CC BY
3Государственно-частное партнерство как необходимый институт современной экономики
Волков Леонид Валерьевич
кандидат экономических наук, Финансовый университет при Правительстве РФ
В современной рыночной экономике государственно-частное партнерство является необходимым институтом, но в России вплоть до последнего времени не было необходимой институциональной базы. В статье рассматриваются история развития ГЧП в зарубежных странах, а также возможность использования международных и зарубежных подходов к определению государственно-частного партнерства в российской практике. Ключевые слова: государственно-частное партнерство, современная экономика, инвестиции, частный капитал
История развития ГЧП. В целом инвестиции частного бизнеса в проекты, создающие общее благо, в т.ч. и в инфраструктурные проекты, не являются чем-то уникальными для современной экономики. Практика концессионных форм ГЧП начала складываться еще в средние века. Во Франции первый концессионный проект был реализован еще в середине XVI в. В Великобритании концессионное законодательство появилось в XVII в. В США первые концессии были выданы триста лет назад. Во Франции закон о концессиях в сфере общественных услуг (ЖКХ, дорожное строительство и эксплуатация, энергетика и т.п.) существует еще со времен Наполеона1.
В XIX веке не только в зарубежных странах, но и в России строительство железных дорог, портов, мостов, прокладка телеграфных и телефонных линий осуществлялись на средства частного бизнеса, готового принять на себя бремя риска в обмен на ожидаемую высокую и стабильную доходность инвестиций2. Финансирование и строительство таких проектов как Суэцкий канал3 и Транссиб4 были осуществлены частными компаниями. После Первой мировой войны государства для финансирования крупных проектов стали прибегать к заимствованиям на финансовых рынках. Необходимость восстановления разрушенной после Второй мировой войны инфраструктуры в европейских странах потребовало огромных финансовых ресурсов. А это в сложившихся на тот момент социально-экономических условиях могло быть обеспечено только за счет привлечения государственных ресурсов. Основными источниками финансирования крупных проектов в этот период стали государственные займы в виде кредитов от международных финансовых организаций, зарубежных государств или выпуск облигационных займов.
Но в 80-е годы XX века вновь начал возрождаться интерес к взаимовыгодному сотрудничеству государства и частного бизнеса. Во-первых, необходимость строительства новых электростанций, аэропортов, скоростных автодорог, заводов по переработке мусора, телекоммуникационной инфраструктуры стали основным направлением «расшивки узких мест» развития национальной экономики. Во-вторых, разразившийся во второй половине 1980-х годов долговой кризис значительно снизил возможности государств по привлечению новых займов. В-третьих, экономический спад 1970-х годов, а также ужесточение конкуренции между транснациональными и национальными частными компаниями привел к тому, что они столкнулись с недозаг-рузкой производственных мощностей и начали искать новые сферы применения опыта и ресурсов. В-четвертых, во время «энергетического кризиса» 1970-х годов нефтяными компаниями был апробирован механизм взаимоотношений с государствами по освоению новых нефтяных месторождений. В результате многие государства начали поощрять участие частного бизнеса в крупных инфраструктурных проектах на началах проектного финансирования. В настоящее время, по данным Лондонской международной финансовой службы, проекты ГЧП разрабатываются в 60 странах мира5.
В течение более 10 последних лет в России также идут разговоры о необходимости создания эффективных механизмов взаимодействия государства и частного бизнеса в форме государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). Первой ласточкой стал Федеральный закон от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях».
Несмотря на то, что политическим руководством страны ГЧП рассматривается в качестве одного из основных инструментов модернизации страны с привлечением частного капитала, сама идея равноправного партнерства государства и частного бизнеса еще не в полной мере доминирует в сознании лиц, принимающих от имени государства решения. Примеров успешной реализации проектов ГЧП очень мало.
Следующим шагом в институционализации ГЧП стал Федеральный закон от 13 июля 2015 года «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации...».
В соответствии с этим законом ГЧП, а также муниципально-частное партнерство -юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-час-тном партнерстве в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения
О £
ю
5
2
см
1Л £
Б
а
2 ©
органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества.
Вплоть до принятия данного закона в 2015 году институциональная база ГЧП оставалась слабой - не было легального определения ГЧП, нормативно-правовая база на федеральном уровне оставалась не проработанной, противоречивой и практически слабой.
До сих пор отсутствует единое мнение о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП.
Широкая трактовка под ГЧП подразумевает любое конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке, образовании, охране окружающей среды, социальной защите населения и т.д. Более узкая трактовка под ГЧП понимает взаимодействие государства и частного бизнеса на принципах партнерства по реализации общественно-значимых инвестиционных проектов на долгосрочной основе, а также делегирование частному бизнесу от имени государства функций по оказанию публичных услуг. В рамках такой, более узкой (экономической) трактовки можно выделить следующие существенные признаки ГЧП6:
■ сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
■ взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
■ взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
■ ГЧП имеет чётко выраженную публичную, общественную направленность;
■ в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;
■ финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.
Всемирный банк определяет ГЧП как наличие партнерского стиля взаимодействия в проектах по созданию объектов инфраструктуры в отличие от взаимоотношений «заказчик - поставщик»7. Европейская комиссия определяет ГЧП как соглашение между двумя и более сторонами по кооперации усилий, направленных на достижение общих (или совместимых) целей, при этом общими становятся ответственность, власть, ресурсы, риски и выгоды от реализации проекта8 Рейтинговое агентство Э1а^а^&Роог'8 определяет ГЧП как любые средне- или долгосрочные взаимоотношения между государственным и частным сектором,
основанные на разделении рисков и доходов, объединении профессиональных знаний и совместном финансировании и служащие достижению определенных политических результатов9.
При всем разнообразии определений под ГЧП чаще всего понимается партнерство между государственным и частным секторами по достижению общих целей в рамках отдельных проектов (например, инфраструктурных) и совместному распределению рисков при их реализации10. Как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов. На практике многие также рассматривают ГЧП в качестве частного случая проектного финансирования.
В зарубежной литературе ГЧП обозначают как Public-private partnership. Используют также сокращенные наименования PPP, P3.
Прежде всего, ГЧП включает в себя контракт между органом государственной власти и частным бизнесом, в соответствии с которым частный бизнес оказывает публичные услуги11 или реализует проект (в большинстве случаев инфраструктурный), принимая на себя существенные финансовые, технические и операционные риски.
В некоторых типах ГЧП, стоимость публичных услуг оплачивается пользователями услуг, а не налогоплательщиками. В других типах ГЧП инвестиции осуществляются частным бизнесом при поддержке органов государственной власти, но впоследствии стоимость оказания услуг оплачиваются полностью или частично государством. Примером таких типов являются так называемые частные финансовые инициативы (private finance initiative)12, широко применяемые в Великобритании. Вклад со стороны государства в ГЧП может быть не только в виде денег, но и в виде передачи тех или иных активов в совместный фонд проекта. Это особенно важно при реализации инфраструктурных проектов.
В проектах, которые ставят целью производство крупного общественного блага (например - создание инфраструктуры), государство может предоставить разовую крупную субсидию в виде одномоментного гранта, делая привлекательным вхождение частного инвестора в проект. В других случаях, государство может поддержать проект путем предоставления постоянных субсидий в виде аннуитета на определенный период (в большинстве случаев на срок реализации
проекта). Субсидии в виде аннуитета могут быть предоставлены в виде налоговых преференций в виде налогового кредита, налоговой отсрочки или налогового освобождения.
В целом можно рассмотреть следующую типичную схему организации ГЧП. Органы государственной власти подписывают соглашение с консорциумом частного сектора, для чего в рамках ГЧП обычно создается специальная компания, называемая ЭРУ13, которая непосредственно будет отвечать за развитие, строительство, содержание, эксплуатацию и управление объектом ГЧП в течение срока реализации проекта. Собственниками такой компании могут быть частный бизнес и государство. При этом участие государства в собственности такой компании не является обязательным. Консорциум в рамках ГЧП также может включать в себя подрядчика, отвечающего за строительство, компанию-эксплуататора, банк, предоставляющий заем. Типичными примером такого консорциума в зарубежных странах является ГЧП по созданию больницы. Так, одна частная компания (девелопер) осуществляет строительство и последующую эксплуатацию построенного здания, другая частная компания (банк) осуществляет финансирование строительства, а государство берет на себя обязательство взять здание после строительства в аренду и осуществлять выплату арендных платежей, за счет которых девелопер будет расплачиваться с банком-кредитором. При этом девелопер в рамках эксплуатации построенного здания будет отвечать за содержание здания и немедицинские услуги, а обеспечение медицинских услуг будет зоной ответственности государственного медицинского учреждения.
ЭРУ функции по строительству и дальнейшей эксплуатации объекта может передать субконтракторам, оставив за собой исключительно функции управления проектом. В этом случае ЭРУ кроме соглашения с органами государственной власти заключает два дополнительных контракта: контракт о строительстве и контракт по ремонту, поддержке и эксплуатации.
Группа компаний консорциума реализации проекта ГЧП может включать в себя:
■ инвестора - инициатора реализации проекта;
■ банк, предоставляющий кредит;
■ строительную компанию;
■ компанию, отвечающую за эксплуатацию объекта ГЧП и предоставление услуг.
VlV. >1ч V,
i1 W. - СУ пЛиАМ
Рисунок 1. Общая схема организации ГЧП
Банк может иметь долю в SPV или быть только кредитором проекта. В зарубежной практике обычно кредитование осуществляется под залог акций SPV.
Общая схема организации ГЧП представлена на рисунке 1.
Таким образом, частный консорциум на основе контракта с государством берет обязательства по разработке, финансированию, созданию и управлению активом с целью производства определенных общественно необходимых благ. Государство в свою очередь гарантирует на протяжении определенного периода времени поддержание условий для реализации соответствующих услуг (продуктов) и выплачивает вознаграждение, величина которого определяется контрактом.
Очевидным достоинством такого «разделения труда» для государства является отсутствие необходимости отвлечения из бюджета значительных средств на протяжении всего срока создания актива. Кроме того, в идеале частный инвестор берет на себя обязательства по долгосрочному управлению созданным активом, избавляя государство от затрат и хлопот по его содержанию.
По мнению некоторых специалистов, процесс создания ГЧП является особой формой приватизации14. Но имеется и другая позиция. По мнению М.Б. Дже-рарда, главы компании Partnerships UK, созданной правительством Великобритании для содействия ГЧП, «партнерства создаются и действуют на границе государственного и частного секторов хозяйства, не являясь ни национализированными, ни приватизированными активами и услугами. Таким образом, политически они представляют собой третий путь, с помощью которого правительства могут предоставлять населению некото-
рые общественные услуги». В российском законодательстве также делается различие между приватизацией и ГЧП. Если приватизация - возмездное отчуждение государственного имущества, то при ГЧП отчуждения имущества не происходит, частному бизнесу передаются лишь правомочия владения и пользования государственной и муниципальной собственностью. Поэтому следует согласиться с мнением специалистов, что ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.
Совместное партнерство государства и частного бизнеса обусловлено несколькими факторами.
Во-первых, с точки зрения экономической теории развитие ГЧП связано с необходимостью решения так называемой проблемы «провалов государства». Конфликт интересов государства и отдельных чиновников, отсутствие личной заинтересованности последних в результатах своей деятельности, а также забюрократизированность и иерархичность государственного аппарата ведут к тому, что государство в оказании публичных услуг оказывается менее эффективным, чем частный бизнес. Но в то же время, оказание публичных услуг не может быть полностью передано частному бизнесу по следующим причинам.
■ Если оказание публичных услуг носит естественно-монопольный характер, то в этом случае существует угроза получения частным бизнесом монопольной прибыли (например, оказание жилищно-коммунальных услуг).
■ В некоторых случаях оказание публичных услуг в качестве самостоятельного бизнеса по своей рентабельности не может конкурировать с иными видами
частного бизнеса. Так в российских условиях рентабельность добычи нефти и производства черных и цветных металлов намного прибыльнее, чем открытие частного инновационного университета.
Во-вторых, проекты гЧп характеризуются большей длительностью реализации и, соответственно, большими рисками, которые могут быть минимизированы за счет гарантий субъекта, являющегося в отличие от многих корпораций, подверженных риску банкротства, «вечным» субъектом15.
В-третьих, в рамках диверсификации своей деятельности частный бизнес заинтересован в наличии в портфеле разных проектов, в т.ч. с длительными сроками реализации, с гарантированными денежными потоками от надежных клиентов. Большинство проектов ГЧП в полной мере удовлетворяют данным требованиям.
В-четвертых, повышение капиталоемкости инфраструктурных проектов вследствие усложнения экономических отношений, необходимости их реализации в кратчайшие сроки ведут к тому, что финансовых ресурсов как государства, так и частного бизнеса оказывается недостаточно (строительство инфраструктуры для проведения Олимпиады и чемпионатов мира).
В связи с этим государственно-частное партнерство является необходимым институтом современной экономики, позволяющим в короткие сроки осуществлять крупные инфраструктурные проекты, имеющие общественно-полезное значение с достаточной экономической эффективностью, а также оказывать публичные услуги населению, выставляя на первое место клиентоориентирован-ность, качество и эффективность услуг.
Литература
1. European Commission, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, 2003.
2. Kapellar A., Nemoz M. Public-Private Partnerships in Europe - Before and During the Recent Financial Crisis - European Investment Bank, Economic and Financial Report, 2010/4.
3. Louis Gannigan "Increasing Effectivness of Public Private partnerships in the Irish Construction Industry";
4. Malcolm Orkar. Review of the Private Finance Initiative (PFI). A Performance Perspective (UK) - London, 2010.
5. World Bank Group Private Sector Development Strategy Implementation Progress Report, Washington, D.C., 2003
6. Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство // Справочник руководителя учреждения культуры, 2005, №12.
О
ю
5
* 2
CM
in £
6 a
2 ©
7. Барьеры развития механизма ГЧП в России. Аналитический доклад - М.: НПФ «Экспертный институт», 2010.
8. Варнавский В.Г. и др. Государственно-частное партнерство: теория и практика - М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2010.
9. Высоцкий А.Е. Развитие государственно-частных партнерства в железнодорожном строительстве России (вторая половина XIX - начало XX века). Автореферат на соискание ученой степени кандидата экономических наук - СПб.: 2010.
10. Гладов А.В. и др. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и институциональные основы // Вестник СамГУ, 2008, №7.
11. Государственно-частное партнерство и перспективы его развития в Беларуси. - Минск, Исследовательский центр ИПМ, 2010.
12. Кашин С. Британия на хозрасчете // Секрет фирмы, 2005, №30.
13. Развитие инфраструктуры в России: новые задачи, старые проблемы. Обзор центра макроэкономических исследований Сбербанка России. - М.: 2010, апрель.
14. http://Www.ipfa.org/
15. www.rspp.ru/
Ссылки:
1 Гладов А.В. и др. Зарубежный опыт реализации государственно-частного партнерства: общая характеристика и институциональные основы // Вестник СамГУ, 2008, №7.
2 Там же.
3 Строительство Суэцкого канала в 1850-60-х годах осуществляла Всеобщая компания Суэцкого канала, возглавляемая Фердинандом де Лессепсом, получившим от правителя Египта Саида-паши концессию на сооружение канала. Египетское правительство получило 44% всех акций, французские инвесторы -53% и 3% приобрели другие страны. По условиям концессии компания полчала право на последующую эксплуатацию канала в течение 99 лет. Компания управляла каналом вплоть до его национализации Президентом Египта Г.А. Насером в 1956 году, что стало причиной известного Суэцкого кризиса.
4 Подробнее см.: Высоцкий А.Е. Развитие государственно-частных партнерства в железнодорожном строительстве России (вторая половина XIX - начало XX века). Автореферат на соискание ученой степени кандидата экономических наук - СПб.: 2010.
5 РРР - Партнерство между государ-
ственным и частным секторами. Опыт Великобритании для международных рынков. - Лондон: международные финансовые службы, 2003.
6 Амунц Д.М. Государственно-частное партнерство // Справочник руководителя учреждения культуры, 2005, №12.
7 World Bank Group Private Sector Development Strategy Implementation Progress Report, Washington, D.C., 2003
8 European Commission, Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, 2003.
9 2007 Global Project Finance Yearbook Published by Standard & Poor's, a Division of The McGraw-Hill Companies, Inc. Copyright © 2006 by The McGraw-Hill Companies, Inc
10 Барьеры развития механизма ГЧП в России. Аналитический доклад - М.: НПФ «Экспертный институт», 2010.
11 В зарубежной практике public services, которые на русский язык в некоторых источниках переводят также как общественные услуги. Публичные услуги предполагают оказание услуг в интересах всего общества в следующих сферах - коммунальное и медицинское обслуживание, общественный транспорт, уборка мусора и др. См.: 1) Гриценко Е.В. Публичные услуги. Правовое регулирование. Российский и зарубежный опыт -М.: Волтерс Куперс, 2007 - 256 с.; 2) Морозова Е.В. Публичные услуги: теоретико-правовой аспект. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. - М.: 2009. 3) Публичные услуги и право / Под ред. Ю.А. Тихомирова - М.: Норма, 2007; 4) Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. - 2004. - №7.
12 См.: 1) Malcolm Orkar. Review of the Private Finance Initiative (PFI). A Performance Perspective (UK) - London, 2010. 2).
13 SPV (special purpose vehicle) или SPE (special purpose entity) - компания целевого назначения, или «проектная» компания, созданная для реализации проекта или для определенной цели.
14 Варнавский В.Г. и др. Государственно-частное партнерство: теория и практика - М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2010.
15 Хотя, как показал опыт российской революции 1917 года, изменение политического режима государства может вести к исключению правопреемственности. Этого, к счастью, удалось избежать после развала Советского Союза, когда Россия официально стала правопреемником Советского Союза, приняв на себя все его обязательства, в том числе и долговые и по государственным гарантиям.
Public-private partnership in modern economy
Volkov L.V.
Financial University under the Government of the Russian Federation
Public-private partnership is an essential institution of modern economy. But there was no institutional basis until present time in Russia The article considers history of development of public-private partnership in foreign countries and possibilities of using international and foreign approaches for development public-private partnership in Russia.
Keywords: public-private partnership, modern economy, investments, private capital
References
1. European Commission, Guidelines
for Successful Public-Private Partnerships, 2003.
2. Kapellar A, Nemoz M. Public-Private
Partnerships in Europe - Before and During the Recent Financial Crisis - European Investment Bank, Economic and Financial Report, 2010/4.
3. Louis Gannigan "Increasing Effectivness of Public Private partnerships in the Irish Construction Industry";
4. Malcolm Orkar. Review of the Private
Finance Initiative (PFI). A Performance Perspective (UK) -London, 2010.
5. World Bank Group Private Sector
Development Strategy
Implementation Progress Report, Washington, D.C., 2003
6. Amunts D.M. Public-private partnership//Reference book by the head of cultural institution, 2005, No. 12.
7. Barriers of development of the mechanism of PPP in Russia The analytical report - M.: NPF Expert Institute, 2010.
8. Varnavsky V.G., etc. Public-private
partnership: the theory and the practician - M.: Prod. house of State University HSE, 2010.
9. Vysotsky AE. Development of public-
private partnership in railway construction of Russia (the second half of XIX - the beginning of the 20th century). The abstract for a degree of Candidate of Economic Sciences - SPb.: 2010.
10. Gladov A.V., etc. Foreign experience of realization of public-private partnership: general characteristic and institutional bases// Messenger of SAMGU, 2008, No. 7.
11. Public-private partnership and the prospects of his development in Belarus. - Minsk, IPM Research center, 2010.
12. Kashin S. Britain on self-financing/ /the Secret of firm, 2005, No. 30.
13. Development of infrastructure in Russia: new tasks, old problems. Review of the center of macroeconomic researches of Sberbank of Russia. - M.: 2010, April.
14. http://www.ipfaorg/
15. www.rspp.ru/
