CC BY
105
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
государственное регулирование иностранных капитальных
ВЛОЖЕНИЙ КАК ЭФФЕКТИВНЫЙ ИНСТРУМЕНТ ФОРМИРОВАНИя
благоприятного инвестиционного климата региона
КАЛИНИН Ю.П.
Институт экономики и внешнеэкономических связей ЮФУ, соискатель, e-mail: [email protected].
Статья раскрывает проблемы регулирования инвестиционной деятельности на федеральном и региональном уровнях, выявленные на фоне несовершенства действующих нормативных актов, и связанные с этим проблемы по привлечению иностранных инвестиций на территорию региона.
Ключевые слова: инвестиции; методы регулирования инвестиционной деятельности; иностранные инвестиции; инвестиционный климат; государственные гарантии; срок окупаемости; налоговые льготы; бюджетная поддержка
Коды классификатора JEL: H 54, O 16
Инвестиционная деятельность не может быть саморегулирующимся процессом, поэтому, особенно в условиях перехода к рыночной экономике, государственное регулирование инвестиционной деятельности становится актуальным вопросом. Развиваясь хаотично, инвестиционные процессы препятствовали бы государству достигать тактических, а тем более стратегических задач при решении общеэкономических и социальных проблем.
Законодательный риск продолжает оставаться одним из самых весомых препятствий на пути к привлечению инвестиций в страну (рис. 1). В соответствии с данными, предоставленными «Эксперт РА» на 20062007 годы, и представленными на основе проведенных опросов инвесторов и расчетов «Эксперт РА»,
Законодательный Экономический Производственны* РИ“ Itaiwoiionurufl логеиц"ап
Политический риск n0iewa"
"«BSEST* ^ э™- — Природно-ресурсный Р**
Трудовой Криминальна
Тдоистичеыл»
потенциал
Вуды потенциала и риска
ш Компоненты риска ■■ Компоненты потенциала
Рис.1. Экспертные веса факторов потенциала и риска в 2006-2007 годах
В качестве основных регуляторов инвестиционной деятельности в России выступают следующие нормативные акты:
- Закон РФ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25.02.1999. Настоящий Федеральный закон определяет правовые и экономические основы инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, на территории Российской Федерации, а также устанавливает гарантии равной защиты прав, интересов и имущества субъектов инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, независимо от форм собственности.
- Закон РФ «Об иностранных инвестициях в РФ» от 09.07.1999. Настоящий Федеральный закон определяет основные гарантии прав иностранных инвесторов на инвестиции и получаемые от них доходы и прибыль, условия предпринимательской деятельности иностранных инвесторов на территории Российской Федерации. Данный акт направлен на привлечение и эффективное использование в экономике Российской Федерации иностранных материальных и финансовых ресурсов, передовой техники и технологии, управленческого опыта, обеспечение стабильности условий деятельности иностранных инвесторов и соблюдение соответствия правового режима иностранных инвестиций нормам международного права и международной практике инвестиционного сотрудничества. Однако этот закон вызывает критические замечания со стороны инвесторов.
В настоящее время сложилось два подхода к регулированию иностранных инвестиций. В странах с развитой рыночной экономикой (США, Германия, Англия, Франция) специальные инструменты, регулирующие
приток иностранных инвестиций, отсутствуют; на деятельность иностранных инвесторов распространяются те же нормы и правила, применяемые к деятельности национальных инвесторов. В странах с многоукладной экономикой (страны Африки, Латинской Америки, Азии) существует специальные положения об иностранных инвестициях (включающие кодексы об иностранных инвестициях или законы об иностранных инвестициях и иные инвестиционные законы) [6].
В целом же деятельность иностранных инвесторов в зарубежных странах регулируется национальными правовыми актами, постановлениями и административными процедурами.
Государственное регулирование инвестиционной деятельности в России ведется не только на федеральном уровне, но и органами власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления. Однако пока еще не всегда регулирование инвестиционной деятельности на региональном и федеральном уровне приведено в соответствие друг с другом. Имеется различия в законах регионального уровня. В некоторых из них пытаются чрезмерно регламентировать деятельность инвесторов, наделив местные органы власти избыточными бюрократическими прерогативами и осуществляя излишний административный контроль. Это актуализирует процесс дебюрократизации административных разрешительных и согласительных процедур, сведение их к необходимому минимуму. [5]
Таким образом, оптимальное распределение полномочий в области регулирования инвестиционной деятельности между федеральными и региональными органами управления остаётся актуальной организационно-управленческой задачей, способствующей сохранению баланса макроэкономических и региональных интересов. Такой баланс может обеспечить сочетание этих противоречивых интересов, при сохранении у отдельных территорий достаточных полномочий для ведения результативной инвестиционной деятельности.
Если рассматривать процесс становления основ регулирования отношений в сфере иностранных капиталовложений в России за период реформ с количественной точки зрения, может создаться впечатление некоего прорыва: принято множество законодательных актов об иностранных инвестициях, однако их содержание и особенно результаты исполнения оставляют желать лучшего. Проигрывают они и при международных сопоставлениях.
Международным стандартом в области правового регулирования иностранных инвестиций странами-реципиентами выступает наличие в их законодательстве стабилизационной, или "дедушкиной", оговорки ( Grass Father Clause ). Она предполагает сохранение для иностранного инвестора на срок окупаемости его капиталовложений или иной период тех условий хозяйственной деятельности (включая ставки налогов и других платежей), которые существовали на момент начала инвестирования. [4]
Не менее актуальна задача развития свободных экономических зон (СЭЗ). Вряд ли можно признать оправданным, что эта хорошо зарекомендовавшая себя в мировой практике форма привлечения иностранных инвестиций слабо приживается в России. Сегодня из почти десятка созданных в России региональных СЭЗ лишь три относительно оправдывают свое назначение, и то в минимальной степени. Это республика Татарстан, Сахалинская и Калининградская области. [4]
В других регионах России, где создавались СЭЗ, новые основы существования территории практически не сказались на улучшении инвестиционного климата, а в некоторых из них (республики Калмыкия и Ингушетия, Приморский край), наоборот, усугубили инвестиционный кризис, превратив их в зоны "утечки" национального капитала за пределы России и свободного хождения криминального капитала.
Эффективное использование в России механизмов СЭЗ требует кардинального пересмотра концептуального подхода к их созданию. Практически это означает необходимость второго рождения идеи создания СЭЗ в России. Прежде всего, необходимо пересмотреть стратегические и тактические цели их создания, имя в виду их ориентацию на ускоренное развитие депрессионных регионов путем создания "точек" экономического роста на базе современных конкурентоспособных технологий производства и широкого привлечения частных, главным образом, иностранных, инвестиций.
В России создание СЭЗ вызывало немало надежд, которые в целом не оправдались. Основной причиной этих неудач явились глобальные масштабы создаваемых СЭЗ (в границах городов, областей, республик и краёв с миллионным населением), где предоставленные налоговые льготы быстро и неощутимо растворялись в экономических "дырах" и социальных деформациях.
Таким образом, при доработке закона о СЭЗ важно не ограничивать диапазон используемых форм, а найти применение многим из них, получившим апробирование в мировой практике (например, технополисам). Кроме того, существуют определенные негласные ограничения, тормозящие создание и развитие СЭЗ. Например, в свое время Таганрог пытался получить статус СЭЗ, в чем ему было отказано. Очевидно, что в Ростовской области Таганрог является «городом-донором» (одним из немногих), и область предпочла не терять такой источник дохода.
Существует необходимость укрепления правовых гарантий для внешних инвесторов, в частности, путем введения порядка рассмотрения инвестиционных споров с их участием в международном арбитраже. Такая норма предусмотрена в двухсторонних договорах России со многими государствами, но отсутствует в ее внутреннем законодательстве.
Сравнительный анализ Федерального законодательства и Областного закона Ростовской области от 1 октября 2004 г. N 151-ЗС "Об инвестициях в Ростовской области" - основы инвестиционной деятельности в Ростовской области - показывает существенные недостатки последнего (табл. 1).
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
Таблица 1.
Сопоставление инструментов регулирования капитальных вложений на федеральном и региональном уровнях
Сравниваемые параметры Федеральное за ко нодател ьство Региональное законодательство
Преамбула задача - привлечение инвестиций на территорию страны задача - привлечение инвестиций на территорию региона
Область распространения закона не распространяется на вложения в банковскую деятельность, на приоритетные социальные проекты, на отношения с резидентами особых экономических зон то же
Используемые основные понятия идентичны идентичны
Права и обязанности субъектов инвестиционной деятельности Четко и подробно описаны гарантии, предоставляемые инвесторам Сформулированы некие гарантии и условия, однако их конкретика условий будут определяться соответствующим органом непосредственно при заключении договора
Установленные сроки окупаемости инвестиционных проектов До 7 лет Не более 5 лет
Возможность продления сроков окупаемости (и соответственно налоговых и других льгот) Если проект является приоритетным или сумма вложений составляет более 1 млрд. руб, рассматривается возможное продление сроков окупаемости проекта В законе возможное продление сроков окупаемости проекта не рассматривается
Гарантии в случае изменения за конодател ьства Для инвестора действует законодательство, при котором заключался договор, в течение всего срока окупаемости проекта (7 лет и более в отдельных случаях) Для инвестора действует законодательство, при котором заключался договор, в течение всего срока окупаемости проекта (не более 5 лет)
Основные положения региональных законов дублируют федеральные аналоги, а те нормы, которые должны применяться, исходя из уникальных особенностей Ростовской области, описаны неопределённо: поддержка инвестора осуществляется в пределах компетенции области, конкретные формы государственной поддержки по каждому инвестиционному проекту определяются Администрацией Ростовской области и указываются в инвестиционном договоре, перечень документов, необходимых для предоставления государственных гарантий и участия в конкурсе, определяется Администрацией Ростовской области, и так далее.
Анализ материалов таблицы 1 показывает, что областной закон не отличается гибкостью в плане рассмотрения изменений сроков окупаемости проектов. Как показывает мировая практика, минимальный срок окупаемости среднего предприятия составляет пять лет. В областном законе срок окупаемости инвестиционного проекта должен составлять не более пяти лет. Для инвестора это означает, что вкладывать средства ему необходимо в отрасль или предприятие, которое гарантировано окупится в течение льготного налогового периода, а в условиях современной российской действительности найти такой объект инвестирования крайне сложно. Таким образом, необходимо пересмотреть сроки окупаемости инвестиционных проектов либо определять эти сроки для каждого конкретного случая.
На уровне регионов разумно было бы предложить следующие рекомендации для инвестиционных законов.
1. Безусловное соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству.
2. Структура закона:
• Разделение на главы, регламентирующие большие блоки отношений, и отдельные статьи
• Определение в отдельной статье понятийного аппарата, соответствующего федеральному и региональному законодательству по другим вопросам, и его единообразное использование во всем тексте закона
• Выделение в отдельной статье принципов государственной политики субъекта Федерации в отношении инвестиционной деятельности, в отдельных статьях - прав и обязанностях инвесторов, государственных органов
• Подробное изложение в отдельной главе системы государственных гарантий
3. Вопрос о необходимости самостоятельного отдельного изложения принципов инвестиционной деятельности или принципов государственной поддержки инвестиций однозначного решения не имеет. В исследованных законах принципы выделены в 6 случаях (Пензенская область, Воронежская область, Смоленская область, Санкт-Петербург, Вологодская область, Нижегородская область) и отсутствуют в 14 случаях (Новгородская область, Саратовская область, Еврейская АО, Ивановская область, Кемеровская область, Костромская область, Липецкая область, Белгородская область, Ярославская область, Ленинградская область, Волгоградская область, Московская область, Тверская область, Приморский край). Как можно заметить, среди последних находится большинство лидеров рейтинга «Эксперт-РА». Этот факт свидетельствует
о том, что само по себе провозглашение рациональных принципов положительного эффекта не имеет.
4. Типичными инструментами стимулирования привлечения отечественных и иностранных инвестиций являются:
• временное полное или частичное освобождение от уплаты налогов в бюджеты субъектов Федерации;
• отсрочка или рассрочка уплаты налогов в региональные бюджеты;
• предоставление инвестиционных налоговых кредитов, гарантий и поручительств региональных администраций;
• льготная ставка арендной платы за пользование земельными участками и имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта РФ;
• оказание помощи по созданию инфраструктуры бизнеса, получения в аренду и приобретения в собственность земельных участков и объектов нежилого фонда, отнесенных к государственной собственности субъекта Федерации;
5. Безусловным является обеспечение равноправия всех субъектов инвестиционной деятельности при получении мер государственной поддержки.
6. Установление налоговых льгот должно быть четким по срокам, процентам в зависимости от срока окупаемости инвестиционного проекта. Эта черта присуща законам регионов - лидеров рейтинга «Экс-перт-РА». При этом должно быть гарантировано сохранение названных в законе норм для уже реализуемых проектов в будущем при изменении законодательства.
7. Меры льготного налогообложения целесообразно применять не только к организациям, привлекающим инвестиции, но и для самих инвесторов (например, банков в части налога на прибыль), организаций инфраструктуры (страховых, консалтинговых, инвестиционных компаний).
8. В случае применения государственных инвестиционных программ и формирования реестров инвестиционных проектов в законе должны быть установлены четкие критерии отбора, закрытые (исчерпывающие) перечни документов, представляемых организациями для включения в программы и реестры, и такие же закрытые перечни оснований для отклонения тех или иных инвестиционных проектов.
9. Формирование информационной инфраструктуры инвестиционной деятельности, где приоритетны следующие направления:
- гласность в обсуждении инвестиционных проектов и информационная прозрачность;
- отражение принципов и гарантий инвестиционной деятельности;
- в статьях о правах и обязанностях субъектов инвестиционной деятельности должны быть указаны информационные права и обязанности, взаимосвязанные между собой.
Целесообразно установление не только правовых, но и организационных мер государственной информационной поддержки, включающие:
• создание системы информирования потенциальных инвесторов, в том числе и иностранных, о политике региона по привлечению инвестиций;
• создание информационно-аналитических и консультационных центров по вопросам привлечения инвестиций, рейтинговых агентств, оценивающих кредитоспособность предприятий - реципиентов инвестиций и осуществляющих регулярное проведение рейтингов, публикацию рейтинговых оценок субъектов инвестиционной деятельности. [3]
12. Важным является изложение в законе системы государственных гарантий:
• обеспечение равных прав при осуществлении инвестиционной деятельности;
• гласность в обсуждении инвестиционных проектов;
• гарантии от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти и право обжалования в судебном порядке любых решений, действий (бездействия) органов государственной власти (органов местного самоуправления и их должностных лиц);
• защита инвестиций (подразумеваются гарантии компенсации при национализации и реквизиции инвестиций);
• страхование инвестиций;
• гарантии использования доходов;
Несмотря на значимость перечисленных рекомендаций, не все регионы стремятся их реализовать. Рассмотрим основные виды бюджетной поддержки инвесторов, которые осуществляются на региональном уровне (табл. 2).
В условиях "повсеместности" наиболее популярных законодательных инструментов поддержки важное значение приобретают нормативные новации.
Среди них следует отметить появление таких институциональных структур, как Фонды развития региона. Эти фонды призваны стать специальным инструментом государственного стимулирования инвестиционной и инновационной активности, способствующей развитию и стабилизации экономики региона по ключевым направлениям. В настоящее время деятельность большинства данных фондов направлена на развитие инженерной и социальной инфраструктуры, что весьма важно для создания благоприятного инвестиционного климата в регионе.
Исследования показывают, что иностранные инвесторы готовы брать на себя страновой (законодательный) риск России при условии достижения дополнительной доходности их инвестиций в 10-12% годовых и общей доходности на уровне 35-48% в зависимости от типа проектов, в которые они собираются вложить
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
Экономический вестник Ростовского государственного университета Ф 2008 Том 6 № 4 Часть 2
свой капитал. Однако обеспечить такую сверхдоходность инвестиций крайне сложно. Проще, вероятно, добиться снижения странового риска России.
Таблица 2.
Распространенность основных видов бюджетной поддержки инвестора на региональном уровне
Виды поддержки Число регионов, использующих данный вид на 01.10.2007 г.
Частичное погашение из средств регионального бюджета процентов по коммерческим кредитам, предоставленным для реализации инвестиционных проектов 70
Наличие гарантий (фонд) и защиты инвестиций 67
Налоговые льготы 66
Инвестиционный налоговый кредит 55
Частичная компенсация расходов по выплате лизинговых платежей по договорам финансовой аренды (лизинга) в части оплаты банковских процентов за пользование заемными средствами на приобретение объекта лизинга 54
Предоставление государственных гарантий (финансовых) субъекта федерации для реализации инвестиционных проектов 48
Фонд муниципального развития 28
Предоставление гарантий в виде объектов залогового фонда субъекта федерации под заемные средства для реализации инвестиционных проектов 26
Страхование инвестиционной деятельности 17
Продажа и аренда земельных участков и нежилых помещений по льготным ставкам (ценам) 17
Иные виды бюджетной поддержки 14
Льготы по арендной плате за землю 12
Фонд развития региона 8
Общее число регионов 85
Общий вывод предпринятого рассмотрения состоит в том, что России до сих пор нет концептуального понимания целей привлечения инвестиций, определения нужных для российской экономики объемов и структуры (региональной и отраслевой). Четкость правовой базы означает, что законодательные основы привлечения иностранных инвестиций не должны создавать возможности для разночтений. По крайней мере, страны, претендующие на создание эффективной системы государственного регулирования инвестиций, ориентируются на так называемое минимальное поле для различных толкований тех или иных положений законодательных документов. Создание реестров регионов, отраслей и предприятий, наряду с предоставлением тарифных и нетарифных (включая налоговые) льгот, в которых любые инвестиции пользовались бы государственной поддержкой, дало бы толчок к расширению привлечения таковых.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ефремов А.А. Региональное инвестиционное законодательство : вопросы формирования и развития, Воронежский государственный университет, 2002.
2. Караваев В., д.э.н., ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН «Государственное регулирование инвестиций: реалии и мировой опыт», Проблемы теории и практики управления 2/02.
3. Куприянов Д. Влияние иностранных инвестиций на экономический рост // Экономист. 2005. №9. С. 82-86.
4. Областной закон Ростовской области от 1 октября 2004 г. N 151-ЗС "Об инвестициях в Ростовской области" (с изменениями от 8 июня, 28 сентября 2005 г., 30 июня 2006 г., 29 марта, 1 августа, 7 декабря 2007 г.)
5. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ" Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 22 июля 2005 г., 3 июня 2006 г., 26 июня 2007 г., 29 апреля 2008 г.)
6. Яковлева Е.Л. Повышение эффективности региональной политики привлечения прямых инвестиций: Отчет о научно-исследовательской работе. М.: Бюро экономического анализа, 2001.
