CC BY
49
Поташева Ольга Вячеславовна
кандидат экономических наук, научный сотрудник, Институт экономики
ФИЦ «Карельский научный центр РАН», Петрозаводск; e-mail: ovpotash79@gmail.com
Pavel V. Druzhinin
Dr Sci. (Economics), Institute of Economics, Karelian Research Centre, Russian Academy of Sciences, Petrozavodsk; e-mail: pdruzhinin@mail.ru Galina T. Shkiperova
PhD (Economics), Institute of Economics, Karelian Research Centre, Russian Academy of Sciences, Petrozavodsk; e-mail: shkiperova@mail.ru OlgaV. Potasheva
PhD (Economics), Institute of Economics, Karelian Research Centre, Russian Academy of Sciences, Petrozavodsk; e-mail: ovpotash79@gmail.com
DOI: 10.37614/2307-5252.2020.2.8.017 УДК 630.6 (332.14)
Г. Н. Харитонова
Институт экономических проблем им. Г. П. Лузина ФИЦ «Кольский научный центр Российской академии наук»
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЛЕСАМИ В РАЙОНАХ АЗРФ: ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ
Аннотация
Анализируются эффективность современного государственного лесопользования в субъектах на территории Арктической зоны РФ и новации лесного законодательства в среднесрочной перспективе. В качестве показателей экологической эффективности использованы целевые показатели федеральной программы «Сохранение лесов» национального проекта «Экология» и государственной программы «Развитие лесного хозяйства Российской Федерации на 2013-2024 годы». Предлагаются меры по совершенствованию всех уровней лесопользования для регионов Северо-Запада России, входящих в АЗРФ. Ключевые слова:
лесной комплекс, государственное управление, экологическая и экономическая эффективность, Арктическая зона РФ.
Galina N. Kharitonova
Institute for Economic Studies of the Federal Research Centre «Kola Science Centre of the Russian Academy of Sciences»
STATE MANAGEMENT OF FORESTS OF THE ARCTIC ZONE
OF THE RUSSIAN FEDERATION: ENVIRONMENTAL AND ECONOMIC EFFICIENCY
Abstract
Analyzes the effectiveness of modern state forest management in the Arctic territories of Russia and the innovations of forest legislation in the medium term. Target indicators of the national project "Ecology" —"Forest conservation" and targets of the State program "Development of forestry of the Russian Federation for 2013-2024" were used as indicators of environmental efficiency. Measures are being proposed to improve all levels of forest management for the regions of the North-West of Russia belonging to the Arctic zone. Keywords:
forest complex, state administration, environmental and economic performance, Arctic zone of the RF.
Введение
Управление использованием и воспроизводством лесных ресурсов, независимо от собственности на них, во всех странах мира является прерогативой государства. Необходимость государственного управления всегда обусловлена потребностями в продукции леса для населения (топливо, изготовление мебели и предметов домашнего обихода), отраслей экономики (строительство, авиа-и судостроение, производство бумаги, мебели, тканей и др.) и отраслей обеспечения обороны и безопасности государства.
Лесопользование приносит доход собственникам, арендаторам лесных участков и населению, которое в нашей стране может бесплатно осуществлять сбор дикорастущих ягод, грибов, лекарственных растений и др. В связи с неравномерным распределением лесных ресурсов их экспорт из стран, богатых лесами, является высокодоходным. Экономическая ценность леса складывается также из продукции и доходов охотничьих ресурсов.
Продукция леса необычайно разнообразна — от различных видов древесины до многочисленных дикорастущих пищевых ресурсов, включая плоды, ягоды, орехи, грибы, семена, березовый сок и лекарственные растения. В некоторых лесах находятся уникальные, нигде больше не встречающиеся растения и животные, которые сегодня используются как дорогостоящее сырье в различных отраслях промышленности.
Потребность в продукции леса постоянно растет. Возрождаются старые технологии использования древесины и недревесных ресурсов леса. Например, в Республике Карелия несколько фирм наладили продажу так называемой «суховатки», то есть естественным образом высохших деревьев, которые меньше подвержены гниению и поэтому широко использовались нашими предками для строительства. В последние годы популярным товаром стали северные ягоды (голубика, княженика, водяника) и забытые рецепты их приготовления.
Экологическая чистота древесины и недревесных ресурсов леса играет важную роль в повышении спроса на продукцию лесного комплекса. Например, в нашей стране в последние годы быстро развивается отрасль по строительству деревянных дачных домов, гостиниц и придорожной инфраструктуры.
Право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, принадлежит федеральному правительству. Продавцом древесины является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом. В связи с этим стимулирование рационального лесопользования и воспроизводства лесов является стратегией государственного управления лесным комплексом, которая четко отражена в новом документе стратегического планирования — «Стратегии развития лесного комплекса РФ до 2030 года» [О Стратегии развития..., 2018].
Лесной комплекс страны состоит из лесного хозяйства и лесной промышленности. Его целевое назначение формулируется так: «осуществляет систему мероприятий в целях удовлетворения потребностей экономики в древесине и другой лесной продукции при сохранении экологических и социальных функций леса» [О Стратегии развития., 2018; О внесении изменений в Постановление..., 2019б]. Очевидно, что удовлетворение потребностей экономики, то есть получение экономической выгоды от лесопользования, является приоритетным для лесного комплекса.
Цели государственного управления лесным комплексом были сформулированы в «Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в РФ на период до 2030 года» [2013].
Нетрудно заметить, что задачи и показатели федерального проекта «Сохранение лесов» национального проекта «Экология» соответствуют задачам «Стратегии развития лесного комплекса РФ до 2030 года» и критериям государственной программы «Развитие лесного хозяйства РФ до 2024 года» и не превышают эти показатели в период реализации национального проекта.
Развитие концепции экосистемных услуг позволило расширить представление о выгодах, которые экономика и население получают от леса, то есть выгоды от леса как от экосистемы [Экосистемы., 2005; Бобылев, Захаров, 2009; Литвинова, Игнатьева и др., 2016].
В «Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в РФ на период до 2030 года» появилась формулировка, которая свидетельствует о признании важности вклада глобальных функций лесов в повышение эффективности их использования, охраны и воспроизводства: поставлена задача по «созданию условий для ведения интенсивного лесного хозяйства при сохранении их экологических функций» [Основы..., 2013].
В настоящее время экономической наукой решаются задачи по разработке методик определения стоимостной оценки экосистемных услуг разных экосистем. Некоторые оценки экосистемных услуг лесов уже получены [Бобылев, Захаров, 2013; Логинов, Лыков, 2018], однако с учетом разнообразия лесов наблюдаемое на практике использование экономических оценок экосистемных услуг, полученных для конкретной лесной экосистемы и экологической обстановки, некорректно применять для развития системы платежей за экосистемные услуги других экосистем и компенсаций за них.
Вследствие этого органы управления лесопользованием в настоящее время еще не имеют достаточных данных об экономической оценке лесных экосистемных услуг, они не могут учитывать их величину при принятии управленческих решений. Приходится констатировать, что величина экономической выгоды от использования лесных ресурсов занижается и это отрицательно сказывается прежде всего на деятельности отрасли по их воспроизводству.
Задача по обеспечению одновременно и интенсивного использования, и интенсивного воспроизводства лесов является противоречивой и чрезвычайно сложной по многим причинам. Выбор в пользу экономической эффективности приходится делать не только среди многочисленных фирм-претендентов на заготовку древесины, но и среди различных видов лесопользования, которых в Лесном кодексе РФ насчитывается 16, и многие из них в некоторых лесных районах еще не получили развития [Лесной кодекс., 2006]. Например, в Мурманскую обл. новогодние ели и сосны завозят из Тамбовской и из других южнее расположенных районов страны, так как не созданы условия для покупки деревьев местными фирмами у лесхозов и лесничеств.
Наиболее сложной и длительной остается процедура перевода земельных участков из категории «земли лесного фонда» в другие категории земель, которую осуществляет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) после согласования с Рослесхозом. К ней
прибегают в связи с реализацией инвестиционных проектов горнопромышленного и топливно-энергетического комплексов, транспортного строительства, создания особо охраняемых природных территорий и др.
Цель нашего исследования состояла в анализе управления лесным хозяйством в районах АЗРФ в свете ожидаемых изменений в лесной политике, направления которой закреплены в последних нормативно-правовых документах, включая федеральный проект «Сохранение лесов» национального проекта «Экология».
Анализ эффективности управления лесным хозяйством в районах АЗРФ
Действующая модель государственного управления лесами отражает уровень развития рыночных и федеративных отношений в нашей стране. Она формировалась в ходе реформ государственного управления и государственного строительства в течение 28 лет новейшей истории страны. С принятием нового Лесного кодекса РФ процесс совершенствования управления лесопользованием резко ускорился, так как федеральный регулятор наметил своей целью добиться «устойчивого лесоуправления», под которым в «Стратегии развития лесного комплекса РФ до 2030 года» понимается «повышение эффективности государственного управления лесами для гарантированного обеспечения экономики и общества лесными ресурсами, в том числе через интенсивное использование и воспроизводство лесов» [О Стратегии развития..., 2018].
Фактически ежегодно вносятся изменения в действующее законодательство, как в лесное, так и в сопряженное с ним. Более того, Общественный совет при Рослесхозе в апреле 2019 г. принял решение сформировать пакет предложений для разработки концепции нового Лесного кодекса РФ, вероятно, выполняя и Резолюцию Лесного форума 2017 г. [Резолюция., 2018]. Например, установление «зон контроля за лесными пожарами», которые сегодня подвергаются критике в связи с масштабными природными пожарами в Сибири, было введено только в 2015 г. малозаметным для общественности приказом Минприроды России «О внесении изменений в правила тушения лесных пожаров.» [2015].
По нашему мнению, решение об установлении зон контроля за лесными пожарами соответствует экономическим возможностям государства, то есть является экономически целесообразным. В некоторых субъектах, например в Мурманской обл., эти зоны пока не установлены. Невиданная по масштабам кампания по тушению пожаров в сибирских регионах, в т. ч. и в зонах контроля, является откликом на политизацию события, которое получило огласку во всем мире. Под град критики попали и власти субъектов Федерации, которых осуждают за бездействие и недостаточные меры по предупреждению пожаров.
Между тем существующая модель государственного управления лесами во многом и является первопричиной как лесных пожаров вдали от границ зон контроля, так и других проблем в лесном хозяйстве страны. Основные ее черты сегодня следующие. Во-первых, совместное ведение лесами, то есть их правовое регулирование, входит в компетенцию органов государственной власти и Федерации, и ее субъектов, что означает разделение между ними и доходов от использования лесов, и полномочий по их сохранению. Во-вторых, в связи с сохраняющимся делением земель России на категории по целевому назначению все земли категории «лесной фонд» находятся в федеральной собственности, а в собственности субъектов Федерации и муниципалитетов могут находиться только леса, расположенные на землях других категорий.
Особенностью северных субъектов Федерации и муниципалитетов является преобладание «земель лесного фонда» над другими категориями. Например, в Мурманской и Архангельской областях доля лесного фонда составляет по 94,3 % от общей площади лесов, в Республике Карелия — 97,3 %. Отсюда следует, что в сложившейся двухуровневой системе государственного управления лесами основная роль и полномочия принадлежат федеральным органам власти [Лесной кодекс., 2006]. Начиная с 2006 г. часть полномочий по сохранению лесов была делегирована органам власти субъектов Федерации. Контроль расходования федеральных средств ужесточился до такой степени, что высшее должностное лицо субъекта Федерации не может без разрешения Рослесхоза назначить чиновника на должность соответствующего регионального органа исполнительной власти [Харитонова, 2015]. Несмотря на это, органы государственной власти субъектов Федерации, уполномоченные в области лесных отношений, при исполнении указанных полномочий из года в год допускают нарушения требований законодательства. Основными выявленными в ходе проверок Рослесхоза в 2018 г. нарушениями являются [Оценка эффективности., 2020]:
• использование лесных участков без проекта освоения лесов;
• несоответствие планируемых лесозащитных работ санитарной и лесопатологической ситуации;
• недоимка по платежам в федеральный бюджет средств за использование
лесов;
• ведение государственного лесного реестра с нарушением установленных требований и др.
Порядок распределения субвенций из федерального бюджета в региональные бюджеты для осуществления переданных полномочий был принят в 2007 г. Изменения в него вносились 11 раз, однако не способствовали решению проблемы обеспечения субъектов Федерации лесохозяйственной техникой и оборудованием, необходимым для патрулирования лесов, а также пожарной техникой и противопожарным снаряжением и инвентарем.
Новый порядок распределения субвенций из федерального бюджета принят в феврале 2019 г. и дополнен субсидиями на оснащение лесного хозяйства субъекта Федерации необходимой техникой [О внесении изменений в Методику., 2019]. В нем установлены:
• коэффициент, отражающий влияние численности проживающего на территории субъекта населения на возникновение лесных пожаров;
• коэффициент численности государственных лесных инспекторов, обеспеченных техникой и оборудованием, необходимых для патрулирования лесов.
Для лесов северных регионов первый коэффициент примерно в 2 раза меньше, чем в Бурятии или Забайкальском крае, второй — ниже (3 против 4), чем в центральных районах страны и на Кавказе. Поэтому весьма вероятно, что субвенции на мероприятия по лесовосстановлению и приобретению пожарной и лесохозяйственной техники будут незначительными по величине и для их получения сначала потребуется представить проекты их закупки и применения для предотвращения неэффективного использования и омертвления бюджетных средств.
Важной особенностью управления северными лесами является то, что они находятся в двух зонах. Профессор А. В. Евсеев причисляет к зонам притундровых лесов и редкостойной тайги в Мурманской обл. 2598,2 тыс. га, включая
Зашейковское и Мончегорское лесничества [Евсеев, Красовская, 2012]. В приказе Рослесхоза «Об установлении возрастов рубок» [2015] перечислены все субъекты Федерации и их муниципальные районы, на территории которых имеются притундровые леса. Лишь для некоторых муниципалитетов границы лесов указаны в документе с координатами или с описанием, но для большинства притундровых лесов координаты и описание отсутствуют. Поэтому следует согласиться с мнением профессора В. Ф. Цветкова о том, что территория и границы притундровых лесов в России до сих пор «достоверно не определены» [Цветков, Семенов, 2012]. В связи с этим с высокой степенью вероятности можно ожидать нарушения особого режима притундровых лесов во время санитарных рубок.
В настоящее время притундровые леса подвергаются высокой антропогенной нагрузке, которая только усилится при реализации государственной стратегии по социально-экономическому развитию российской Арктики.
Лесничества сопротивляются переводу лесных земель в сельскохозяйственные, потому что теряют арендаторов и платежи за использование лесных земель. Напротив, администрации муниципалитетов, в которых проживают малые народы Севера, заинтересованы в этом переводе, так как за использование части родовых оленьих пастбищ, например в Ханты-Мансийском автономном округе, добывающие компании уже сегодня платят их представителям.
Притундровые леса выполняют важные защитные и климаторегулирующие функции и поэтому относятся к ценным лесам, которые, в свою очередь, входят в состав защитных лесов. Для последних установлен особый правовой режим использования, охраны, защиты и воспроизводства. Категории защитности лесов и особый правовой режим использования и охраны для каждой категории впервые были определены федеральным законом, в котором, например, выделена категория «ценных лесов» [О внесении изменений в Лесной кодекс., 2018б].
Важность исполнения этого закона на практике трудно переоценить для АЗРФ, где, по причине наличия притундровых лесов, доля защитных лесов сравнительно выше и они более уязвимы. Например, из общей площади земель лесного фонда Мурманской обл. защитными лесами занято около 60 %. Такая ситуация наблюдается в большинстве муниципалитетов Арктической зоны России. Следует отметить, что в районах Арктики и Субарктики создано много рыбоохранных зон и для их защиты установлены нерестоохранные полосы лесов, в которых наблюдаются постоянные нарушения режима использования как браконьерами, так и туристами.
Значительную долю в составе защитных лесов составляют леса особо охраняемых природных территорий (ООПТ), и их площадь в перспективе будет увеличиваться. В рамках федерального проекта «Сохранение биоразнообразия и развитие экотуризма» национального проекта «Экология» планируется создать 24 новых ООПТ федерального значения, в том числе 5 в границах Арктической зоны РФ, один из них в Мурманской обл.— национальный парк «Терский берег». В 2018 г. был образован первый на территории Мурманской обл. национальный парк — «Хибины».
В связи с новыми требованиями законодательства использование лесных участков возможно только в соответствии с проектом освоения лесов, который получил положительное заключение государственной экспертизы. Министерством природных ресурсов и экологии Мурманской обл. только за 2018 г. было рассмотрено 240 проектов освоения лесов, из них 53 получили отрицательные заключения.
Следует остановиться на такой актуальной проблеме управления лесопользованием, как коррупция чиновников, которая неизбежна во всех сферах использования высокодоходных или редких природных ресурсов. В районах Арктики и Субарктики она усугубляется наличием на лесных площадях водоемов с ценными породами рыб, а в лесах — птиц и зверей. По нашему мнению, одной из причин ежегодного невыполнения планов по сбору платежей за использование лесов также является коррупция между арендаторами лесных участков и арендодателями. Например, владельцы рыболовных лагерей платят налог в несколько раз меньший, чем базы отдыха или оздоровительные детские лагеря вблизи населенных пунктов. Основная причина кроется в низкой кадастровой стоимости 1 га защитных лесов в районах Субарктики и Арктики, которая до сих пор определяется по методике, разработанной федеральным регулятором еще в 2000 г. на основе годового расчетного рентного дохода, получаемого в результате их хозяйственного использования [Об утверждении Методики., 2002].
Предложения по повышению эффективности управления лесным хозяйством в субъектах АЗРФ
В декабре 2018 г., спустя два месяца после утверждения паспортов национальных проектов, были внесены поправки в государственную программу РФ «Развитие лесного хозяйства» [Паспорт., 2018; О внесении изменений в Постановление. 2019б]. Целью изменений было включение в программу мероприятий по федеральному проекту «Сохранение лесов» национального проекта «Экология» и объемов их финансирования, что, несомненно, будет способствовать их выполнению. Несмотря на то, что прогнозные параметры новой редакции государственной программы рассчитаны без фактических данных за 2018 г. и многие целевые показатели и объемы их финансирования начиная с 2019 г. одинаковы, показатели программы позволяют получить представление об ожидаемых итогах реализации национального проекта, в том числе и в Арктической зоне РФ (табл.).
Важнейшая для оценки эффективности лесопользования составляющая «лесистость» в 2017 г. в целом по России была в 1,22 раза выше, чем в АЗРФ. К концу срока реализации госпрограммы и федерального национального проекта «Сохранение лесов» соотношение показателей не изменится, что можно расценивать как достижение, тогда как в 2015 и 2016 гг. показатель в целом по стране снизился с 46,6 до 46,4 %.
Фактическое соотношение доли площади лесовосстановления к площади вырубленных и погибших лесов не приводится, поэтому темп роста определен по плановым показателям госпрограммы за период с 2019 по 2024 гг.
В целом по стране этот показатель планируется увеличить в 1,55 раза. В АЗРФ темпы будут выше за счет его резкого роста в Ямало-Ненецком АО и в Республике Саха (Якутия). С большой степенью вероятности можно утверждать, что повышение показателя в этих регионах произойдет в результате выполнения добывающими и геологическими компаниями своих обязательств по лесовосстановлению.
Важным критерием роста платежей за лесопользование является «доля площади лесного фонда, переданной в пользование, к общей площади лесного фонда». Самый низкий плановый показатель на 2019 г. установлен в Ямало-Ненецком АО (17,3 %), самый высокий — в Республике Карелия (62,3 %).
Некоторые целевые показатели государственной программы «Развитие лесного хозяйства Российской Федерации» федерального национального проекта «Сохранение лесов»
по субъектам Российской Федерации в период с 2017 по 2024 гг.
Показатели Российская Федерация Арктическая зона РФ Мурманская обл. Архангельская обл. Республика Карелия Ямало-Ненецкий автономный округ Республика Коми
1. Лесистость, % 100 100 100 99,8 99,8 100 100
2. Доля площади лесного
фонда, переданной в пользование, к общей площади 93 104,5 101 101,2 100,4 101 107
лесного фонда, %
3. Отношение площади
лесовосстановления к площади 155* 196 127 117,6 154 312 125,3
вырубленных и погибших лесов, %
4. Объем платежей
в бюджетную систему РФ 191 188 201 250 212 193 184
от использования лесов, %
5. Средняя численность
должностных лиц,
осуществляющих лесной надзор, 175* 212 160 100 203 300 142
на 50 тыс. га земель лесного
фонда, чел.
* Темп роста рассчитан по плановым показателям программы за период с 2019 по 2024 гг.
В Мурманской обл. только 30 % лесного фонда передано в пользование. В среднесрочной перспективе показатель использования площади лесного фонда для разных целей в целом по стране снизится почти на 7 %, а по Арктической зоне увеличится на 4,5 %, в основном за счет его роста в Республике Коми, в остальных арктических субъектах РФ он вырастет менее чем на 2 %.
В связи с этим представляются необоснованными планируемые высокие темпы роста объема платежей в бюджетную систему РФ за использование лесов — почти в 2 раза в целом по стране и в 1,88 раза по АЗРФ. В Мурманской обл., где в структуре лесов преобладают защитные леса, объем ежегодных платежей за лесопользование планируется увеличить в 2 раза, а доля лесного фонда, переданного в пользование, вырастет к концу реализации проекта только на 1,1 %. Составители госпрограммы не дают объяснений относительно причин резкого роста объема платежей. По нашему мнению, достичь таких показателей можно следующим образом: увеличить кадастровую стоимость лесных земель, собрать все недоимки прошлых лет и повысить платежи за все виды использования лесов, в том числе за потребительскую рекреацию с населения.
Одной из провозглашенных задач федерального проекта «Сохранение лесов» и госпрограммы развития лесного хозяйства страны является увеличение численности должностных лиц, осуществляющих лесной надзор в расчете на 50 тыс. га земель лесного фонда. Рост данного критерия должен демонстрировать усиление охраны и надзора за сохранением лесов. В государственной программе по субъектам Федерации темпы роста этого показателя резко различаются: в Архангельской обл. он не изменится, в Ямало-Ненецком АО возрастет в 3 раза. В целом по АЗРФ его планируется увеличить в 2 раза. По нашему мнению, постановление Правительства РФ от 23.04.2013 № 366 «Об утверждении перечня должностных лиц, которые осуществляют федеральный государственный лесной надзор.» [2017] делает этот показатель непригодным для межрегиональных сравнений, так как он предназначен выполнять сугубо идеологическую нагрузку. В соответствии с действующей системой утверждения перечня должностных лиц увеличить этот показатель в субъекте Федерации можно за счет нескольких специалистов Министерства природных ресурсов региона, а в лесничествах — за счет инженеров по охране и защите леса (или по лесовосстановлению) и увеличения количества лесничих. При этом на фоне огромных размеров лесного фонда в АЗРФ показатель в расчете на 50 тыс. га фактически не изменится, например, в Мурманской обл. в настоящее время насчитывается 88 должностных лиц, которые осуществляют федеральный государственный лесной надзор: 8 чиновников Министерства природных ресурсов и экологии и 80 лесничих [Лесной план., 2018].
Предложения об увеличении количества лесничих пока не имеют решения, не разработаны даже методические подходы по расчету нормативов их численности. Поэтому количество лесничеств и участковых лесничеств, а также их работников по-прежнему устанавливаются приказами Рослесхоза на основе интенсивности эксплуатации лесов. По идее, количество проверок должно быть таким, чтобы свести до минимума нарушения лесного законодательства. По данным отчета Министерства природных ресурсов Республики Карелия, «за I полугодие 2019 г. должностными лицами министерства и работниками центральных лесничеств, осуществляющими федеральный государственный лесной надзор, в количестве 647 чел., проведено 4389 патрулирований территории
лесного фонда. За истекший период 2019 г. проведено 18338 мероприятия по контролю в лесах» [Итоги работы..., 2019]. Согласно этому отчету, было проведено 732 проверки в среднем за месяц, или 24 проверки ежедневно; только в январе план проверок был перевыполнен в 1,48 раза. Создается впечатление, что контролеры успешно справляются со своей работой и нет оснований для увеличения их численности.
Особый интерес для оценки последствий реализации федерального проекта «Сохранение лесов» в регионах АЗРФ представляет финансирование его мероприятий из федерального бюджета. В структуре госпрограммы«Развитие лесного хозяйства РФ в период с 2019 по 2024 годы» доля федерального проекта «Сохранение лесов» равняется 16,2 %. Планируемые средства распределены по мероприятиям двух подпрограмм: «Обеспечение использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» и «Стратегическое управление лесным хозяйством». Арктическая зона РФ, как приоритетный регион, выделена отдельной строкой, и в целом по государственной программе на ее долю приходится 11,1 % средств. Для сравнения: на регионы Дальневосточного федерального округа приходится самая большая доля — 16,5 % от общего объема средств федерального бюджета.
Планируется следующее распределение федеральных бюджетных средств по мероприятиям проекта «Сохранение лесов». Наибольшая доля будет направлена на оснащение органов субъекта Федерации противопожарной техникой как в целом по проекту, так и, например, в Мурманской обл. На увеличение площади лесовосстановления в целом по Арктической зоне планируется потратить 21 % от общего объема ассигнований. В Мурманской обл. на мероприятия по лесовосстановлению и закупке техники для него также предусматривается выделить значительные средства. На формирование необходимого запаса семян для бесперебойного лесопосева планируется выделить более трети федеральных средств, так как его основную массу придется закупать в питомниках.
Следует обратить внимание на планирование показателей и финансирование подпрограммы «Стратегическое управление лесным хозяйством», целью реализации которой является повышение эффективности управления лесами. Для этого придется приложить усилия, чтобы исправить или уменьшить негативное влияние недостатков организации управления лесопользованием:
• отсутствие достоверной информации о количественных и качественных характеристиках лесов;
• низкий уровень лесного планирования;
• несвоевременное выделение средств на выполнение делегированных поручений;
• отсутствие проектного управления и постановки конкретных задач перед научными организациями;
• излишний документооборот и надзор со стороны федерального регулятора и др.
По направлению «Обеспечение стратегического управления лесным хозяйством» в подпрограмме планируется увеличивать ежегодное финансирование в 1,6 раза. Прирост ежегодного финансирования на научное обеспечение реализации программы составит всего 4 %.
Начиная с 2019 г. Рослесхоз планирует выделять ежегодно почти 400 млн руб. на «обеспечение землеустройства и землепользования», вероятно, для выполнения нового постановления Правительства РФ от 07.03.2019 № 244. [О внесении
изменений в Постановление., 2019а]. Скорее всего, большая часть этих средств будет направлена на финансирование деятельности ФГБУ «Рослесинфорг», которое и сегодня выполняет функции по лесоустройству, инвентаризации лесов, включая лесное планирование и проектирование. «Рослесинфорг» имеет 37 филиалов по всей стране, и, возможно, именно этому учреждению передадут полномочия по лесоустройству, когда ответственность за него будет полностью возложена на федеральный уровень. Осуществление этой меры стоит только приветствовать хотя бы потому, что это позволит разрабатывать проекты освоения и восстановления лесов и «Лесные планы» на единой методической основе и гораздо быстрее.
В настоящее время для составления «Лесного плана» исполнительный орган власти субъекта Федерации привлекает разные организации. Качество этих документов различается по регионам и часто является неудовлетворительным, так как расчеты некоторых показателей не обеспечены научно обоснованными методиками или они устарели, как, например, «Методика экономической оценки лесов» Рослесхоза от 2000 г. Не внушает доверия и важная для определения экономической эффективности лесопользования экономическая оценка средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических и иных полезных функций лесов хотя бы потому, что методика ее выполнения не приводится.
Для экономической оценки экологических функций леса в конкретном регионе требуются исследования, прежде всего биологического блока наук, их финансирование целесообразно включать в региональные программы по охране окружающей среды в регионах, где находятся соответствующие научные учреждения. На федеральном уровне эта задача должна стать приоритетной для ФГБУ «Рослесинфорг».
В Мурманской обл. «Лесной план» разрабатывали трижды, однако последняя редакция составлена на основе целевых показателей госпрограммы «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 гг. с изменениями от 2018 г., то есть без учета целевых показателей федерального проекта «Сохранение лесов» национального проекта «Экология». Поэтому предстоит переработать «Лесной план Мурманской области» на период не только до 2024-го, но и до 2028 г.
Как уже упоминалось, в 2019 г. вступает в силу ряд законов, направленных на совершенствование «Лесного кодекса» и управление лесопользованием.
Для лесопользования в АЗРФ будет иметь значение исполнение Федерального закона «О защитных лесах» в целом и внесение в характеристики ценных лесов или особо защитных участков леса понятия «девственные леса», которые в Республике Коми уже включены в список объектов Всемирного природного наследия ЮНЕСКО. Такие леса сохранились и в Мурманской обл., и в Республике Карелия.
Согласно «Методике государственной кадастровой оценки земель лесного фонда РФ», при определении кадастровой стоимости лесных земель в расчет принимается единственный вид лесопользования — заготовка древесины [Об утверждении Методики., 2002]. В связи с этим кадастровая оценка проводится только для эксплуатационных лесов, а для защитных лесов в северных субъектах она занижается. Целесообразно повысить кадастровую стоимость защитных лесов хотя бы на уровне лесхозов. Первоначально это можно сделать на основе экономической оценки средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-
гигиенических и других полезных функций защитных лесов, которая является обязательной составной частью содержания «Лесного плана» субъекта Федерации.
С 1 января 2019 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в Лесной кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения», или закон «О компенсационных лесах» [2018а]. Его суть — сохранение лесистости территории посредством компенсации выбытия лесов их восстановлением всеми лесопользователями, а не только заготовителями древесины. Теперь закон закрепляет принцип «на один гектар вырубок — один гектар восстановления». Однако нельзя не заметить, что этот принцип является формальным, оторванным от реальной жизни, что подтверждает постановление Правительства РФ от 07.05.2019 № 566 [Правила выполнения работ., 2019]. В соответствии с этим документом органам управления лесным хозяйством в субъекте РФ предстоит огромная работа по обследованию земель, предназначенных для лесовосстановления или лесоразведения; затем рассмотрение их проектов, содержание которых в Правилах пока федеральным регулятором не установлено.
Для Арктической зоны РФ, где активно ведутся работы по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых и строительство линейных объектов, целесообразно увеличить срок, в течение которого компании, обратившиеся с ходатайством или заявлением об изменении целевого назначения лесного участка, обязаны выполнить работы по лесовосстановлению или лесоразведению. Согласно закону, эти работы должны начаться «не позднее чем через год со дня внесения сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка в Единый государственный реестр объектов недвижимости». Если срок не увеличить, то компании, зарегистрированные в ЕГРОН за год и более до вступления в силу федерального закона, не будут обязаны проводить работы по лесовосстановлению и лесоразведению.
Выводы
Несовершенство системы государственного управления лесами, где основная роль, полномочия и важнейшая функция по методическому обеспечению принадлежат федеральным органам власти, снижает уровень экологической и экономической эффективности лесопользования в целом по стране и в районах АЗРФ в частности.
В качестве положительной тенденции в нормативно-правовом регулировании на пути к «устойчивому лесоуправлению» в стране следует отметить увеличение выделения средств из федерального бюджета на выполнение делегированных поручений субъектам Федерации, в т. ч. за счет федерального проекта «Сохранение лесов» национального проекта «Экология».
Достижение целевых показателей федерального проекта «Сохранение лесов» в среднесрочной перспективе кардинально не повысит экологическую и экономическую эффективность лесопользования на территории АЗРФ.
Рост показателей экологической и экономической эффективности лесного хозяйства в Арктике и Субарктике в значительной мере будет зависеть от качества исполнения новых федеральных законов о «защитных» и «компенсационных» лесах после дополнительного внесения в них изменений для обеспечения комплексного регулирования правового статуса защитных лесов и установления правил лесоразведения с учетом особенностей разных лесохозяйственных районов и лесопользователей.
Литература
Бобылев С. Н., Захаров В. М. Экосистемные услуги и экономика. М.: Тип. ЛЕВКО, 2009. C. 19-26.
Евсеев А. В., Красовская Т. М. Притундровые леса в структуре экологического каркаса Мурманской области. М.: ЛКМ, 2008. C. 15-22.
Итоги работы по лесному надзору за I полугодие 2019 года / Мин-во природных ресурсов Республики Карелия. 2019. URL: https://minprirody.karelia.ru/ gosudarstvennyj-kontrol/federal-nyj-gosudarstvennyj-lesnoj-nadzor-lesnaja-ohrana/ (дата обращения: 17.04.2020).
Лесной кодекс Российской Федерации: федер. закон от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. 03.08.2018 с изм. и доп.). URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_64299/ (дата обращения: 17.04.2020).
Лесной план Мурманской области. Т. I: Пояснительная записка. Мурманск, 2018. С. 20.
Литвинова А. А., Игнатьева М. Н., Коротеев Г. Д. Понятие экосистемных функций и услуг // Экономика и социум. 2016. № 3 (22). С. 715-724.
Логинов А. А., Лыков И. Н., Васильева М. А. Укрупненная оценка стоимости экосистемных услуг леса // Проблемы региональной экологии. 2018. № 4. C. 59-62.
О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования воспроизводства лесов и лесоразведения: федер. закон от 19.07.2018 № 212-ФЗ. 2018а. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_302854/ (дата обращения: 17.04.2020).
О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений, связанных с обеспечением сохранения лесов на землях лесного фонда и землях иных категорий: федер. закон от 27.12.2018 № 538-Ф3. 2018б. URL: https://rg.ru/2018/12/29/les-dok.html (дата обращения: 17.04.2020).
О внесении изменений в методику распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 13.02.2019 № 145. URL: http://docs.cntd.ru/document/552378433 (дата обращения: 17.04.2020).
О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель»: постановление Правительства РФ от 07.03.2019 № 244. 2019а. URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102475522&intelsearch=%CE+%CF% D0%CE%C2%C5%C4%C5%CD%C8%C8+%D0%C5%CA%D3%CB%DC%D (дата обращения: 17.04.2020).
О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 318 «Об утверждении государственной программы РФ «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы: постановление Правительства РФ от 28.03.2019 № 350. 2019б. URL: http://docs.cntd.ru/document/ 499091762 (дата обращения: 17.04.2020).
О внесении изменений в Правила тушения лесных пожаров», утвержденные приказом Минприроды России от 08.07.2014. № 313: приказ Минприроды России от 08.10.2015 № 426. URL: https://minjust.consultant.ru/documents/16798 (дата обращения: 17.04.2020).
О Стратегии развития лесного комплекса РФ до 2030 года: распоряжение Правительства РФ от 20.09.2018 № 1989-р. URL: https://www.garant.ru/ products/ipo/prime/doc/71960006/ (дата обращения: 17.04.2020).
Об установлении возрастов рубок: приказ Рослесхоза от 09.04.2015 № 105 (ред. от 02.07.2015). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_57134/ (дата обращения: 17.04.2020).
Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель лесного фонда Российской Федерации: приказ Росземкадастра от 15.04.2002 № П/263. URL: http://www.valnet.ru/m7-82.phtml (дата обращения: 17.04.2020).
Об утверждении Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года: распоряжение Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р. URL: https://rg.ru/2013/10/01/lesa-site-dok.html (дата обращения: 17.04.2020).
Об утверждении перечня информации, включаемой в отчет об использовании лесов, формы и порядка представления отчета об использовании лесов, а также требований к формату отчета об использовании лесов в электронной форме: приказ Минприроды России от 21.08.2017 № 451. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_286062/ (дата обращения: 17.04.2020).
Основы государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года: распоряжение Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р. URL: https://rg.ru/2013/10/01/lesa-site-dok.html (дата обращения: 17.04.2020).
Оценка эффективности переданных полномочий / Федер. агентство лесного хозяйства Российской Федерации. URL: http://rosleshoz.gov.ru/activity/monitoring/ reference_and_analytical_information/evaluation (дата обращения: 17.04.2020).
Паспорт национального проекта «Экология»: [утвержден 24.12.2018, протокол № 16]. 2018. URL: http://static.government.ru/media/files/ pgU5Ccz2iVew3Aoel5vDGSBj bDn4t7FI.pdf (дата обращения: 17.04.2020).
Правила выполнения работ по лесовосстановлению или лесоразведению лицами, использующими леса в соответствии со ст. 43-46 Лесного кодекса Российской Федерации, и лицами, обратившимися с ходатайством или заявлением об изменении целевого назначения лесного участка: постановление Правительства РФ от 07.05.2019 № 566. URL: http://static.government.ru/ media/files/GFedajde8IGcqAiyRAuL28QomfvC1qQj.pdf (дата обращения: 17.04.2020).
Резолюция Лесного форума от 22.11.2018 г. / Федер. агентство лесного хозяйства. URL: http://rosleshoz.gov.ru/documents (дата обращения: 17.04.2020).
Харитонова Г. Н. Передача полномочий северным субъектам Федерации в сфере природопользования: плюсы и минусы (на примере Мурманской области) // Актуальные проблемы экономики и управления: сб. ст. III заочной Всерос. науч.-практ. конф. / отв. ред. проф. М. Н. Игнатьева, доц. Л. А. Мочалова. Екатеринбург: УГГУ, 2015. С. 185-192.
Цветков В. Ф., Семенов Б. А. Современные проблемы притундровых лесов // Современные проблемы притундровых лесов: материалы Всерос. конф. с междунар. участием. Архангельск: САФУ, 2012. С. 5-13.
Экосистемы и благосостояние людей. Оценка экосистем на пороге тысячелетия: [доклад концептуальной рабочей группы по «Оценке экосистем на пороге тысячелетия»]. Вашингтон, Ковело, Лондон: Island Press, 2005. 138 с. URL: https://www.millenniumassessment.org/documents/MA_A%20framework%20for%20As sessment_RUS.pdf (дата обращения: 17.04.2020).
Сведения об авторе
Харитонова Галина Николаевна
кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института экономических проблем им. Г. П. Лузина ФИЦ «Кольский научный центр Российской академии наук», Апатиты, e-mail: Kharitonova@iep.kolasc.net.ru
Galina N. Kharitonova
PhD (Economics), Leading Researcher, G. P. Luzin Institute for Economic Studies
of the Federal Research Centre «Kola Science Centre of the Russian Academy of Sciences»,
Apatity; e-mail: Kharitonova@iep.kolasc.net.ru
DOI: 10.37614/2307-5252.2020.2.8.018 УДК 502.5(470.21)
Л. Г. Исаева, Ю. Р. Химич
Институт проблем промышленной экологии Севера ФИЦ «Кольский научный центрРоссийской академии наук»
ОЦЕНКА СОСТОЯНИЯ ЗЕЛЕНЫХ НАСАЖДЕНИЙ ГОРОДА МОНЧЕГОРСКА (МУРМАНСКАЯ ОБЛАСТЬ)
Аннотация
Оценено состояние естественных и искусственно созданных зеленых насаждений города Мончегорска, который расположен в зоне действия медно-никелевого комбината «Североникель» Кольской горно-металлургической компании. Отмечено повреждение листвы промышленными выбросами, насекомыми и грибами. Выявлено 20 % погибших растений. В зелёных насаждениях в центре города обнаружено 36 видов афиллофороидных грибов. Ключевые слова:
Мончегорск, зеленые насаждения, промышленное загрязнение, грибы, насекомые. Lyudmila G. Isaeva, Yulia R. Khimich
Institute of the Industrial Ecology Problems of the Federal Research Centre "Kola Science Centre of the Russian Academy of Sciences"
ASSESSMENT OF THE STATE OF FOREST PLANTING OF THE MONCHEGORSK TOWN (MURMANSK REGION)
Abstract
The state of natural and created forests stands in Monchegorsk town has been studied. The "Severonikel" Cu-Ni smelter is located near the town. Research results revealed damage to trees and shrubs by small sucking insects, fungi and industrial emissions. Plants growing in areas of the city where there is an impact of air pollution are more damaged. In the central part of the city 36 species of aphyllophoroid fungi were identified. Keywords:
Monchegorsk, forests stands, air pollution, fungi, insects. Введение
Сегодня невозможно представить город без островков зелени. Парки, скверы — неотъемлемая часть современного города. Зеленые насаждения — это, прежде всего, природный фильтр, очищающий воздух и насыщающий его
