функциями, штатом, бюджетом, порядком работы и делопроизводством. Приказы прошли эволюционный путь развития, длительную проверку на жизнеспособность, прежде чем сформировались их функции и они получили признание в качестве необходимой части в политической надстройке государства4.
В основе приказной системы лежал принцип нераздельности административной и судебной власти. Деятельность приказов финансировалась либо из казны, либо путем передачи в управление приказами отдельных городов и уездов, где они собирали в свою пользу налоги и пошлины. По роду деятельности можно выделить приказы функциональные и территориальные, дворцовые и общегосударственные. В силу того, что образование приказов шло от необходимости решения той или иной задачи, функции их порой были весьма противоречивы.
Проблемами организации государственной службы и финансирования государственного аппарата занимались Приказ большого прихода, Разрядный, Поместный и Ямской приказы. Одним из важнейших был Разрядный приказ. Возникший в качестве канцелярии при Боярской Думе, Разрядный приказ стал важнейшим органом по организации государственного управления и кадровой политики. Он ведал личным составом армии, следил за комплектованием, учетом, денежным и поместными окладами, вплоть до определения «статьи», т.е. размера жалования. В ведении приказа находилась постройка крепостей, пограничных городов и пограничная служба. Помимо функций, связанных с содержанием войска, Разрядный приказ ведал и государственным аппаратом: назначал наместников, воевод, послов, приказных судей, разбирал местнические дела.
В связи с ростом значения служилого дворянства появляется и другой, не менее важный приказ
- Поместный. Именно он осуществлял наделение земельным жалованием за службу. В его ведении находились государственные земли, раздаваемые в поместья. Основанием для наделения землей было пожалование от лица царя и Боярской думы. В специальной, так называемой «даточной книге» делались записи о размерах всех поместий. В своем штате приказ имел писцов, дозорщиков, межевщиков и других должностных лиц для составления специальных учетных документов: окладных, межевых, писцовых, переписных, дозорных книг. Одной из сторон деятельности Поместного приказа было рассмотрение споров по земельным делам служилых людей, которые возникали достаточно часто.
Для рассмотрения вопросов, связанных с другой категорией служилых людей - стрельцами, был создан специальный Стрелецкий приказ. Он заведовал стрельцами в военном, административном и служебном отношениях. Появление специального приказа объяснялось тем, что стрельцы являлись менее привилегированной категорией, так называемыми служилыми людьми «по прибору», и получали не столько земельное, сколько денежное или натуральное жалование.
Систему полицейско-сыскных органов уже в середине XVI в. возглавлял Разбойный приказ. В нем утверждались на должности губные старосты, целовальники и дьяки, а также утверждались приговоры губных органов. В 1682 г. приказ стал именоваться Разбойным сыскным приказом, через год Сыскным приказом, а с 1687 г. - Приказом сыскных дел5. Судебно-полицейские функции так же осуществляли Разбойный, Холопий, Судный и Земской приказы. Особый Челобитенный приказ принимал все челобитные на имя царя, апелляционные жалобы на действия должностных лиц и
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
государственных учреждений, проверяя их обоснованность, а в дальнейшем передавал их на рассмотрение царя либо в соответствующие учреждения.
Наряду с вышеперечисленными, в Русском государстве существовали и другие приказы, ведавшие отдельными отраслями управления или отдельными категориями служилых людей.
Высший слой «служилых людей» формировался в рамках института, который назывался Государев двор. В XIV-XV вв. в ходе развития государства произошло слияние дворов удельных князей с двором великих князей московских и образование Государева двора как объединения высших государственных служащих, существовавшего вплоть до петровских реформ начала XVIII в.6 Входившие в Государев двор «служилые люди» делились на чины: думные (члены Боярской думы), высшие придворные чины (дворецкие, казначеи, кравчие, постельничие, ловчие, сокольничие, ясельничие), московские чины (стольники, стряпчие, «большие», дворяне, дьяки, жильцы) и «выбор из городов» (представители дворян из уездных корпораций).
Представители Государева двора занимали высшие и средние командные должности в армии, возглавляли центральные и местные органы власти. Представителями власти великого князя, а затем царя на местах стали наместники в крупных землях и воеводы - в волостях, уездах. Наместник или воевода получал не жалование, а «корм» от местного населения, т.е. хлеб, мясо, фураж и другое необходимое для жизни. Они управляли территорией, судили население и «кормились», взимая поборы в свою пользу. В XV в. поместный принцип утвердился как базовый во взаимоотношениях государства и его служащих.
В этот период формируется самостоятельная сословная корпорация - дворянство. В зависимости от уровня службы полагалось жалованье и поместье определенного размера с крестьянами. Каждый дворянин, получивший от государства поместье, был обязан по требованию великого князя явиться «конно, людно и оружно», т.е. быть на коне, в полном вооружении и с определенным числом вооруженных людей.
Права аристократических родов занимать определенные места на государственной службе регулировались традиционной иерархией родов и обычаев местничества. Каждому роду было четко определено его место - разряд с записью в разрядных книгах. Специальный Разрядный приказ ведал делами служилых людей, назначениями, выдачей жалованья за службу, вел разрядные книги. В функции этого приказа входило также назначение наместников, воевод, послов, приказных судей, разбор местнических дел7. Такой порядок негативно отражался на эффективности государственной управленческой деятельности, качестве корпуса чиновников, способствовал конфликтам между боярскими и дворянскими родами.
В приказном строе Московского государства складывалась бюрократическая система, проявлением которой было: «всевластие правительственных органов и бесправие обывателей, произвол назначенных властей, эксплуатирующих население, отсутствие правильно поставленного контроля и ответственности»8. Стремительно увеличивалось количество служилых людей. Если в 1640 г. в центральном аппарате их насчитывалось 1611 человек, то через пятьдесят лет, в 1690 г., -уже 4657 человек. Обычно при назначениях принимались в расчет три фактора: родословная кандидата, его чин (служебный титул) и разрядность (предыдущие должности)9 .
Приказное управление уже во второй половине XVI в. охватывало почти все отрасли государственного управления. Число приказов значительно увеличилось, выросли штаты, более четко определились компетенция, порядок делопроизводства.
Для контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был создан Приказ тайных дел, подчинявшийся непосредственно царю и имевший широкие полномочия. В его задачи входили обеспечение гармоничного функционирования государственного механизма, политический сыск, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью.
Одна из особенностей процесса оформления государственной службы в самостоятельную отрасль заключалась в том, что ее становление происходило в обстановке утверждения российского централизованного государства, причем этот процесс ускорялся сложным внешнеполитическим положением страны. Эти обстоятельства обусловили возникновение специфической системы общественной организации, при которой каждое сословие населения могло сохранить себя лишь в случае, если несло «службу» или «тягло» в пользу государству.
В процессе формирования абсолютной монархии происходила консолидация дворянского сословия. Особое положение феодальной аристократии (боярства) уже в конце XVII в. резко ограничивается, а затем и ликвидируется. Важное преобразование заключалось в принятии акта об отмене местничества (1682 г.). После этого, как отмечает В.О. Ключевский, «совершенно изменилось отношение сословного положения служивого лица к служебному чину. Прежде этот чин определялся принадлежностью лица к известному генеалогическому слою; теперь, наоборот, приобретение известного служивого чина вводило в состав высшего служивого класса, какого бы оно ни было происхождения»10. Аристократическое происхождение утрачивает значение критерия при назначении на руководящие государственные посты. Его заменяют принципы выслуги, квалификации и личной преданности государю.
В середине XVI в. широкое развитие получило местное самоуправление. Начало ему было положено губной реформой, разделившей страну на административные округа, и решениями
церковных и земских соборов 1549-1551 гг. Окончательно была ликвидирована система кормлений (1555-1556 гг.). Вместо наместников и волостелей на местах создается институт земских старост. Это были выборные лица из числа наиболее зажиточных посадских людей и крестьян.
Общий надзор за местным управлением возлагался на губных старост, ведавших уголовным судом, военно-административным и финансовым управлением в уездах. Одновременно они осуществляли функции местной полиции и городских военных комендантов (городовых приказчиков). Тем самым местное дворянство получило возможность использовать в своих интересах новую земскую организацию. Заметно выиграло от новой земской организации местное купечество. Можно сказать, что земская реформа завершает общую перестройку аппарата государственного управления на новых сословных началах.
В XVII в. наблюдалась тенденция усиления самодержавной власти. После бурных событий начала века государственная власть в стране была восстановлена в виде сословно-представительной монархии, опиравшейся на Боярскую думу и земские соборы. Социально-политическая база монархии в ее стремлении к абсолютизму значительно расширилась - происходила постепенная консолидация господствующих сословий, опиравшаяся на сближение поместной и вотчинной форм феодального землевладения, однако в XVII в. появились лишь зародыши абсолютизма. Новая династия Романовых взяла курс на ограничение, а затем и полное закрытие доступа в ряды служилого дворянства лицам из других социальных слоев.
Первая половина XVII в. - время расцвета сословно-представительного строя, связанного с активной деятельностью земских соборов. Они сыграли заметную роль в преодолении последствий Смутного времени, в восстановлении и укреплении монархии. Определенное ограничение власти монарха было связано с привилегированным положением родовитой боярской аристократии, входившей в Боярскую думу. Со временем в Боярской думе появились представители неродовитых фамилий - думные дьяки, занимавшие высокие государственные посты лишь благодаря личным заслугам. В силу этого со временем дума теряла свой аристократический характер, ее значение падало. Боярская дума постепенно превращалась в высший бюрократический орган государственного аппарата, в верховную распорядительную и судебную инстанцию. Возрастало значение царской Ближней думы - узкого круга личных советников царя, куда входили даже лица, не имевшие думных чинов. При Алексее Михайловиче Ближняя дума превратилась фактически в официальное учреждение
- Государеву комнату.
Наивысшего развития приказная система управления достигла в XVII в. В этот период насчитывалось более 80 приказов, но постоянно действовало 40, а остальные создавались в связи с возникавшими потребностями в управлении. Приказная система характеризовалась отсутствием четкого разграничения ведомственных функций, соединением в них ведомственного принципа в управлении с административно-территориальным11. Характерными чертами приказной системы того времени были «громоздкость, параллелизм и нечеткость разделения функций приказов»12.
Во главе приказа стоял «судья», иногда имевший специальный титул: дворецкий, окружничий, казначей и др. Главу приказа обычно назначала Боярская дума из числа своих членов. Порой один и тот же человек управлял несколькими приказами, в силу этого большинство приказных начальников приказной деятельности внимания уделяли мало, передоверяя ее дьякам. На должность приказного дьяка в XVII в. назначали дворян, духовных лиц, а порой и крупных купцов. В подчинении у дьяков находились подьячие - служащие приказной канцелярии, выполнявшие техническую работу.
Продолжались изменения и в местном управлении. Завершилась замена наместничьего управления, основанного на принципе кормления, воеводским. Воеводами назначались преимущественно дворяне. На протяжении XVII в. в руках воевод постепенно сосредоточилась вся административная, полицейская и судебная власть в уездах. Усиление абсолютистских устремлений царской власти находит выражение в эволюции системы государственного управления.
Одной из сторон трансформации сословной монархии в абсолютную были изменения в составе, положении приказных людей по мере изживания земских учреждений и развития приказного начала в системе государственного управления.
Развитие воеводско-приказного управления в 20-30-е гг. XVII в. наталкивалось на недовольство сословий. В челобитных и на заседаниях Земских соборов в 30-40-е гг. представители столичного и местного дворянства, горожан одновременно с требованием законодательного оформления прав и привилегий выступали в защиту сословно-представительного принципа формирования аппарата управления против приказного и особенно с критикой верхушки приказной группы. Отрицательная реакция сословий на усиление роли приказных людей потребовала законодательного оформления этой службы.
Развитие системы государственных органов опережало нормативную базу. Именно государственно-политическая централизация послужила толчком к созданию правовой системы. Конец
XV века ознаменовался резким повышением роли писаных источников права и значительным увеличением объема законодательного материала. Совершенствовались навыки, приемы, способы формулирования юридических норм. Основными источниками общерусского права того времени стали великокняжеское (царское) законодательство в виде жалованных, указных, духовных грамот и
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
указов, «приговоры» Боярской думы, постановления Земских соборов, отраслевые распоряжения приказов. Появились новые, сложные формы законодательства.
Для дворян, иных служивых сословий государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы, личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу. Это Судебники 1497 и 1550 гг., Соборное Уложение 1649 г., великокняжеские, а затем царские указы.
Во второй четверти XVII в. выходит ряд законодательных актов общего характера (они касались количества и источников комплектования подьячих), в результате чего происходит смена господства норм обычного права общими законодательными нормами, определяющими приказную службу. Первым законодательным актом о комплектовании приказных кадров явился царский указ от 7 декабря 1640 г. В нем отмечалось: «Во все приказы послать памяти чтоб поповских и дьяконовских детей, и гостиные и суконные сотни торговых, и черных сотен посадских всяких, и пашенных людей и их детей в подьячие не принимать»13. Этот законодательный акт достаточно четко определил кадровую политику правительства по формированию состава приказных людей. Его издание явилось своеобразной гранью, определившей в дальнейшем ограничительную политику высшего руководства государством в кадровом вопросе и важным этапом в правовом оформлении приказных людей, как законодательно признанной части служилого сословия.
В правление Алексея Михайловича совершенствуется система учета государственных служащих, устанавливается обязательность оформления акта об отставке государственного служащего с указанием причин - по состоянию здоровья, старости. Принимаются указы, регламентирующие продолжительность рабочего дня, размеры и формы оплаты труда служащих в зависимости от имеющегося чина. В указах второй половины XVII в. обозначилась тенденция замены натуральной оплаты труда служащих денежной. С целью пресечения злоупотребления служебным положением должностных лиц на местах - воевод и приказных людей - Соборное Уложение объявляло недействительными сделки, заключенные служащими, расширяло ответственность служащих за должностные преступления.
Указом от 10 апреля 1667 г. был законодательно установлен обязательный порядок приведения к присяге государственных служащих перед вступлением в должность. В частности, предписывалось: «Стольников, и Стряпчих, и Дьяков, и Жильцов, кого Он, Великий Государь, в которой чин пожалует, приводить к вере в тех числах, кто в котором будет пожалован, а не быв у веры... никаких дел не делать...»14.
В целях усиления борьбы с казнокрадством государственных служащих Указ Федора Алексеевича от 28 декабря 1677 г. установил, что лица, донесшие о подтвердившихся фактах хищений, получат вознаграждение в виде права на получение конфискованного имущества осужденных15. В этот период был также установлен жесткий контроль за внешним обликом служащих. За нарушение закона предусматривалось понижение в чине государственного служащего, совершившего проступок, и наложение царской опалы16.
Серьезным препятствием на пути совершенствования государственной службы в XVII в. оставался административный обычай местничества. Поэтому центральная власть ужесточила политику постепенного ограничения и искоренения местничества, активно начатую еще Иваном IV. Но правовое регулирование и фактическое состояние института государственной службы не соответствовали задачам, встававшим перед государством. «В конце XVII века путаница была так велика, что жители не знали, у кого искать правды»17.
Соборное Уложение 1649 г. закрепило и дало толчок дальнейшему развитию приказного начала в государственном управлении. Во второй четверти XVII в. происходит смена поколений дьяков, изменение облика дьяческого чина в связи с приходом лиц, чья карьера развивалась при новой династии. Среди судей приказов происходит сокращение знати, но не падение ее роли, так как в руках особо приближенных к царю бояр концентрируется руководство несколькими приказами.
На протяжении всего XVII в. продолжается несанкционированный сверху рост подьяческих штатов. Он диктовался усложнением государственного управления и внутренними потребностями приказных учреждений, происходил по инициативе приказных судей и дьяков. Наибольший рост всего разряда московских приказных людей падает на 70-е гг. - число дьяков доходит до 75 человек, а подьячих - до 1447 человек. В связи с постоянно растущей потребностью в кадрах для приказной работы начинается организация профессиональной подготовки в приказах, в частности, в поместном, где были самые многочисленные штаты18.
Приказные люди, вне зависимости от их происхождения, были включены в структуру служилого сословия русского общества, пользовались соответствующими правами и привилегиями. Но занимали приказные люди в нем особое место, создавая свою систему чинов, параллельную общей, но не связанную с родовитостью происхождения. Для приказной чиновной лестницы, в отличие от служилой, характерно отсутствие внутренних барьеров между отдельными чинами, что формально открывало возможность продвижения по службе вплоть до думного дьяка.
Формирование государственной службы происходило одновременно со строительством системы органов государственной власти и их аппарата. Государство и общество были настолько
тесно связаны между собой, что их фактическое слияние привело к утверждению в допетровской Руси XVI-XVII вв. «служилого государства» как особого типа государственности. Государство определяло статус основных социальных слоев и групп в общественной иерархии, официально закрепляло за ними те или иные служебные обязанности, что утверждалось законодательными актами.
К середине XVII в. происходит выделение гражданской службы из службы вообще, которая была преимущественно военной. Это нашло отражение в изменениях, которые претерпели присяги приказных людей, даваемые при смене царя всем населением и отдельными лицами при вступлении в должность или повышении чина.
С 1598 г. общие присяги (крестоприводные записи) для всей массы служилого населения дополнялись приписями думным чинам, стольникам, дьякам, подьячим и т. д. Тексты общей присяги были в достаточной степени устойчивы, закрепляя преемственность власти на протяжении XVII в. Приписи же постоянно усложнялись и конкретизировались для различных чинов и должностей с учетом изменений их служебных обязанностей. Дьяки и подьячие присягали «всякое дело делати и
1 9
судити вправду», не заниматься казнокрадством, «посулов и поминков ни у кого ни от чего не имать» , не разглашать государственных тайн и т.д. Содержание приписей, расположение отдельных пунктов менялось в зависимости от внутреннего и внешнего положения государства, при этом постепенно понятие службы государю оттесняется понятием государственной службы. Так, в приписи 16261627 гг. думные дьяки обязывались не только «не умышлять» на царя и его семью, но и «лиха никакого Московскому государству никак не хотети»20.
Вместе с тем для приказных людей сохранялось двойственное понимание их службы. С одной стороны, по общей присяге они были обязаны нести службу царю, в основном военную, как и все служилые люди. С другой стороны, специальными приписями их служба определялась как работа в государственных учреждениях, т.е. была гражданской службой. Таким образом, обязанности приказных людей разделились к середине XVII в. на «государеву службу» (рассматривалась как почетная - в полках, посольствах) и «приказную работу» (текущая работа в приказах и приказных избах - непочетная, с оттенком подневольности). Термин «приказная работа» не применялся к думным дьякам. С 60-х гг. в документах четко разделяется выполнение дьяками и подьячими службы и приказной работы («работаю тебе, великому государю, беспрестанно, и на твоих, государевых, службах я, холоп твой, был 3 года»21 ).
Вокруг приказной работы складывается гражданская служба как отрасль государственной службы. Проявлением этого процесса было становление государственных должностей. Сначала они совпадали со служилой иерархией чинов: дьяки (думные, приказные) и подьячие чины определяли иерархическое положение внутри сословной группы и сферу деятельности: думные дьяки - верховное управление, приказные дьяки - среднее звено руководства центральными и местными учреждениями, подьячие - подчиненное положение в одном из учреждений. По мере роста численности приказных чинов в учреждениях начинают существенно различаться их положение и функции. Чтобы избегать трений между лицами с одинаковыми чинами в одном учреждении, дублирования в работе, потребовалось определение положения («мест») дьяков одного учреждения относительно друг друга. «Места» дьяков в приказе определялись временем получения чина что устанавливало их служебную соподчиненность и разделение на «больших» и «других». Подобная градация увязывалась с размером жалованья, источником его обеспечения и свидетельствовала о процессе бюрократизации аппарата управления.
Во второй половине XVII в. происходят существенные изменения как в характере государственных учреждений, так и в количестве обслуживаемых им людей, число которых к концу века достигло 4657 человек. В их числе - дьяческая прослойка (считая и подьячих с приписью), которая не превышала 130 человек. Большая часть всей группы (2739 человек) была занята в московских приказах, и только 1918 - в местных государственных учреждениях22. А всего общая численность «служилых людей» центрального и местного аппарата, по сведениям В.П. Мельникова, составляла около 5 тыс. человек23 .
Более активно аналогичный процесс развивался в подьяческой среде. Он проявлялся в усложнении структуры этой приказной группы. В центральных и отчасти местных органах сложилось квалификационное деление подьячих на три разряда (статьи): первую (старых), вторую (средних) и третью (молодых). Сначала такое деление было внутренним делом отдельных учреждений, а во II половине XVII в. приобретает официальный характер и контролируется Разрядным приказом. Внутри статей также складывается более дробное деление.
Формирование приказной группы служилого сословия было тесно связано с процессом комплектования конкретных учреждений. Подбор кадров происходил как за счет поступления в них молодых людей, которые не находились ранее на приказной службе, так и путем переводов уже подготовленных подьячих из других учреждений. Кроме того, определенную роль в комплектовании центральных и местных учреждений имело втягивание в приказную службу выходцев из многочисленного разряда «площадных дьячков». «Кадровый голод» при комплектовании центральных и местных учреждений в начале XVII века накладывал отпечаток на качественный состав
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
учреждений. Кадры приказных людей отличались социальной пестротой, зачастую подбирались по случайному принципу, отдельные назначенцы имели сомнительное прошлое24.
Во второй половине XVII в. в связи с усложнением функций приказов потребность в подьяческих кадрах еще более усиливается. В этот период заметно повышается роль Разрядного приказа, как кадрового органа, который наряду с подбором кадров занимался перераспределением подьячих между приказами и приказными избами, определял потребности того или иного приказа в кадрах, готовил предложения по кандидатурам на конкретные должности на основании ведущихся в разряде погодных списков25.
Пути комплектования и социальная база государственных служащих для разного времени и уровня учреждений имели и региональные особенности. Основной базой комплектования приказных людей в регионах являлись различные слои служилого населения, семьи приказных людей, духовенства, выходцы из посадских групп. Если в центральной части страны устойчивый состав кадров приказных людей сложился уже в первой половине XVII в., а порядок их комплектования находился под влиянием методов подбора кадров писчих дьячков земских и губных учреждений, то в городах Сибири этот процесс имел свои особенности, которые объяснялись, как своеобразие местных условий, так и более терпимым отношением к нарушению законодательных норм в этой области.
Наряду с улучшением законодательства и составлением наказов для посылаемых в сибирские уезды, города и остроги воевод и приказных людей, с учетом региональных особенностей, царская администрация пыталась улучшить положение на местах с помощью эффективной кадровой политики. Так, например, пытаясь не допустить злоупотребления властью, Сибирский приказ менял воевод каждые 2-3 года, а в самый большой и отдаленный Якутский уезд первоначально посылали двух воевод26.
Об усилении должностных элементов в положении подьяческой группы свидетельствует также существование категорий подьячих с приписью (высшая подьяческая должность, на которую назначались опытные старые подьячие) и подьячих со справой (в приказах они комплектовались из подьячих средней статьи, а на местах составляли верхушку этой сословной группы и назначались из старых подьячих приказных изб). Кроме того, шел процесс специализации подьячих на том или ином виде деятельности государственного учреждения.
Падение роли поместного жалования в обеспечении приказной службы вело к возрастанию значения денежного жалования, а нерегулярность выплат - к увеличению наверстанных подьячих, т.е. к расширению «доходов от дел», которые определяли имущественное положение приказных людей и вели к разложению прежней структуры служилого сословия, поляризации дворянской и недворянской частей.
Необходимо отметить, что бюрократизация приказной группы активнее развивалась снизу вверх, от подьячих к дьякам. В результате складывается новый тип приказного человека, обязанного своей карьерой, благосостоянием личным качествам, опыту, квалификации и благосклонности вышестоящей администрации или царя. В то же время процесс бюрократизации на местах отставал в качественном и количественном отношениях от происходившего в центре и от потребностей укреплявшегося абсолютизма.
Комплектование дьяческой группы - верхнего слоя приказных людей имело свои особенности. Если формирование подьяческой части приказных людей было ориентировано на общие законодательные нормы, то для дьячества подобного законодательства не существовало. Для категории думных и приказных дьяков основным документом, определяющим их правовое положение, являлся царский указ в разрядной книге. Назначение имело особую церемонию оглашения нового чина, после которой назначенный дьяк приводился к присяге. Комплектование приказных дьяков по данным, отраженным в книге Г.К. Котошихина, происходило «из дворян московских, и из городовых, и из гостей, и из подьячих»27. Основная часть из них до получения дьяческого чина прошла через подьяческую службу. По сведениям С.К. Богоявленского, 71% всех дьяков в XVII в. были выходцами из дворянских кругов. При этом дворянская прослойка в течение века снижалась, от 79% в 1628 г. до 53% в 1682 г.28
Процесс кадрового обеспечения государственных учреждений в XVII в. носил эволюционный характер, комплектование кадров первоначально проходившее стихийно, с середины столетия уже ориентировалось на соответствующие нормы правительственного законодательства, а к концу века характеризовалось четким определением и унификацией социальной базы комплектования. Важным итогом этого процесса было складывание с середины столетия особой приказной среды в городах, которая служила базой для комплектования приказных штатов государственных учреждений, а так же превращение приказных людей государственных учреждений страны в единую массу, которая была полностью подчинена монаршей власти. По мнению Н.Ф. Демидовой, «именно создание в конце века этой мобильной и послушной массы, позволяющей правительству в нужный момент сконцентрировать значительное число приказных кадров для выполнения первоочередных для этого момента задач, и являлось решающим звеном в складывании людской силы, необходимой для обслуживания исполнительного аппарата абсолютизма»29.
Приказных людей, превратившихся к концу XVII в. в многочисленную самостоятельную группу, исследователи определяют, как «беспорядочная бюрократия»30 «приказная бюрократия»31, «дворянская бюрократия»32, «служилая бюрократия»33, «централизованная бюрократия»34.
Исследователи, характеризуя приказных людей XVI-XVII вв. как бюрократию, неразрывно связывают ее появление с централизацией государства и вытекающей отсюда бюрократизацией системы управления в целом, признаками которой служит формирование определенной подчиненности учреждений и разделение их функций, оформление системы делопроизводства и др.35
Как указывал Ю.В. Готье, «московская эпоха, создавшая свою стойкую и сильную приказную бюрократию, уже успела выработать определенные формы делопроизводства»36, многие из которых сохранялись не только при Петре I, но и в последующие эпохи.
К концу XVII в. были сформированы основы административного законодательства, отразившие приоритетные направления административной деятельности Русского централизованного государства. Правовые акты определили структуру, компетенцию и внутренний порядок деятельности органов управления. В этот период формировались нормы права, регламентирующие отношения между государством и подданными. Административное законодательство того времени развивалось в двух направлениях: практическая юрисдикционная деятельность и ряд правовых актов способствовали закреплению и становлению системы управления государством, законодательство и правительственные мероприятия определяли основные направления государственно-правовой деятельности.
Таким образом, к концу XVII в. система государственного управления сословной монархии начинает переживать сложный этап модернизации всей политической системы страны, ее институтов, государственной службы и управленческого аппарата с заимствованием элементов европейского опыта, рационализма. Темпы этой модернизации с ее противоречиями не успевали за возраставшим усложнением задач государственного управления, ростом территории, процессом сословной трансформации общества и новыми геополитическими задачами. Трансформация формы государственного правления от сословно-представительной монархии к абсолютной сопровождалось становлением кадровой функции в системе государственной службы, формированием элементов кадрового обеспечения, которые получили свое дальнейшее развитие в XVIII в.. В то же время в
XVI в. - первой половине XVII в. в системе государственной власти и управления не было создано постоянно действующих стабильных структур. Служба постоянно дифференцировалась на различные виды. Государственный аппарат не представлял еще единой совокупности должностных лиц. Характерными чертами процесса кадрового обеспечения государственного аппарата было формирование в городах особой «приказной среды», из которой комплектовались штаты административных учреждений. Формирование к концу XVII в. постоянного контингента «приказных людей» стало базой для возникновения в начале XVIII в. кадров государственных служащих и становления системы кадрового обеспечения государственного аппарата.
1 См.: Иванов В. А.. Формирование и реформирование системы публичного управления в эволюции российской государственности XVШ-XIX вв. Историко-правовой аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 48.
2 См.: Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. М., 2007. С. 31.
3 См.: Российское законодательство X-XX вв. Т. 2. Законодательство периода образования и укрепления русского централизованного государства (XIV-XVI). М., 1985. С. 25.
4 См.: Рогожин Н.М. У государевых дел быть указано. М., 2002. С. 15.
5 См.: Макштарева С.Л. Охрана правопорядка, как функция государства и ее реализация в форме правоохранительной деятельности (историко-правовой и теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 19.
6 См.: Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики. М., 2007. С. 534.
7 См.: История государственного управления в России (X-XXI вв.): Хрестоматия. М., 2003. С. 96-97.
8 См.: Катаев И.М. Дореформенная бюрократия. СПб., 1914. С. 12.
9 См.: Государственная служба (комплексный подход). М., 1999. С. 57.
10 См.: Ключевский В.О. Собр. соч.: В 8 тт. Т. 6. М., 1959. С. 455.
11 См.: Ежов М.В., Ежова Г.В. История государственного управления и государственной службы в России. СПб., 2004. С. 21.
12 Тарловская В.Р Из истории городской реформы в России конца XVII - начала XVIII века // Государственные учреждения России XVI-XVШ вв. М., 1991. С. 101.
13 Русская историческая библиотека. СПб., 1889. Т.11. № III. С. 234.
14 ПСЗ. Собр. 1. Т. II. № 406.
15 ПСЗ. Собр. 1. XII . № 679.
16 ПСЗ. Собр. 1. Т. I. № 607.
17 Никольский Д.П. Государственное право. СПб., 1904. С. 59.
18 ПСЗ. Собр. 1. Т. I. № 1234.
19 См.: Берендс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913. С. 60.
20 ПСЗ Собр. 1. Т. IV. № 1822.
21 ПСЗ Собр. 1. Т. III. № 1670.
22 См.: Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987. С. 51.
23 См.: Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт. М., 2005. С. 54.
24 См.: Платонов С.Ф. Московское правительство первых Романовых. СПб., 1906. С. 382.
25 См.: Демидова Н.Ф. Указ. соч. С. 58.
26 См.: Артемьев А.Р. Воеводы и приказчики Нерчинского и Албазинского уездов во второй половине XVII века (из истории кадровой политики царской администрации в Забайкалье и Приамурье) // Отечественная история. 2006. №2. С. 3.
27 Котошихин ГК. О России в царствование Алексея Михайловича. СПб., 1906. С. 26.
28 Богоявленский С.К. Приказные дьяки XVII века // Исторические записки. Т. 1. С.228.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (38) 2008
29 Демидова Н.Ф. Указ. соч. С.80.
30 См.: Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция. 1719-1727 гг. М., 1902. С. 520.
31 См.: Пресняков А.Е. Российские самодержцы. М., 1990. С. 424; Шмидт С.О. У истоков российского абсолютизма. Исследование социально-политической истории времени Ивана Грозного. М., 1996. С. 304; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 66-67.
32 См.: Устюгов Н.В. Абсолютизм в России (XVII-XVШ вв.). М., 1964. С. 166.
33 См.: Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. М., 1987. С. 207.
34 См.: Ключевский В.О. Боярская Дума древней Руси. СПб., 1919. С. 405.
35 См.: Писарькова Л.Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII в. М., 2007. С. 10.
36 Готье Ю.В. история областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. 1-2. М., 1913, 1941. С. 104-121.
УДК - 340.0 (47)
И.В. Говоров*, С.Б. Кокуев**
«Чёрный рынок» и организационно-правовые основы борьбы с ним в Ленинграде в 30-40-е гг. XX века
В статье на примере ситуации в Ленинграде анализируются процессы развития «чёрного рынка» и организации борьбы с ним в условиях становления командно-административной системы в СССР в 30-40-е гг. Основное внимание авторы уделяют исследованию нелегальных сегментов советской экономики, степени вовлечённости в них различных слоёв населения и уровню организованности альтернативных институтов снабжения советских граждан. Рассматривается также деятельность правоохранительной системы советского государства по подавлению «чёрного рынка» и воздействие на неё репрессивной политики сталинского режима.
Govorov I. V., Kockujev S.B. “Black market” and organizational legal principles of fighting it in Leningrad in the 30s-40s of the XXth century
The authors of the article, citing as an example the situation in Leningrad, analyze the process of development of the “black market” and combating it under the conditions of establishing of command and administration system in the USSR in the 1930s-1940s. The principal attention is paid to scientific studying of illegal segments of soviet economy, the extent of the involvement of different layers of population in them and the organization level of alternative institutions, supplying soviet citizens. The article deals with the activity of the law enforcement system of the soviet state aimed at destroying the “black market” and the effect of the repressive policy of Stalin regime on the system.
Ключевые слова: «чёрный рынок», «теневая экономика», репрессии, сталинизм, хищения, спекуляция, «лжеартель», «кустарь-подпольщик», «политизация» уголовных дел.
Неотъемлемой частью командно-административной системы, построенной в СССР, стала «теневая экономика», которая фактически превратилась в неофициальную, но важную часть социалистического народного хозяйства. Простой советский человек, чьи потребности всегда превышали возможности удовлетворить их со стороны государства, был вынужден «добирать» недополученные по официальным каналам товары и услуги с помощью альтернативных нелегальных структур. По некоторым оценкам? к началу 80-х гг. в нелегальной экономической деятельности участвовало 20 млн. человек. Своего расцвета советская теневая экономика достигла в эпоху «застоя», но зародилась она гораздо раньше. Фактически она начала складываться одновременно с утверждением системы планового народного хозяйства и государственного распределения и шла с ней рука об руку на протяжении всей советской истории. Именно процессам развития теневой экономики в условиях сталинского режима в 30-40-е гг. и посвящена данная статья.
В отечественной юридической и экономической науке утвердилось мнение, что в условиях тоталитарного режима с глобальным контролем государства над жизнью своих граждан существование никакой развитой частной инициативы, не разрешённой властью, невозможно. Отсюда
* Профессор кафедры истории Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор исторических наук, профессор, подполковник милиции.
** Доцент кафедры истории Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат исторических наук, доцент, полковник милиции.
