CC BY
31I <
CL S С
о <
о;
Государственно-частное партнерство в системе МЧС России на примере подразделении добровольной пожарной охраны в Республике Карелия
Public-private Partnerships in Russia's Ministry of Emergency Situations: Example of Volunteer Fire Departments in the Republic of Karelia
УДК 355.511.56
Свирид Константин Андреевич
аспирант Института экономики Карельского научного центра РАН (Петрозаводск) 185910, Республика Карелия, г Петрозаводск, пр. Ленина, д. 33
Svirid Konstantin Andreevich
Institute of Economics at Karelian Research Centre Of The Russian Academy of Science (Petrozavodsk)
Lenina Ave 33, Petrozavodsk, Republic of Karelia, 185910
Государственно-частное партнерство (ГЧП), по мнению автора, является одной из перспективных форм организации инвестиционного процесса. Современные условия ГЧП требуют активной работы всех хозяйствующих организаций, особенно собственников производств, по внедрению новых технологий. Во многих государствах Европы, Азии, Латинской Америки сформировались механизмы партнерства. Этому способствовали рост требований к общественным услугам, инфраструктуре и ограниченность государственных бюджетов. В системе пожарной охраны продолжается поиск оптимальной формы ГЧП.
Цель. Главная цель состоит в исследовании вопросов обеспечения противопожарной защиты населенных пунктов при финансировании из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Результаты. В статье рассмотрен зарубежный и отечественный опыт функционирования добровольных пожарных обществ (ДПО) как элемента государственно-частного партнерства в области пожарной безопасности. На примере организованных ДПО Республики Карелия представлена практика функционирования ГЧП в регионе и раскрыты возможности их использования в сфере национальной безопасности.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), добровольная пожарная охрана (ДПО), МЧС России, бизнес-модель, программы противопожарной безопасности
According to the author, public-private partnerships (PPP) are a promising form of organizing investments. Modern PPPs require all economic organizations, as well as business owners, to be active in introducing new technologies. Many states in Europe, Asia, and Latin America have developed such partnership mechanisms. Increased demand for public services, infrastructure, and limited state budgets has facilitated meeting this demand. The effort to achieve an optimal PPP in the system of fire safety is constant.
Aim. The main objective is to study the challenges of community fire safety departments financed by the federal government, Russian Federation, and local municipalities.
Results. This article analyzes the experience of domestic and foreign volunteer fire departments (VFD) as an example of PPP in the field of fire protection. This
article demonstrates the functioning of PPP using the example of an organized VFD in the Republic of Karelia, which demonstrates the possibility of using such an arrangement in national security systems.
Keywords: public-private partnerships, volunteer fire departments, Russia's Ministry of Emergency Situations, business model, fire safety programs
В понятие государственно-частного партнерства (ГЧП) входят различные варианты организации проектов, широкий спектр бизнес-моделей и отношений использования ресурсов частного сектора (капитал, ноу-хау, опыт менеджеров) для удовлетворения общественных нужд (дороги, парки, связь, недвижимость и т. п.).
Всемирный банк рассматривает ГЧП как договоренность между государственным и частным сектором в вопросе производства, предоставления инфраструктурных услуг, которые необходимы для цели дополнительного финансирования, и как возможность увеличения эффективности государственных вложений.
ГЧП стартовало в Великобритании: в 1992 г. была создана Частная финансовая инициатива, основанная на договорах концессии и которая определяла региональное развитие [1].
Механизм ГЧП предусматривает, что государство является заказчиком услуг. Именно оно определяет основные условия такого сотрудничества, создает возможности принятия управленческих решений для частного сектора и осуществляет постоянный мониторинг, при этом объект инвестирования остается в государственной собственности. Совместный проект реализуется в конкурентной среде, которая создает стимул к внедрению инноваций в производство.
Сегодня в России термин «государственно-частное партнерство» определяет роль государства, именно государство является инициатором проектов ГЧП. Государство оформляет совместное финансирование значимых проектов на долгосрочной основе и распределение ответственности и доходов.
В зависимости от характера задач, которые решаются с помощью механизмов ГЧП, выявлены пять основных форм организации проектов в мировой практике (рис. 1):
1. «Строй — обладай — эксплуатируй» (Build — Own — Operate) — частный партнер строит и эксплуатирует объемы без передачи права собственности государственному сектору;
2. «Строй — эксплуатируй — передавай» (Build — Operate — Transfer) — частный партнер строит объекты и передает в соответствии со спецификацией, согласованной с государственным агентством;
BOOT (Build, Own, Operate and Transfer)
Рис. 1. Классификация контрактов по проектам ГЧП [2]
3. «Покупай — строй — эксплуатируй» (Buy — Build — Operate) — правительство продает существующий объект;
4. «Проектируй — строй — эксплуатируй» (Design — Build — Operate) — приватный партнер проектирует, строит и эксплуатирует с правом собственности в государственном секторе;
5. «Строй — развивай — эксплуатируй» (Build — Develop — Operate) — приватный партнер берет в лизинг (или покупает) существующий объект у государственного агентства, инвестирует собственный капитал для обновления, модернизации, затем эксплуатирует по договоренности с правительством [Там же].
По форме владения, существуют два основных варианта государственно-частные партнерства:
1. сотрудничество между государственным и частным секторами базируется исключительно на контрактных связях;
2. сотрудничество между государственным и частным секторами предусматривается в рамках определенного оговоренного владения.
В практике развития ГЧП сформировалось два вида классификации моделей:
• контракты (как административный договор между органом местного самоуправления и частным партнером) на осуществление общественно необходимых видов деятельности;
• аренда, которая может предусматривать выкуп государственного или муниципального имущества. За рубежом ГЧП имеет более широкий спектр
бизнес-моделей. ГЧП признается при любой форме использования ресурсов частного сектора для удовлетворения потребностей общества [Там же].
Международная практика реализации проектов ГЧП выявила, что основными сферами, в которых они находят наиболее успешное применение, являются (рис. 2):
1) транспортная инфраструктура;
2) сфера жилищно-коммунального хозяйства;
3)экологические объекты;
4) строительство и обслуживание объектов недвижимости;
5) организация общественных услуг в области охраны общественного порядка;
6) создание телекоммуникационной инфраструктуры;
7) образование;
8)здравоохранение.
В целом мировая практика свидетельствует о трех направлениях развития проектов ГЧП в России:
• образование;
• здравоохранение;
• коммунальное хозяйство и дорожное строительство.
Развитие ГЧП во многом зависит от реальности целей, которые ставят перед собой участники, точности прогнозов и стремления государства к развитию механизмов партнерства.
Для эффективной реализации проектов ГЧП необходимо создание новых условий.
Большинство неудач в реализации проектов партнерства связано с ошибками в структурировании проекта.
Формирование взаимодействия между государственными органами и частными структурами, консультативная помощь поможет решить проблему взаимодействие между властью и бизнесом. Функции этих органов группируются по пяти направлениям:
1) координация действий;
2) софинансирование проекта;
3) консультация участников проектов;
4) участие в разработке и обсуждении проектов законов в области ГЧП;
5)экспертный анализ планируемых проектов ГЧП [Там же].
В российской практике используются почти все формы партнерства, кроме концессий (рис. 3).
Передача в концессию при ГЧП осуществляется на возмездной основе на определенный срок или без указания срока. Объектом договора является передача прав на эксплуатацию природных ресурсов, предприятий, оборудования, в том числе на использование фирменного наименования и (или) коммерческого обозначения, охраняемой коммерческой информации, товарных знаков и т. п.
Выплата вознаграждения может осуществляться в виде разовых (паушальных) или периодических (роялти) платежей, процентов от выручки, наценки на оптовую цену товаров или в иной форме по договорам.
Концессионное соглашение — это форма ГЧП, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях. Концессия подразумевает,
Автодороги
о <
Легкое наземное метро
о
о о
> <
Здравоохранение Образование Средства размещения
50
100
150
200
250
Рис. 2. Проекты ГЧП, реализуемые в мире, по сферам, ед., на основе данных из статьи [3]
что концедент (государство) передает концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен концедент получает вознаграждение в виде разовых (паушальных) или периодических (роялти) платежей. Концессионные соглашения реализуются на основе публичного имущества, в том числе с использованием бюджетных средств.
В случае отсутствия вовлечения в партнерство публичного имущественного ресурса имеет место наделение частного партнера правом ведения определенного бизнеса, исключительные или монопольные права на ведение которого принадлежат публично-правовому образованию, например, ведение парко-вочной деятельности и т. п.
Роль концессий в мировой экономике постоянно возрастает. Если на протяжении XX в. концессии находили применение преимущественно в недропользовании, то в России 1990-х гг. в концессию стали передаваться многочисленные иные объекты государственной собственности.
Объектами концессионного соглашения в основном являются социально значимые объекты, которые не могут быть приватизированы (аэродромы, железные дороги, объекты ЖКХ и другие инфраструктурные сооружения), системы общественного транспорта, объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта [4].
В условиях модернизируемой российской экономики государственные контракты (договоры, соглашения) играют основную роль и оформляются традиционными государственными контрактами.
Реализация предпринимательских проектов с использованием идей ГЧП в современной России была впервые инициирована в топливно-энергетическом комплексе преимущественно для целей привлечения частных иностранных инвестиций. Использование ГЧП в России имеет значительный экономический потенциал, учитывая богатство и разнообразие имеющихся ресурсов [5].
Создание подразделений профессиональной пожарной охраны с целью обеспечения противопожарной защиты населенных пунктов требует дополнительных затрат из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Практика доказывает, что наиболее рациональным средством противопожарной защиты являются добровольные пожарные общества (ДПО).
Система ДПО имеет исторические корни, национальные особенности и традиции. Во всех странах
они создаются для объединения усилий граждан (непрофессионалов) для борьбы с пожарами (и их профилактики).
Практически во всех странах Европы применяется моральное стимулирование добровольных пожарных в виде наград, знаков отличия, общественной благодарности. Престиж добровольных пожарных обеспечивается моральными устоями и историческими традициями, основанными на уважении к труду пожарного, авторитете этой профессии в обществе, проводимой органами власти политикой в области пожарной безопасности.
ДПО европейских стран наряду с профессиональными пожарными и научно-техническими организациями, занимающимися разработкой и производством пожарной техники и пожарно-технического вооружения, входят в общественные объединения (союзы, ассоциации и т. п.).
В США численность пожарных составляет 1 148 850 человек, в том числе 321 700 профессиональных пожарных (28%) и 827 150 пожарных добровольцев (72%). При этом наличие подразделений добровольной пожарной охраны характерно для сельских и загородных поселений:
• 94% подразделений добровольной пожарной охраны существуют в населенных пунктах с численностью населения более 2500 человек;
• 61% профессиональных пожарных работают в пожарных частях, обслуживающих населенные пункты с населением 50 000 человек и более;
• 87% добровольных пожарных обслуживают районы с населением 10 000 человек и менее [6].
В Великобритании у ДПО нет организационной структуры в масштабе страны. Вместе с тем добровольные пожарные представлены во всех ассоциациях пожарной охраны, в том числе в ассоциациях по производству и продаже противопожарного оборудования и научно-исследовательских организаций в области пожарной безопасности.
ДПО в Великобритании рассматривается как дополнение к профессиональным подразделениям и привлекается к тушению и предупреждению пожаров по мере необходимости. Наряду с территориальными подразделениями ДПО создается на объектах. Штатные должности руководителей объектовых дружин комплектуются в основном из профессионалов. В сельской местности и небольших населенных пунктах ДПО создается при профессиональной пожарной охране. Чисто добровольные пожарные формирования есть только в Шотландии и Северной Ирландии.
По форме Государственно-частные предприятия
ПРОЕКТЫ государственного-частного партнерства
Государственные контракты
Аренда/лизинг
Соглашение о разделе продукции
Концессии
Инфраструктура
Жилищно-коммунальное хозяйство
Телекоммуникация
По сфере Недвижимость
Финансовый сектор
Недропользование
Общественный порядок и безопасность
о —
<
о <
о
о о
> <
Рис. 3. Классификация проектов ГЧП
В Италии в состав Национального корпуса пожарных входят добровольцы главным образом из числа профессиональных пожарных, у которых закончился срок службы. По закону они автоматически зачисляются в добровольный резерв.
В Финляндии добровольные пожарные формирования организуют в городах и в сельских общинах. Они содержатся за счет средств городских магистратов или сельских общин [7].
Во Франции добровольная пожарная охрана составляет около 90% численности пожарных организаций. Деятельность добровольных формирований направлена не только на предотвращение и тушение пожаров, но и на оказание помощи во всех аварий-
ных ситуациях, ликвидацию последствий стихийных бедствий. Тушение пожаров составляет 13% всех видов помощи.
В Германии принципы организации пожарного добровольчества существенно отличаются от тех, на которых организовано пожарное добровольчество в России. Там нет федерального органа управления союзами добровольных пожарных. В каждой из 16 земель разработаны и утверждены их законодательными органами свои законы о добровольной пожарной охране, порядок ее организации и концепции защиты от техногенных катастроф. Указанные документы различаются по содержанию в зависимости от финансового состояния той или иной земли Германии, однако
о <
о
о о
> <
^ ^ ^ о* „^ ..«♦ ..О* .О- > «О* > >
у # / У / # **
/ / / *
.¿К ¿Г X*
^ *5 ^
о" ^ О- чГ „ <? с"
/ (Г / (Г / / (Г / / / # «Г (Г сГ «Г (Г й^
*/ ¿/У/ ///У////.////
^ сГ с^ сГ
■ количество подразделений ДПО; — численность подразделений ДПО
Рис. 4. Распределение ДПО в регионах по количеству и численности состава
принципы организации добровольной пожарной охраны в каждой из земель примерно одинаковы.
Каждая община обязана создать пожарную охрану. В городах с населением свыше 90 000 жителей наряду с добровольными пожарными дружинами организуются профессиональные пожарные команды. А в городах с населением менее 90 000 жителей организуется ДПО, состав которой дополняется штатными работниками для обслуживания центрального диспетчерского пункта связи и обеспечения выезда первого пожарного автомобиля. Из всех членов ДПО 80% проживают в сельской местности.
В целях реализации федерального закона от 6 мая 2011 г. № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» в Республике Карелия ведутся научные исследования, направленные на создание подразделений добровольной пожарной охраны и совершенствование правовых, организационных и материально-технических условий для их функционирования.
На территории республики защиту населенных пунктов и организаций от пожаров осуществляют 709 подразделений ДПО общей численностью во всех районах 6311 человек (рис. 4).
На территории республики в профилактике пожаров принимают участие члены Карельского республиканского отделения Всероссийского добровольного пожарного общества. На 2014 г. разработан план совместных мероприятий Главного управления МЧС России по Республике Карелия и Карельского республиканского отделения Всероссийского добровольного пожарного общества по проведению деятельности по противопожарной пропаганде и обучению населения мерам пожарной безопасности.
Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия зарегистрировано три общественных объединения добровольной пожарной охраны:
1 ) региональное общественное учреждение «Добровольная пожарная команда Республики Карелия»;
2) пряжинская местная общественная организация «Добровольная пожарная охрана Пряжинского района»;
3)карельское республиканское отделение общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество».
Все зарегистрированные общественные объединения пожарной охраны внесены в реестр общественных объединений пожарной охраны установленным порядком.
В реестр общественных объединений пожарной охраны на 2014 г. внесены 14 общественных учреждений без образования юридического лица. Такие как:
1) общественное учреждение пожарной охраны «Объектовая добровольная пожарная дружина "Макси"»;
2) общественное учреждение пожарной охраны «Объектовая добровольная пожарная команда ОАО "Племсовхоз «Мегрега»"»;
3) общественное учреждение пожарной охраны «Объектовая добровольная пожарная дружина "ООО «Туристическая фирма "Сундозерье"»"»;
4) общественное учреждение пожарной охраны «Объектовая добровольная пожарная дружина ДОЛ "Сосновый бор"»;
5) общественное учреждение «Добровольная пожарная команда ООО "Сведвуд-Карелия"» и др. Планом обеспечения материально-технической базы территориальных добровольных пожарных команд на 2014 год предусмотрено к передаче:
• из федеральной собственности — 2 АЦ, 46 комплектов боевой одежды пожарного, 400 м пожарных рукавов, 95 комплектов средств индивидуальной защиты головы и рук;
• из республиканской собственности — 36 комплектов боевой одежды пожарного, 720 м пожарных рукавов, 43 комплекта средств индивидуальной защиты головы, 65 комплектов средств индивидуальной защиты рук, 8 пожарных стволов.
На уровне органом местного самоуправления (ОМСУ) запланировано финансирование приобретения для добровольных пожарных команд 10 мотопомп.
Объем субсидирования общественных объединений добровольной пожарной охраны из бюджета Республики Карелия в 2014 г. составил 100 000 руб. Для поддержки общественных организаций добровольной пожарной охраны Республики Карелия из федерального бюджета выделены 494 000 руб., которые освоены в первом полугодии 2014 г. на приобретение оборудования для подготовки добровольных пожарных.
Дополнительно в 2014 г. страховой акционерной компанией «Энергогарант» на поощрение добровольных пожарных РОУ «ДПК Республики Карелия» было выделено 114 000 руб.
Планом развития добровольной пожарной охраны на территории Республики Карелия на 2014 год в 2014 г. средствами городских и сельских поселений для приобретения ПТВ, ГСМ, обслуживания техники и помещений ДПО спланированы 6 670 000 руб.
Для повышения эффективности и развития работы ГЧП на территории республики проводится активная пропаганда в средствах массовой информации. С начала года подготовлено 32 сюжета на телевидении и 47 сюжетов на радио, опубликовано 78 статей в печатных органах издания, на сайты информагентств направлено 108 информаций.
В целях совершенствования системы использования форм ГЧП и обеспечения пожарной безопасности и приведения ее в соответствие требованиям по новым программам обучены 5668 добровольцев (87,62% от общей численности).
В соответствии с планом основных мероприятий СЗРЦ МЧС России на 2014 г. в I квартале Главным управлением МЧС России по Республике Карелия проводилась подготовка к проведению республиканского конкурса на звание лучшей добровольной команды Республики Карелия, а также отбор наиболее подготовленных добровольцев в сборную республики для участия в соревнованиях в СЗФО.
В настоящее время в 18 муниципальных районах и городских округах Республики Карелия созданы и функционируют 19 клубов добровольных пожарных общей численностью 164 члена.
На базе учебных заведений высшего и среднего профессионального образования создано 24 добровольные пожарные дружины общей численностью 276 человек.
В Республике Карелия на базе средних общеобразовательных школ созданы и функционируют дружины юных пожарных — всего 90 дружин общей численностью 903 человека детей в возрасте 12-13 лет.
В области пожарной безопасности продолжается поиск оптимальной формы ГЧП в системе пожарной охраны. По мере решения социально-экономических задач в стране должен снижаться и уровень пожарной опасности. Успешно доказавшая свою состоятельность деятельность по созданию (реорганизации) подразделений добровольной пожарной охраны на территории Республики Карелия приоритетными направлениями своей деятельности определяет:
1) организацию работы по медицинскому освидетельствованию добровольных пожарных;
2)организацию работы по освоению субсидий из бюджета Республики Карелия на страхование добровольных пожарных в 2015 г.;
3) организацию работы по техническому обслуживанию и государственной регистрации пожарной автотехники ДПО;
4) организацию работы по созданию ДПО в вузах и ссузах в рамках программы ОБЖ и организации совместного дежурства в пожарных частях;
5) организацию дежурства подразделений добровольной пожарной охраны на базе территориальных подразделений государственной противопожарной службы;
6) организацию работы по освещению в СМИ информации об участии ДПО в тушении пожаров и ликвидации аварий и поощрении отличившихся добровольцев по итогам работы.
Для реализации программы противопожарной безопасности наряду с федеральной противопожарной службой может и должна помочь система добровольной пожарной охраны. Но, как и любая ранее забытая система, вновь создаваемая в нашей стране система сталкивает организующих ее людей с множеством трудностей, заставляя учитывать не простые реалии окружающей жизни, и в этом безусловно должно помочь внедрение системы ГЧП в деятельность пожарной охраны.
Литература
1. Матаев Т. М. Определение и классификация форм государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство. 2014. № 7 (253). С. 51-58.
2. Куклина Е. А., Гайдук Л. Е. Контракты в системе государственно-частного партнерства в Российской Федерации: современная ситуация и перспективы развития // Управленческое консультирование. 2012. № 3. С. 167-175.
3. Гафурова Г. Т. Зарубежный опыт развития механизмов государственно-частного партнерства // Финансы и кредит. 2013. № 48. С. 62-72.
4. Концессия. Википедия. Свободная энциклопедия: [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://ru.wikipedia.org/ wiki/Концессия.
5. Шишкин А. И., Свирид К. А. Коммерческая деятельность бюджетных учреждений как форма частно-государственного партнерства в системе МЧС России // Экономика и управление. 2014. № 7. С. 26-30.
6. Добровольная пожарная охрана в европейских странах // ОБЖ. Основы безопасности жизни. 2010. № 10. С. 62-63.
7. Горчакова Е. В. Особенности теории государственно-частного партнерства // Российское предпринимательство. 2014. № 3 (249). С. 25-33.
References
1. Mataev T. M. Opredelenie i klassifikatsiya form gosudarst-venno-chastnogo partnerstva [Definition and classification of the forms of public-private partnerships]. Rossiyskoe pred-prinimatel'stvo, 2014, no. 7 (253), pp. 51-58.
2. Kuklina E. A., Gayduk L. E. Kontrakty v sisteme gosudarst-venno-chastnogo partnerstva v Rossiyskoy Federatsii: sovre-mennaya situatsiya i perspektivy razvitiya [Contracts in the public-private partnership system in the Russian Federation: Current situation and prospects of development]. Upravlen-cheskoe konsul'tirovanie, 2012, no. 3, pp. 167-175.
3. Gafurova G. T. Zarubezhnyy opyt razvitiya mekhanizmov go-sudarstvenno-chastnogo partnerstva [Foreign experience of development of public-private partnership tools]. Finansy i kredit, 2013, no. 48, pp. 62-72.
4. Concession. Wikipedia. The free encyclopedia. Available at: https://ru.wikipedia.org/wiki/KoH^ccufl. (in Russ.).
5. Shishkin A. I., Svirid K. A. Kommercheskaya deyatel'nost' byudzhetnykh uchrezhdeniy kak forma chastno-gosudarst-vennogo partnerstva v sisteme MChS Rossii [Public institutions' commercial activities: A type of public-private partnership (Established in developed countries and in Russia)]. Ekonomika i upravlenie, 2014, no. 7, pp. 26-30.
6. Dobrovol'naya pozharnaya okhrana v evropeyskikh stranakh [Voluntary fire protection in European countries]. OBZh. Osnovy bezopasnosti zhizni, 2010, no. 10, pp. 62-63.
7. Gorchakova E. V. Osobennosti teorii gosudarstvenno-chast-nogo partnerstva [Features of the theory of public-private partnerships]. Rossiyskoe predprinimatel'stvo, 2014, no. 3 (249), pp. 25-33.
о
