CC BY
107
государственное регулирование туризма как направление социальной политики в российской федерации
Юрий Степанович ПУТРИК,
доктор исторических наук, доцент, профессор, заведующий кафедрой социально-культурного сервиса и туризма Московского гуманитарного университета e-mail: [email protected]
Рассмотрены вопросы формирования социальной направленности туризма как составной части современной государственной политики Российской Федерации. Раскрыты особенности и тенденции развития социального туризма в Советском Союзе и современной России. Отдельные формы и направления социального туризма постепенно получают все большую государственную поддержку на отраслевом, региональном и корпоративном уровнях. Однако этот процесс не носит систематического характера, региональный опыт требует обобщения и систематизации, изучения и распространения в целях повышения эффективности этой социально значимой формы деятельности. Развитие туризма на государственном уровне рассматривается в рамках социально-экономического развития страны как одно из направлений социальной политики государства. Туризм, как одно из направлений сферы обслуживания, вносит свой вклад в обеспечение занятости населения, предоставляя рабочие места.
Ключевые слова: социальная политика, туризм, оздоровление, доступность.
Deals with the formation of a social orientation of tourism as an integral part of the modern state policy of the Russian Federation. Peculiarities and tendencies of development of social tourism in the Soviet Union and modern Russia. Separate forms and directions of social tourism is gradually receive great state support at the sectoral, regional and corporate levels. However, this process is not systematic, regional experience requires generalization and systematization, study and distribution in order to increase the effectiveness of this socially significant form of activity. Tourism development at the state level is considered in the framework of socio-economic development of the country as one of the directions of state social policy. Tourism, as one of the directions of the service sector contributes to the employment of the population, by providing jobs.
Key words: social policy, tourism, recreation, availability.
В Российской Федерации, как социальном государстве, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека [4], развитие туризма на государственном уровне рассматривается в рамках социально-экономического развития страны как одно из направлений социальной политики государства. Социальная политика представляет собой деятельность государства по управлению социальной сферы общества, направленную на оптимизацию трудовой и общественно-политической активности масс, удовлетворение их интересов и потребностей.
При этом главными приоритетами в социальной политике на современном этапе развития общества считаются:
• обеспечение условий для стабильной занятости населения и борьба с угрозой массовой и застойной безработицы;
• укрепление и совершенствование системы социальной защиты для более уязвимых слоев населения;
• политика регулирования доходов, направленная на преодоление социально опасного разрыва между различными профессиональными и социальными группами^]/
Туризм, как одно из направлений сферы обслуживания, вносит свой вклад в обеспечение занятости населения, предоставляя рабочие места в туристских компаниях, гостиницах, турбазах, санаториях и пансионатах, а поддерживаемые государством или работодателями путешествия способствуют снижению социального неравенства, сокращая «социальный разрыв» между различными профессиональными и социальными группами. В.И. Зорин обращает внимание на все большее присутствие понятия «туризм» в политологических исследованиях, приводит основные концепции политологии, наиболее актуальные в процессе изучения туризма, описывает вклад политологов и других учёных в изучение политики туризма с использованием таких понятий и категорий, как «политическая социализация», «сила», «власть», «законность», «суверенитет», признавая важность этих понятий для отечественного туризма, способствующих обеспечению конституционных прав граждан на личную свободу передвижения внутри государства и за его пределы, получения доступа к благам природы и цивилизации[3, с. 128].
Таким образом полностью подтверждается тезис о том, что «туризм был, есть и будет явлением глубоко социальным» [10, с. 78].
Социальная политика реализуется на федеральном и региональном уровне. Вопросы развития туризма находят отражение в документах стратегического характера. Так, принятой Правительством России в 2008 году Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в рамках направления перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития предусматривается «...обеспечение качества и доступности услуг в сфере туризма, физической культуры и спорта,. создание основ современной индустрии туристско-рекреационных услуг и повышение ее конкурентоспособности на международном рынке, .содействие развитию культурно-познавательного туризма, обеспечение комплексного подхода к сохранению культурно-исторического наследия, облика исторических поселений, стимулирование интереса молодежи к историческому и культурному наследию России, защите окружающей среды путем развития системы внутреннего туризма, межрегиональных молодежных обменов, поддержки участия молодежи в реализации проектов экологических организаций, деятельности по реставрации исторических памятников, .образование и развитие туристско-рекреационных зон с высоким уровнем оказания услуг сервиса на территориях с уникальными природно-климатическими условиями» [5]. Инновационная и социальная ориентация регионального развития в этом важнейшем стратегическом документе связана с тем, что «.существенный вклад в региональное развитие после 2012 года будут вносить перспективные центры опережающего экономического роста, к которым относятся ...туристско-рекреационные кластеры на территориях с уникальными природными ресурсами и природными ландшафтами, а также богатым историко-культурным наследием» [5]. Туристская тема относительно людей с ограниченными возможностями нашла
отражение и в государственной программе «Доступная среда» (2011 г.), в которой предусматривается разработка методических рекомендаций по обеспечению соблюдения требований доступности при предоставлении услуг инвалидам и другим маломобильным группам населения с учетом факторов, препятствующих доступности услуг в сфере спорта и туризма [1].
Уровень развития социального туризма, как составляющей части туризма в целом, отражает общее состояние социальной сферы в стране. Социальная значимость туризма настолько велика и значима, что уже с середины ХХ века во многих странах, в т.ч. и в России, получает все большее развитие собственно социальный туризм, как «цель, к которой общество должно стремиться в интересах менее обеспеченных граждан при использовании ими права на отдых» [6, с. 11-22]. В 1963 году было образовано Международное бюро социального туризма (BITS) - неправительственная международная организация, членами которого являются частные и некоммерческие организации со всех континентов.
В Российской Федерации социальный туризм все в большей степени становится одним из направлений государственной политики в области социальной сферы. В основу системы социального туризма в России положены принципы добровольности, государственно-частного партнерства и адресной поддержки пенсионеров, инвалидов и учащейся молодежи. Социальный туризм - разновидность туризма, субсидируемая из средств, выделяемых на социальные нужды в целях создания условий для путешествий школьникам, молодежи, пенсионерам, инвалидам ветеранам войны и труда и иным гражданам, которым государство, государственные и негосударственные фонды и иные благотворительные организации оказывают социальную поддержку как наименее обеспеченной части населения при использовании их права на отдых. Это положение было закреплено в Манильской декларации по мировому туризма в 1980 году [6].
В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1996 года № 132-Ф3 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (статья 4) социальный туризм в Российской Федерации является приоритетным направлением государственного регулирования туристской деятельности. Основные цели социального туризма:
* совместное (туристской администрации, туристскими организациями и туристами) решение социальных задач, способствующих развитию человека, воспитывающих уважение к нему, а также повышенное чувство солидарности и братства;
* достижение доступности туризма для всех, включая семьи, молодежь, пожилых людей, малообеспеченный слой населения, лиц с ограниченными средствами и т.п.;
* возможность получения добавленной стоимости неэкономического характера, так как она является неотъемлемым элементом предлагаемого туристского продукта (речь идет о направлении части социальных расходов, трансфертных платежей на оплату туристских услуг);
* разработка долгосрочной социальной политики в области туризма (устойчивый социальный туризм может существовать только при ее наличии), предусматривающей прямую государственную поддержку и др.
Социальный туризм был чрезвычайно развит в Советском Союзе, занимая не менее 80% туристического оборота. Распределением льготных путевок занимались профсоюзы, как правило, покрывая не менее 70% их стоимости. Система советского социального туризма базировалась на всеобщем равном доступе к туристским
услугам. Осуществлялась установка на удовлетворение запросов советских людей, имеющих невысокие доходы и этим достигалась доступность туристских благ практически для всех категорий населения страны. Социальная составляющая в частности заключалась в том, что через профсоюзные комитеты предприятий и учреждений частично или полностью оплачивался отдых работников и членов их семей, т.е. осуществлялась дотация за счет средств социального страхования и бюджетных источников. Специализированные туристские предприятия также имели постоянную дотацию на заработную плату, продовольственные фонды, энергоносители и др. Уделялось серьёзное внимание детско-юношескому и молодежному туризму.
В первое десятилетие существования новой России целостная система профсоюзного социального туризма распалась, исторический опыт и традиции социального туризма оказались во многом утраченными и невостребованными в новых туристских реалиях постперестроечного периода. На смену социальной направленности внутреннего туризма пришли коммерческие приоритеты, связанные с организацией отправки россиян по зарубежным маршрутам. Отдельные формы и направления социального туризма постепенно получают все большую государственную поддержку на отраслевом, региональном и корпоративном уровнях. Однако этот процесс не носит систематического характера, региональный опыт требует обобщения и систематизации, изучения и распространения в целях повышения эффективности этой социально значимой формы деятельности.
В 1996 г. в Российской Федерации социальный туризма был законодательно объявлен приоритетным направлением государственного регулирования. Федеральный Закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» определяет социальный туризм как «туризм, полностью или частично осуществляемый за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи), а также средств работодателей» [11]. Российское законодательство предусматривает возможности бесплатного или льготного отдыха для граждан, имеющих право на получение социальных услуг в силу хронических заболеваний или определенных заслуг перед обществом. Кроме того, Федеральный Закон «О государственной социальной помощи» от 17 июля 1999 г. содержит обширный перечень льготников (от участников Великой Отечественной войны до лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС), имеющих право при наличии медицинских показаний на бесплатную путевку на санаторно-курортное лечение и бесплатный проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.
Все большую поддержку получают такие виды социального туризма, как детско-юношеский, самодеятельный (спортивно-оздоровительный), лечебно-оздоровительный; экологический и культурно-познавательный, семейные путешествия, туризм для молодежи и ветеранов, туризм для инвалидов; туристские поездки по России зарубежных соотечественников и международные обмены по линии социального туризма.
В настоящее время в России активно развивается система социального страхования, участвующая в развитии внутреннего туризма. На региональном уровне во многих субъектах России за счет средств социального страхования и местных бюджетов организовывается детский отдых, отдых пожилых людей, ветеранов, а также других социально слабозащищенных категорий населения.
Детско-юношеский туризм входит составной частью в учебный и воспитательный процесс в образовательных учреждениях, действующих по основным общеобразовательным программам, в учреждениях дошкольного образования, в том числе во внешкольных профильных туристских центрах и станциях детско-юношеского туризма. Ежегодно в Российской Федерации организуется свыше 6480 профильных лагерей, в которых получают туристские навыки и оздоравливаются свыше 442 тысяч детей. В туристско-краеведческих кружках и секциях только учреждений дополнительного образования постоянно занимаются свыше 425 тысяч детей, а в походах, экспедициях и путешествиях, организованных ими, участвуют около 5 миллионов детей [2, с. 73-76]. Из всех направлений и сегментов складывающейся к настоящему времени структуры социального туризма детский туризм является наиболее устойчивым сегментом. В современной государственной социальной политике детский туризм занял высокий статус и уже в течение нескольких последних лет он полностью или частично финансируется за счёт госбюджета, самая крупная доля которого поступает от Фонда социального страхования Российской Федерации (ФСС РФ), в бюджет которого из года в год закладывается статья расходов на оздоровление и санаторно-курортное лечение детей. На оплаты путевок на оздоровление детей в 2009 г. - было выделено 19,54 млрд. руб., в 2010 г. - 21,7 млрд. руб. и в 2011 г. - 24 млрд. руб. При этом особенностью финансирования через ФСС РФ является то, выделяемые денежные ассигнования всегда остаются в пределах Российской Федерации, т.е. оплачиваются путевки только в российские здравницы и лагеря [7, с. 11].
Отдельным, но наиболее ярким направлением спортивно-оздоровительного туризма, являются экстремальные виды спорта (экстремальный туризм), завоевывающие все большую популярность как у нас в стране, так и за рубежом, особенно у молодежи. Это направление также требует пристального внимания, поддержки и регулирования со стороны государственных структур, особенно в вопросах законодательного обеспечения и безопасности.
Также следует отметить и возможности льготных воздушных перевозок по территории РФ. Так, 11 февраля 2013 г. премьер-министр Российской Федерации Д.А. Медведев подписал Постановление «О внесении изменений в Правила предоставления субсидий организациям воздушного транспорта в целях обеспечения доступности воздушных перевозок пассажиров с Дальнего Востока в европейскую часть страны и в обратном направлении» Этим документом предусматривается введение 10 новых льготных авиамаршрутов, в т.ч. в Горно-Алтайск и Кызыл. Льготами смогут воспользоваться молодые люди до 23 лет и пенсионеры, инвалиды 1-й группы всех возрастов и сопровождающие их лица, а также лица, сопровождающие детей-инвалидов. В 2013 г. в организацию льготных авиаперевозок было введено два новых принципа. Первый — это льготные перелеты из некоторых городов на востоке России в курортные города юга России. В частности, в новом документе речь идет о льготных авиаперелетах из Якутска, Хабаровска и Норильска до Анапы, Геленджика и Минеральных вод. Спрос на эти маршруты есть, они востребованы, и субсидирование поможет большему числу людей пройти оздоровительные процедуры на наших курортах. Субсидированы также два новых маршрута — в Горно-Алтайск (Республика Алтай) и Кызыл (Республика Тыва), «в том числе по прямому маршруту Кызыл — Москва, а не по маршруту через Красноярск, который действует в настоящее время».Вице-премьер сообщил также, что в результате этих мер число
пассажиров на всех 42 льготных авиамаршрутах приблизится к 600 тысячам человек. В 2009 г. речь шла о 19 льготных маршрутах с Дальнего Востока и Сибири и было перевезено около 160 тыс. пассажиров. В 2012 г. число маршрутов выросло уже до 33 и было перевезено 500 тыс. пассажиров, а субсидии составили 3 млрд. рублей (там же).
Положительный опыт социального туризма существует и в Москве, Ростовской области, Республике Татарстан, Республике Башкортостан и некоторых других регионах осуществляется организация туристских поездок для социальных категорий граждан. В Ростовской области действует областная целевая программа развития туризма, в Санкт-Петербурге был принят законопроект о социальном туризме, который предусматривает частичное компенсирование путевок за счет местного бюджета, в Астраханской области также существует проект «Социальный туризм».
Московские власти планируют направить из городского бюджета 1,2 млрд. рублей в сегмент социального туризма. Эти деньги рассчитаны на 4 года — с 2012-го по 2016 годы. Основными местами отдыха «социальных туристов» из Москвы являются гостиницы и пансионаты Подмосковья, курорты Краснодарского края и Крыма, санатории Кавказских Минеральных вод и Болгарии.
Развивается социальный туризм и на ведомственном уровне. Так, например, Министерство внутренних дел Российской федерации организовывает за счёт бюджета министерства поездки сотрудников системы МВД России, выпускает специальные распорядительные документы. В которых, в частности, соответствующим подразделениям МВД России предписывается «...проводить ежегодный анализ состояния социального туризма сотрудников, военнослужащих, служащих, работников, пенсионеров и членов их семей и разрабатывать соответствующие мероприятия» [8]. При этом социальные поездки для различных категорий служащих и работников министерства организовываются не только по России, но и в зарубежные страны.
Анализируя все вышесказанное, можно сделать вывод, что социальный туризм в ближайшие годы способен значительно увеличить объемы внутреннего туризма в России, внести серьезный вклад в развитие туристского сектора экономики, реализацию стратегии социально-экономического развития нашей страны, но специфика социального туризма столь велика и многогранна, что нужен самостоятельный законодательный акт, закрепляющий развитие социального туризма.
Литература
1. Государственная программа Российской Федерации «Доступная среда» на 2011 - 2015 годы. Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2011 г. № 175.
2. Дрогов И.А., В.В. Зубко В.В., Востоков И.Е. Путрик Ю.С. Туризм как важнейший фактор оздоровления нации. Материалы Всероссийского форума «Здоровье нации - основа процветания России», 1-5 июня 2005 г. - М.: НцССХ им. А.Н. Бакулева РАМН. - 2005. - С. 73-76.
3. Зорин И.В. Феномен туризма: избр.соч.: Миссия и функции туризма. Этнологические начала путешествий. Профессиональное туристское образование. Образование и карьера в туризме. - М., 2005. - С. 128.
4. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации. Собрание законодательства РФ, 26.01.2009. - № 4. - С. 445.
5. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р. Официальный сайт Правительства Российской Федерации: http://government.ru/gov/results/1173.
6. Манильская декларация по мировому туризму: Принята 10 октября 1980 г. Всемирной конференцией по туризму, проходившей в Маниле (Филиппины) с 27 сентября по 10 октября 1980 г. // Организационно-правовые основы туристского и гостиничного бизнеса: Нормативно-правовые документы / Под ред. В.Н.Акишина, И.В. Гончаровой, А.И. Клебанова, Н.Д. Малахаткиной. - М.: Финстатинформ, 1998. - С. 11-22.
7. Маслакова Е.А. Управление развитием детского туризма в новых экономических условиях хозяйствования// Автореф. дисс. канд. экон. наук. - М., 2009. - С. 11.
8. Приказ министра внутренних дел Российской Федерации от 22 февраля 2007 г. №188 «О некоторых вопросах организации и развития социального туризма в системе МВД России и ФМС России». http://base.consultant.ru.
9. Тощенко Ж.Т.. Социология. Учебн. пособие. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. - 640 с.
10. Усыскин Г.С. Туризм - понятие социальное. Туристские фирмы. Научно-методические материалы по международному туризму. Вып. 14. - 1997. - С. 78.
11. Федеральный закон Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 12.-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"» // Российская газета. 2007, 9 февраля.
