CC BY-NC-ND
53
Н.Н. Литягин
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ: СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ, ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ДЕЙСТВЕННОСТИ
Стимулирование инвестиционной активности - приоритетное направление деятельности российского государства. В статье рассмотрены теоретические и практические проблемы решения этих задач, в том чисел акцентируется внимание на необходимости уточнения исходных, базовых понятий в данной области правового регулирования, отграничения инвестирования от внешне сходных с ним видов деятельности и обоснованного предоставления инвесторам предусмотренных законом льгот и преференций.
Ключевые слова: инвестиции, инвестор, инвестиционные мотивации, инвестиционные правоотношения, инвестиционный процесс.
Обновление и преобразование экономики России находится в непосредственной взаимосвязи с активизацией инвестиционной деятельности. Мировой финансово-экономический кризис еще более актуализировал значимость данного фактора, преодоление его последствий во многом связано с оживлением инвестиционного процесса1. Решение этой проблемы зависит от многих обстоятельств, предполагает осуществление различных по содержанию мер, в их числе важное место занимают правовые аспекты инвестирования, совершенствование правовой регламентации инвестиционной деятельности, что в свою очередь обусловливает необходимость системного и комплексного изучения инвестиций как экономико-правового явления, их сущности и социально-экономической значимости, общих свойств и особенностей, порождаемых многообразием сфер инвестирования и видов инвесторов, конкретизации базовых, исходных понятий в данной области правового регулирования, многие из которых не отвечают требованиям определенности и системности.
© Литягин Н.Н., 2012
В уточнении нуждается само понятие «инвестиции», в законодательстве и правовой доктрине оно трактуется широко и неоднозначно, что затрудняет идентификацию инвестиций, их правовое регулирование. Легальное определение инвестиций следует сформулировать более определенно, выделить в нем существенные характеристики данного экономико-правового явления, его качественные особенности как объекта правового регулирования и исключить из него те виды финансовых вложений, которые инвестициями не являются, отграничить инвестирование от внешне сходных с ним видов финансово-экономической деятельности - финансирования, кредитования и др. В частности, представляется, что из данного понятия должны быть исключены кредиты, банковские вклады, краткосрочные спекулятивные вложения в ценные бумаги. Нуждаются в уточнении и производные от инвестиций понятия «инвестор», «осуществление инвестиций», «инвестиционная деятельность». Проблема определенности понятия и правового статуса инвестора является производной от понятия «инвестиции» и может быть решена после того, как будет сформулировано и законодательно закреплено научно-обоснованное понятие инвестиций, устраняющее возможность различного его толкования. Что касается понятий «осуществление инвестиций» и «инвестиционная деятельность», то они во многом сходны по своему содержанию, но различия между ними имеются. Осуществление инвестиций (инвестирование) предполагает финансовые, материальные и иные вложения в объект инвестирования, а также фактические и юридические действия инвестора по достижению целей инвестирования. Инвестиционная деятельность отличается от инвестирования по субъектному составу и содержанию, для нее характерен более широкий круг участников, осуществляющих функции заказчиков, исполнителей, посредников, соответственно, разнообразным, детерминированным сферой инвестирования является и ее содержание.
Инвестирование является объективным процессом, порождаемым потребностями социально-экономического развития, однако эта деятельность во многом зависит и от субъективных факторов, и прежде всего от целенаправленных действий публичной власти2. В данной связи возникает и весьма актуален вопрос о соотношении государственного регулирования и саморегулирования в инвестиционной сфере, их эволюции в условиях рыночной экономики, установлении допустимых пределов государственного воздействия на инвестиционные отношения, объективно обусловленных границ их правового регулирования, а также сущности самого государственного регулирования, которое является сложным по своему
содержанию, включает в себя комплекс экономических, социально-политических, организационных и иных средств воздействия на инвестиционные отношения. Его составной частью и преобладающим направлением является правовое регулирование, посредством которого устанавливаются основные параметры деятельности инвесторов и других субъектов инвестиционных отношений, осуществляется оно нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности, различными приемами и способами.
Инвестиционные отношения носят преимущественно товарно-денежный характер и регулируются чаще всего гражданским правом, но цели инвестирования могут быть различными, ориентированными на удовлетворение разнообразных материальных и нематериальных потребностей как самих инвесторов, так и других физических и юридических лиц, публично-правовых образований, поэтому наряду с гражданским правом правовое регулирование инвестиций осуществляется и другими отраслями права, в частности инвестиционные отношения в значительной мере регулируются финансовым правом. Основными инвестиционными вложениями являются финансовые ресурсы, в том числе банковские кредиты, другие заемные средства, в формировании, распределении и перераспределении инвестиционных ресурсов активно участвует фондовый рынок. Сложный состав и многообразие возникающих при этом отношений обусловливают необходимость их правового регулирования не только гражданским, но и финансовым правом. Нормами финансового права регламентируются многие аспекты инвестиционной деятельности, связанные с участием в инвестиционном процессе государственного имущества и финансовых средств, они являются в этих случаях приоритетными, оказывают наибольшее влияние на осуществление публичных инвестиций. Гражданское законодательство к этим отношениям применяется, если это предусмотрено законом, т. е. юридическое своеобразие возникающих в инвестиционной сфере отношений предполагает использование различных приемов и способов их правового регулирования, основывается на сочетании различных методов воздействия на поведение субъектов инвестиционной деятельности, гражданско-правовой (диспозитивный) метод дополняется при регулировании инвестиционных отношений императивным методом - методом властных предписаний, присущим публичному праву. Отмеченные особенности правового регулирования инвестиций обусловливают необходимость его обособления, создания внутренне не противоречивой и логически завершенной системы правовой регуляции инвестиционных отношений, становления и развития инвестиционного права как комплексного
правового образования - правового института, объективно формирующегося российского экономического права.
Инвестирование осуществляется посредством совершения широкого комплекса разнообразных действий, требует соответствующего инструментария. В условиях рыночной экономики он создается самими субъектами инвестиционной деятельности, формируется инвестиционной практикой, однако значительное влияние на инвестиционный процесс оказывает и государство, создавая необходимые для его реализации организационные и правовые предпосылки.
В экономической и правовой доктрине понятие «инвестиционный процесс» трактуется неоднозначно3. В него вкладывается различный смысл, порой инвестиционный процесс отождествляется с инвестиционной деятельностью, что нельзя признать обоснованным. Это не идентичные понятия, инвестиционный процесс более формализован, отличается высоким уровнем нормативности, предусматривает разнообразные режимные требования к осуществлению инвестиций. В отличие от формально не определенной инвестиционной деятельности инвестиционный процесс наполнен юридическим содержанием. Частично он включает в себя и инвестиционную деятельность в ее юридических проявлениях, в той ее части, которая предусматривает совершение юридически значимых действий. При осуществлении инвестиций инвесторы взаимодействуют с множеством субъектов, с регулирующими инвестиционную деятельность государственными органами и иными участниками инвестиционных отношений. Многообразие данных отношений, их сложный, длящийся характер обусловливают необходимость их упорядочения посредством нормативно-правового регулирования, установления и законодательного закрепления системы правил и регламентных процедур, предусматривающих совершение в определенной логической последовательности фактических и юридических действий, образующих в своей совокупности инвестиционный процесс, целью которого является достижение предусмотренного инвестиционным проектом конечного результата. Как экономико-правовое явление инвестиционный процесс представляет ряд относительно обособленных, но единых по цели и задачам последовательных юридических и фактических действий, находящихся в системной взаимосвязи и реализующих ту или иную функциональную роль.
Инвестиционный процесс нуждается в совершенствовании, в большей формализации и однозначном легальном его толковании. В формализации и законодательном закреплении нуждаются юридически значимые действия и аспекты инвестирования,
связанные с приобретением статуса инвестора, заключением опосредующих инвестиционную деятельность договоров, фиксацией моментов исполнения инвестиционных обязательств и удостоверения прав инвесторов.
На осуществление инвестиций влияет множество факторов. Детерминирующие инвестиционное поведение обстоятельства находятся в сложной взаимосвязи, наряду с общими условиями осуществления инвестиций на инвестиционную деятельность влияют факторы, обусловленные особенностями сфер инвестирования, видов инвестиций и осуществляющих их инвесторов, что предполагает необходимость их специальной правовой регламентации. Как объект правового регулирования инвестиции имеют общие, присущие всем им качества, и вместе с тем между ними имеются различия, обусловленные названными выше обстоятельствами. Выявление указанных особенностей и их правильная квалификация имеют важное научное и практическое значение, позволяют конкретизировать объект правового регулирования, выделить специфические его свойства и использовать адекватные ему приемы и способы правового регулирования. Обусловленные сферой инвестирования особенности правовой регуляции инвестиций имеются в реальном и финансовом секторах экономики, социальной сфере, а также внутри этих сфер. Правовая регламентация инвестиционной деятельности должна осуществляться с учетом данного обстоятельства. Существенное значение при этом имеет оптимизация инвестиционного взаимодействия реального и финансового секторов экономики, сбалансированного их развития, обеспечивающего увеличение объемов функционирующего в реальной экономике капитала, повышение его коммулятивного эффекта. Достижение этой цели возможно при надлежащем функционировании финансовой системы. Являясь органической частью экономической системы, аккумулируя финансовые ресурсы, финансовая система придает им качественно новое значение, трансформирует их в финансовый капитал, одной из форм реализации которого являются финансовые инвестиции.
С переходом к рыночной экономике российская финансовая система претерпела существенные изменения во всех ее звеньях. Значительные изменения произошли в деятельности кредитных и страховых организаций, важным источником долгосрочных финансовых ресурсов, так называемых длинных денег, использование которых возможно в инвестиционных целях, стали средства пенсионных фондов4.
В условиях рыночных отношений в финансовой системе появились и другие новые звенья, развиваются коллективные формы
инвестирования. Однако отечественной финансовой системе в целом присущи многие негативные свойства, преобладающая часть аккумулируемых ею финансовых средств не становится источником прямых инвестиций, а используется в спекулятивных целях на фондовом рынке. Финансовый механизм концентрации и распределения инвестиционных ресурсов действует неэффективно, дает системные сбои, в реальную экономику поступает незначительная часть общего оборота финансовых ресурсов. Эти негативные явления в значительной мере связаны с упущениями в деятельности государства в финансовой сфере. В отличие от реальной экономики, возможности саморегулирования в данной области общественных отношений ограничены, финансовая деятельность носит публично-правовой характер, нуждается в жестком государственном контроле. Необходимость в нем многократно возрастает на переломных этапах развития общества, при коренных социально-экономических преобразованиях. Приватизация в этой сфере была явно преждевременной, осуществлена без создания необходимых для этого предпосылок. Финансовая деятельность многогранна, некоторые ее виды являются частью публичных функций государства, и их коммерциализация в принципе невозможна, в результате ее осуществления публичные функции растворены в частных интересах, что привело к известным негативным последствиям, стимулировало формирование и развитие «теневой экономики».
Допущенные стратегические просчеты обусловливают необходимость установления более высокого уровня правового регулирования финансовых отношений, выработки более взвешенного подхода к вопросам организации и функционирования финансовой системы, правовой регламентации финансового рынка. Целью правовой регуляции в этой сфере должно являться институциональное совершенствование финансовой системы, более четкое определение правового статуса субъектов финансового рынка, детальная регламентация их деятельности с учетом осуществляемых ими публично-правовых функций.
Весьма значительна и специфика правового регулирования инвестиций, обусловленная субъектным составом инвесторов. Качественным своеобразием отличаются, в частности, иностранные инвестиции. Инвестирование иностранного капитала влечет неоднозначные последствия. Несомненное достоинство иностранных инвестиций состоит в том, что они способствуют социально-экономическому развитию стран-реципиентов, адаптации их экономик к мировым требованиям рыночных финансово-экономических отношений, являются средством консолидации мирового сообщества, способствуют стабилизации международных отношений.
Но наряду с позитивными они имеют и негативные стороны, заключающиеся в потенциальной возможности, а нередко и фактически имеющей место практики оказания экономического, а в след за ним и политического давления на принимающие иностранные инвестиции государства. При осуществлении правового регулирования иностранных инвестиций должны приниматься в расчет оба эти обстоятельства.
Переход России к рыночной системе хозяйствования сопровождается формированием новой модели инвестиционного процесса, существенным расширением круга инвесторов, изменением характера взаимодействия между ними. Качественно изменилась и роль государства в этой сфере, его влияние на инвестиционную деятельность, оно перестало быть всеобъемлющим, носит стратегический характер. Являясь официальным представителем общества, государство разрабатывает и реализует социально-экономическую политику в стране, составной частью которой является и инвестиционная политика, включающая комплекс проводимых органами государственной власти и управления мероприятий, имеющих целью создание благоприятных условий инвестирования и повышение на этой основе эффективности общественного производства, решение социальных задач, реализацию долгосрочных стратегических планов социально-экономического развития России. Свойственными ему методами, имеющимися у него средствами государство создает условия для перелива капитала из одних отраслей и сфер деятельности в другие, создает своей инвестиционной политикой предпосылки для ускоренного их развития, оптимизирует структуру общественного производства, способствует прогрессивным структурным сдвигам в экономике, сбалансированному ее развитию. Стимулирующее воздействие государственной инвестиционной политики на социально-экономическое развитие зависит от ее обоснованности, достижение этой цели возможно при надлежащем правовом обеспечении государственной инвестиционной политики, создании адекватной правовой основы данного вида государственной деятельности. Широко используемый в настоящее время программно-целевой метод решения экономических и социальных задач создает для этого благоприятные предпосылки, позволяет регламентировать правовыми средствами наиболее значимые и устойчивые отношения, возникающие при разработке и осуществлении государственной инвестиционной политики, обеспечивать правовое сопровождение реализуемых национальных проектов. Использование этих возможностей, усиление нормативно-правового воздействия на принимаемые государством инвестиционные решения, принятие нормативных доку-
ментов программного характера на долгосрочную перспективу создают благоприятную правовую среду для действия экономических регуляторов, формирования инвестиционной стратегии, основанной на системном подходе к государственному регулированию инвестиционных экономических и организационных отношений. Воплощаясь в правовых актах, цели и задачи инвестиционной политики станут более достижимыми, гарантированным будет их исполнение. Создание необходимых организационно-правовых предпосылок, совершенствование правовых аспектов инвестиционной политики являются необходимыми условиями ее успешной реализации. Государственная инвестиционная политика должна быть облечена в адекватные правовые формы, приоритетные цели инвестиционной политики должны определяться правовыми средствами.
Многогранный созидательный потенциал инвестиций может быть использован в полной мере при наличии качественного законодательства. В настоящее время оно таковым не является, развивается хаотично, принимается множество нормативных актов, регулирующих одни и те же общественные отношения, в законы вносятся многочисленные изменения и дополнения. Законодательство стало громоздким и противоречивым5. Необходимость совершенствования инвестиционного законодательства очевидна, оно должно осуществляться посредством ревизии и систематизации, регулирующих инвестиционные отношения нормативных правовых актов, а также осуществления более глубоких преобразований, связанных с отраслевым строением права, установлением обоснованного соотношения гражданско-правового и финансово-правового регулирования инвестиций и формирования на этой основе комплексной отрасли законодательства, регулирующей отношения в инвестиционной сфере. Правотворчество в инвестиционной сфере должно основываться на принципах объективной необходимости и своевременности принятия нормативно-правовых актов, реальности и конкретности решаемых ими задач, фактической возможности их решения, соответствия принимаемого акта Конституции РФ и другим обладающим более высокой юридической силой актам и компетенции правотворческого органа. Нормативные правовые акты не должны приниматься спонтанно и регулировать инвестиционные отношения фрагментарно, подход к их принятию должен быть взвешенным и системным. Они должны учитывать особенности инвестиционной деятельности в рыночной экономике в условиях сложившегося в России нового правопорядка, их принятие должно создавать правовые предпосылки для эффективного функционирования рынка инвестиций. Система законодательства
органически связана с системой права, производна от нее, для повышения качественного уровня инвестиционного законодательства необходимо совершенствование отраслевого строения отечественного права, его структурной организации. Имеющий место объективный процесс формирования инвестиционного права оказывает влияние на институирование инвестиционного законодательства, предполагает необходимость создания комплексной отрасли законодательства, регулирующего отношения в инвестиционной сфере. Наиболее приемлемым для этого видом нормативно-правового акта является кодифицированный акт «Основы инвестиционного законодательства Российской Федерации». Его принятие будет соответствовать значимости инвестиций как объекта правового регулирования, их роли в развитии экономики и социальной сферы, станет логическим и юридическим выражением объективной тенденции функционирования соответствующих совокупностей юридических норм как особых системных образований позитивного права, их институирования как нормативной системы, как отрасли российского законодательства.
Применения
1 Журавлева О.О. Правовые принципы налогообложения организаций, осуществ-
ляющих деятельность в инновационной сфере // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 20.
2 Галкина Л.Н. Государственное регулирование предпринимательской деятельности
в Российской Федерации: состояние и тенденции. М.: РГТЭУ, 2005. С. 15.
3 Маковецкий МЮ. Роль ценных бумаг в инвестиционном обеспечении экономиче-
ского роста // Финансы и кредит. 2003. № 21. С. 7-16.
4 Мазунин А. НПФ растут активно // Коммерсантъ. 2010. 2 сент.
5 Литягин Н.Н. Ревизия и систематизация законодательства // Государство и пра-
во. 2003. № 4. С. 26.
