CC BY-NC-ND
8
Политика в реальности разнообразия
Н.Н. Литягин
РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО: МОДЕЛИРОВАНИЕ РЕАЛЬНОСТИ В ПРОСТРАНСТВЕ РАЗНООБРАЗИЯ
С переходом к рыночной экономике качественно изменилась экономическая роль государства, государственное регулирование экономических отношений перестало быть всеобъемлющим, детальным, носит стратегический характер. Это наглядно проявляется в инвестиционной сфере. В статье рассмотрены вопросы совершенствования правовых аспектов государственной инвестиционной политики, создания организационно-правовых предпосылок еe реализации.
Ключевые слова: экономическая роль государства, государственное регулирование экономики, рыночное регулирование экономических процессов; инвестиционные отношения, инвестиционная политика, правовые аспекты инвестиционной политики.
В отечественной науке экономическая роль государства оценивается неоднозначно, является предметом острых дискуссий, при этом высказываются крайние суждения, от предъявляемых к государству требований «уйти из экономики» до признания необходимости усиления государственного влияния в этой сфере.
Отрицание экономической роли государства нельзя признать обоснованным. Мировой опыт, практика государств с развитой рыночной экономикой свидетельствуют о том, что и в условиях рыночной экономики государство является одним из важнейших субъектов экономических отношений и при этой модели хозяйствования оно включено во многие сферы экономической деятельности и при необходимости корректирует ее в целях защиты прав
© Литягин Н.Н., 2013
и законных интересов потребителей и предпринимателей, а также защиты публичных интересов. Отказ от государственного регулирования экономических отношений объективно невозможен, и речь может идти лишь о допустимых пределах, формах и методах такого регулирования, оно должно носить преимущественно экономический характер. В данной связи следует отметить также, что неисполнение государством его имманентных функций в части регулирования экономики противоречит правовой природе государства, несовместимо с его правовым статусом публичного образования. В отличие от иных субъектов права, осуществляющих свои правомочия по своему усмотрению, государство лишено такой возможности. Права государства, его конкретных органов, являются одновременно и их обязанностями. Если государство не реализует свои права, оно, соответственно, не выполняет и свои обязанности. Имеющие место противоречивые представления об экономической роли государства обусловлены тем, что правовой статус государства как экономического субъекта сложен, специфичен, предопределен его публично-правовой природой. Это проявляется в особенностях экономической деятельности государства, организационно-правовых формах ее осуществления, составе и правовом режиме государственного имущества. Уяснение экономической роли государства осложняется и тем, что объем и содержание его экономической деятельности не остаются неизменными, они не только обусловлены непреходящими, объективными факторами, качественными изменениями в развитии производительных сил, но и в значительной мере предопределяются спецификой того этапа развития, на котором находится общество, в частности применительно к России, переходным к рыночным отношениям его состоянием, которое обусловило необходимость изменения форм и методов государственного регулирования экономики. Государственное регулирование экономических отношений объективно обусловлено и является очевидным. Реализуя эту функцию, государство предотвращает глобальные нарушения экономического равновесия, обеспечивает охрану среды обитания, экологическую безопасность. Осуществляемое государством воздействие на экономику требует видения экономической системы в целом и не может быть заменено рыночным регулированием. Необходимость в нем вызывается не только внутренними, но и внешними обстоятельствами. В условиях имеющей место глобализации, интеграции национальных экономик и расширения внешнеэкономических связей внутренние
социально-экономические проблемы осложнены влиянием общемировых факторов и тенденций, что также требует государственного регулирования экономических процессов и отношений в целях снижения уровня негативного воздействия той глобальной неопределенности, которая распространяется на Россию как на часть мировой финансово-экономической системы. Необходимость этих мер наглядно проявилась в условиях мирового финансово-экономического кризиса и порожденных им последствий. Правительства всех стран сейчас активно воздействуют на экономику, ищут пути инновационного ее развития. Как обоснованно отмечается в литературе, в условиях глобального кризиса и последующего выхода из него стимулирование инновационной направленности экономической деятельности является общемировым трендом1. Государственное регулирование экономики обусловлено и другими факторами и является многообразным по своему содержанию. Использование конкретных способов регулирования экономических процессов и отношений осуществляется с учетом возникающей в них потребности, т. е. государственное воздействие на экономику носит избирательный характер, осуществляется при наличии определенных предпосылок. Оно может иметь место в целях стимулирования позитивных явлений и процессов в экономической сфере. Задача органов государственной власти в этих случаях состоит в том, чтобы своевременно выявить эти процессы и принять меры для их поддержки, суть которой заключается в целенаправленном воздействии на экономические процессы, обеспечивающем экономический рост, в том числе и правовыми средствами. Необходимость усиления государственного влияния возникает и при ухудшении экономического положения. В такие периоды государством применяются более жесткие, административные методы регулирования, а по мере стабилизации социально-экономической ситуации государственное воздействие на экономику уменьшается и в нем превалируют косвенные, экономические методы регулирования2.
Осуществляемые в нашей стране глубокие социально-экономические и политические преобразования обусловили необходимость качественных изменений государственного воздействия на экономику, оно перестало быть всеобъемлющим, носит стратегический характер. Существенные изменения произошли в инвестиционной деятельности государства, качественно изменилась его роль и как инвестора и как регулятора инвестиционных отношений.
Являясь официальным представителем общества, государство разрабатывает и реализует социально-экономическую политику в стране, составной частью которой является и инвестиционная политика, включающая в себя комплекс проводимых государством мероприятий, направленных на создание благоприятных условий инвестирования и повышение на этой основе эффективности производства, на решение социальных задач, реализацию стратегического плана социально-экономического развития России. Присущими ему средствами государство создает условия для перелива капитала из одних отраслей и сфер деятельности в другие, выделяет приоритетные сферы и создает своей инвестиционной политикой предпосылки для ускоренного их развития, оптимизирует структуру общественного производства, способствует прогрессивным структурным сдвигам в экономике, сбалансированному ее развитию, обеспечивает поддержку малого и среднего бизнеса, экспортных производств, выпускающих конкурентоспособную продукцию. Важным инструментом реализации государственной инвестиционной политики является программно-целевой метод ее осуществления. Программно-целевой подход в планировании и управлении получил большое распространение, он используется в США, Франции и ряде других стран. В России стратегические долгосрочные и среднесрочные, оперативно-тактические краткосрочные цели социально-экономического развития периодически устанавливаются актами законодательной и исполнительной ветвей власти, определяются бюджетными посланиями Президента Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства РФ, федеральными, региональными и ведомственными целевыми программами, а также бюджетами на очередной год и трехлетнюю перспективу3. Принимаются федеральные целевые программы (ФЦП), федеральные адресные инвестиционные программы (ФАИП) и другие крупные инфраструктурные проекты, осуществляемые за счет средств инвестиционного фонда и иных источников.
В настоящее время в Российской Федерации принято значительное количество программно-целевых документов, в частности реализуется Концепция социально-экономического развития России до 2020 г.4
В условиях мирового финансового кризиса принятие долгосрочных социально-экономических программ стало затруднительным и отошло на второй план, однако по мере нормализации экономической жизни они вновь становятся востребованными.
Как указывалось в бюджетном послании Президента РФ, с 2012 г. значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ. Такой подход представляется обоснованным, отвечает потребностям решения приоритетных задач развития отраслей экономики и регионов, в частности реализации крупномасштабных проектов возрождения Агропромышленного комплекса (АПК), развития Сибири, Севера и Дальнего Востока, энергетической и транспортной инфраструктуры, в том числе международной логистики, без осуществления которых не может быть реализован социально-экономический потенциал России. Одним из приоритетов являются социально-экономические преобразования в АПК. Возрождение села, ставшего зоной социального бедствия, предполагает комплексное решение социальных и экономических проблем посредством целенаправленной инвестиционной политики государства. От обоснованности государственной инвестиционной политики зависит решение и других общегосударственных, а также отраслевых и региональных проблем.
В СССР принимались меры по формированию и развитию социально-экономического потенциала Сибири и Дальнего Востока, была создана значительная транспортная и энергетическая инфраструктура. Специфика данных сфер инвестирования: крупномасштабный характер капитальных вложений и длительные сроки их окупаемости, влекущие большую степень неопределенности и повышенные риски утраты инвестиций, обусловливают необходимость сохранения преобладающего участия государства в этих инвестиционных проектах, совершенствования их правового обеспечения, более широкого использования долгосрочных инвестиционных государственных программ.
Программно-целевой подход к решению проблем социально-экономического развития имеет очевидные достоинства, позволяет концентрировать ресурсы на решении приоритетных задач, связанных с восстановлением утраченного экономического и научно-технического потенциала России, удовлетворением потребностей граждан в жизненно важных услугах, обеспечением доступности образования и медицинских услуг, решением других актуальных проблем.
Использование программно-целевого метода в государственной инвестиционной практике России предполагает необходимость адекватного определения стратегических целей. Б. Райзберг в этой связи пишет, что российская практика государственного
целеустановления в предыдущие годы отличалась либо неопределенностью целей, неполнотой их публичного освещения, либо тенденцией к завышению целевых обещаний, не подкрепленных реальными ресурсными возможностями, носящими пропагандистский характер5. Устранение этих негативных явлений возможно посредством совершенствования стратегического планирования и прогнозирования, разработки долгосрочных научно-технических прогнозов, установления целей социально-экономического развития на ближнюю и дальние перспективы. Масштабная деятельность должна прогнозироваться и планироваться, стратегическое планирование, системность социально-экономической политики, составной частью которой является и инвестиционная политика, -необходимые атрибуты и в рыночной экономике.
В России в настоящее время отсутствует механизм долгосрочного прогнозирования, позволяющий формировать представления о технологиях и продуктах (машинах, оборудовании), которые появятся в будущем, о том, какими потребительскими качествами они должны обладать, чтобы быть востребованы на рынке. В странах с развитой рыночной экономикой такие механизмы имеются и носят название Форсайта. Форсайтные исследования проводятся систематически, с различной детализацией и ориентированы на различные временные горизонты. В них участвуют представители органов государственной власти, бизнеса, институтов гражданского общества, что позволяет делать обоснованные выводы, среднесрочные и долгосрочные прогнозы развития экономики.
Аналогичные исследования должны проводиться и в нашей стране. Они необходимы, в частности, в машиностроении и должны осуществляться бизнесом и государством. Вследствие специфики производства машиностроительные предприятия не могут оперативно реагировать на изменяющуюся рыночную конъюнктуру, и для успешной деятельности отечественному машиностроению необходим стратегический план развития, детально проработанный документ, позволяющий учитывать экономические, научно-технические и социальные последствия реализации различных проектов и разработок. В настоящее время сложилась ситуация, когда значительную роль в развитии машиностроения должно сыграть государство, без его участия в процессах структурных преобразований в российской экономике и стимулирования машиностроительного комплекса отечественные машиностроительные предприятия окончательно утратят конкурентоспособность и свои традиционные рынки. Структуру государственных капитальных вложений
в экономику необходимо существенно изменить и обеспечить опережающее инвестирование в машиностроение. Необходимость в этом обусловлена тем, что машиностроительное производство обладает большой капиталоемкостью и ряд подотраслей машиностроения: станкостроение, энергомашиностроение, судостроение, авиастроение, являются стратегически важными, проблемы их развития не могут быть решены частным бизнесом. Восстановление утраченного потенциала и обеспечение необходимых темпов развития машиностроения возможно посредством создания интегрированных структур холдингового типа с участием государства, способных привлечь крупные инвестиции и осуществить модернизацию машиностроительного комплекса.
Вследствие объективной его обусловленности стратегическое планирование социально-экономического развития необходимо и в других сферах. На макроуровне экономика должна быть плановой. Расширение горизонта и повышение надежности экономических прогнозов, выработка стратегических планов являются в новых экономических условиях ключевыми аспектами деятельности государства в этой сфере.
В соответствии со стратегическими приоритетами должна формироваться и государственная инвестиционная политика. На основе анализа рыночной конъюнктуры и макроэкономических показателей необходимо выявлять тенденции развития инвестиционной сферы, осуществлять программирование инвестиционных процессов, принимать адресные инвестиционные программы с четкой постановкой задач, определением объемов ресурсов, необходимых для их выполнения, критериями оценки результатов.
С учетом указанных обстоятельств необходимо строить и бюджетную деятельность, инвестиционные решения следует принимать при наличии возможности финансового обеспечения предусмотренных ими инвестиционных проектов. Необходимо ввести четкие правила оценки объема действующих расходных обязательств и процедуры принятия новых, повысить ответственность за достоверность их финансово-экономических обоснований. Бюджетная система должна быть ориентирована на достижение конкретных результатов, целевое использование бюджетных средств, направляемых на инвестиционные цели, максимально оперативно обеспечивать разработку и внедрение бюджетных инструментов поддержки крупных инвестиций. Достижение этих целей возможно при надлежащем правовом обеспечении государственной
инвестиционной политики, создании адекватной правовой основы данного вида государственной деятельности, совершенствовании правового сопровождения реализуемых инвестиционных проектов.
Право является эффективным средством общественных преобразований, отражая закономерности общественного развития и будучи обусловлено ими, оно создает нормативную модель той цели, которая должна быть достигнута в результате осуществления регулируемой им деятельности. Норма права содержит определенные ориентиры, программирует деятельность, направляет на достижение предусмотренных ею целей, устанавливает параметры развития. Преломляясь в праве, воплощаясь в нормативных документах, цели и задачи инвестиционной политики станут более достижимыми, гарантированным будет их исполнение. Посредством издания нормативно-правовых актов может быть обеспечено единство действий при решении стратегических задач. Именно право должно гарантировать функционирование и развитие единого социального организма6.
Правовой нормативный акт является наиболее эффективным инструментом организации общественной жизни, государственного руководства обществом, поэтому необходима, в той мере, в какой это возможно, правовая регламентация всех значимых и устойчивых отношений, возникающих при разработке и реализации государственной инвестиционной политики.
Нынешняя социально-экономическая практика, основанная на программно-целевых методах решения экономических и социальных задач, разработке и осуществлении национальных проектов, делает такой подход особенно актуальным, повышает значимость правового обеспечения государственной инвестиционной политики, ее правового сопровождения и создает для этого предпосылки, реализация которых возможна при комплексном подходе к решению имеющихся социальных и экономических проблем, их анализе и рассмотрении в политическом, экономическом, финансовом и юридическом измерениях.
Для этого необходимо соответствующее законодательство. В юридической литературе отмечается его несовершенство. В частности, акцентируется внимание на том, что действующий Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» морально устарел и нужен новый базовый акт в данной области правового регулирования.
Это мнение представляется обоснованным, необходимость в создании адекватной правовой основы указанных в вышеназванном законе видов государственной деятельности действительно имеется, правовая регламентация отношений, возникающих при разработке и реализации долгосрочных государственных программ развития экономики и социальной сферы, должна быть более детальной и обстоятельной, предусматривать механизмы согласования федеральных, отраслевых и региональных стратегий, финансового обеспечения реализуемых инвестиционных проектов, взаимосвязи стратегического планирования и бюджетного регулирования.
Многие из осуществляемых в настоящее время социально-экономических программ не имеют форму правового акта, носят декларативный характер, что затрудняет их реализацию.
Использование нормативной формы при разработке различного рода программ, определяющих развитие экономики и социальной сферы, в большей мере гарантирует их исполнение. Принятие нормативных документов программного характера на долгосрочную перспективу создаст благоприятную правовую среду для действия экономических регуляторов, формирования инвестиционной стратегии, основанной на системном подходе к государственному регулированию инвестиционных экономических и организационных отношений.
Предусматриваемые государственными долгосрочными программами концепции являются рамочными политическими и социально-экономическими документами, определяющими основные направления развития, что предполагает необходимость разработки планов мероприятий по их реализации, а также принятия иных нормативных документов, обеспечивающих фактическое исполнение государственных социально-экономических программ. Действующие в данной области правового регулирования нормативно-правовые акты должны не только определять круг подлежащих правовой регламентации отношений, но и используемые для этого правовые средства. Такой подход в отечественной правотворческой практике имеется, он реализуется, в частности, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р Концепцией долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г., которая определяет стратегические задачи государственного регулирования экономических и социальных отношений и ориентирует правотворческие органы в выборе правовых средств, методов и организационных институтов7.
Стратегические акты, определяющие основные направления экономического развития, и их правовое сопровождение имеются и в других странах. Примечателен в этом отношении опыт Франции, принявшей в 2008 г. закон «О модернизации экономики» и президентский «План подъема экономики».
Правовое обеспечение реализации стратегических актов является одной из актуальных задач и предполагает необходимость новых подходов в использовании регулятивного потенциала права. В процессе развития экономики и социальной сферы, в результате научно-технического прогресса появляются новые виды и сферы общественных отношений, требующие специфического правового регулирования. Важное значение приобретает в связи с этим юридическая прогностика, совершенствование правовых аспектов инвестиционной политики, создание необходимых организационно-правовых предпосылок ее реализации, усиление нормативно-правового воздействия на принимаемые государством инвестиционные решения, углубление процессуальных начал, установление регламентных процедур осуществления данных видов деятельности: подготовки проектов решений, их экспертизы и оценки эффективности, согласования и принятия, т. е. государственная инвестиционная политика должна быть облечена в адекватные правовые формы. Приоритетные цели инвестиционной политики должны определяться правовыми средствами, на основе установленных законом процессуальных правил и регламентных процедур. Необходимо также усиление влияния налогоплательщиков на формирование государственной инвестиционной политики посредством создания ими своих объединений и наделения таких общественных формирований, а также других институтов гражданского общества соответствующими правами в этой сфере деятельности и установления организационных форм осуществления данных прав.
Примечания
См.: Журавлева О.О. Правовые принципы налогообложения организаций, осуществляющих деятельность в инновационной сфере // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 20.
См.: Одинцова В.М. Экономическая роль государства и макроэкономическая политика в системе рыночных отношений. М., 1995. С. 3.
См.: Райзберг Б. Целенаправленность как фактор эффективности государственного регулирования // Экономист. 2010. № 11. С. 83.
2
См.: СЗ РФ. 2008. №47. Ст. 5489.
См.: Райзберг Б. Указ. соч. С. 83.
См.: Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия. М., 2000. С. 16-17; Явич Л.С. О философии права на XXI век // Правоведение. 2000. № 4. С. 5-7. См.: Хабриева Т. Я. Право и модернизация экономики // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2010. № 1. С. 4.
4
5
6
7
